秦迪
[摘要]信訪制度在維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、解決群眾困難和問題方面發(fā)揮了積極作用。但是信訪制度本身存在許多問題,信訪法治化面臨著很多困境。本文闡述了信訪法治化困境的具體表現(xiàn)、原因分析和解決之道。
[關(guān)鍵詞]信訪法治化 困境 改革
[中圖分類號(hào)]D669 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009-5349(2016)20-0026-02
信訪作為一種普通群眾解決問題、表達(dá)訴求的途徑,在中國(guó)存在、發(fā)展多年。信訪制度在解決群眾部分問題、傾聽群眾心聲、緩和矛盾、維護(hù)地方穩(wěn)定方面發(fā)揮了一定作用。但是,我國(guó)社會(huì)不斷高速發(fā)展中,改革開放幾十年后積累了大量的物質(zhì)財(cái)富,人們生活水平不斷提高的同時(shí),也積累了各種矛盾和問題。社會(huì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型期,信訪案件增多,信訪制度也暴露出一些弊端,影響著社會(huì)和諧穩(wěn)定,信訪法治化面臨著一些困難,急需改革。
一、信訪法治制化困境
(一)信訪矛盾突出
信訪矛盾主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是越級(jí)上訪和多頭上訪普遍存在。部分上訪人員為了引起相關(guān)部門和地方領(lǐng)導(dǎo)的重視,更快、更徹底地解決問題。經(jīng)常就同一個(gè)問題向信訪、政府、黨委、公安等多個(gè)部門反映。也存在著基層問題同時(shí)向縣、市、省、國(guó)家信訪部門同時(shí)反映問題的情況,級(jí)別越高的行政部門信訪量越大。二是鬧訪、集體上訪情況增多。有的信訪案件,相關(guān)職能部門已經(jīng)按照規(guī)定辦理完畢,但是當(dāng)事人不滿意辦理結(jié)果,為了達(dá)到自身訴求而鬧訪,試圖通過這種方式向相關(guān)部門施加壓力改變既定的處理結(jié)果。集體上訪也具有同樣的動(dòng)機(jī),覺得少數(shù)幾個(gè)人上訪不會(huì)引起相關(guān)部門的重視,集體上訪“人多力量大”會(huì)給相關(guān)部門形成較大的壓力,加速問題的解決。三是部分信訪涉及司法訴訟。這種涉訴信訪主要是不滿意法院或者檢察院的判決、裁判結(jié)果。部分涉訴信訪案例中的確存在冤假錯(cuò)案,信訪有助于加速案件的糾正進(jìn)程,但是大量的無理涉訴信訪,會(huì)嚴(yán)重干擾司法公正。
(二)信訪制度的初衷與結(jié)果背離
作為社會(huì)法治化不完善的產(chǎn)物,信訪制度的初衷是化解社會(huì)矛盾,維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。的確有部分群眾通過信訪或者行政領(lǐng)導(dǎo)介入,解決了多年難以解決的積弊問題,實(shí)現(xiàn)了自身的訴求。一傳十、十傳百,其他人紛紛加以效仿,遇到問題不走正規(guī)途徑,可以通過信訪來解決,這妨害了正常社會(huì)制度的運(yùn)轉(zhuǎn)?,F(xiàn)在,各級(jí)地方政府信訪維穩(wěn)壓力都很大,一些上訪群眾抓住這一特點(diǎn),以鬧訪、集體上訪等形式,向行政機(jī)關(guān)施加壓力,地方政府為維護(hù)穩(wěn)定,不得不做出讓步,甚至突破底線干預(yù)司法公正。這樣雖然可以暫時(shí)平息鬧訪等不良現(xiàn)象,但是對(duì)政府和司法公信力的損傷卻是無法估量的。
(三)信訪機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多、工作標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一
現(xiàn)在從中央到縣級(jí)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)都設(shè)有專門的信訪機(jī)構(gòu),而公安、法院、檢察院等司法部門也有自己的信訪科室。信訪機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多,但是整體架構(gòu)松散,統(tǒng)一協(xié)調(diào)工作機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不好。缺乏一個(gè)統(tǒng)一的工作規(guī)范,沒有專門的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。因?yàn)槁毮艽嬖谥丿B交叉,信訪問題一般比較復(fù)雜涉及到多個(gè)部門,這就必然會(huì)造成信訪問題在多個(gè)部門之間流轉(zhuǎn),問題難以解決,矛盾更加激化。
(四)信訪案件處理有待規(guī)范
對(duì)于信訪案件的處理解決,各地做法不同,也沒有統(tǒng)一嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。信訪部門最大的作用是協(xié)調(diào),協(xié)調(diào)信訪群眾和涉及到的行政部門,反復(fù)溝通爭(zhēng)取達(dá)成一致意見。有的地方政府甚至為了達(dá)到平息上訪的目的,與上訪人討價(jià)還價(jià)。這種情況下可能面臨兩種局面:一是無視上訪群眾正當(dāng)利益,促使其放棄訴求;二是放棄原則,達(dá)成上訪群眾的不正當(dāng)要求。
信訪處理結(jié)果不確定。在法治化高度發(fā)達(dá)的環(huán)境中,糾紛解決機(jī)制的價(jià)值之一是結(jié)果相對(duì)同一,即性質(zhì)相同的案件處理結(jié)果基本一致。但是在當(dāng)前,信訪機(jī)構(gòu)操作規(guī)范不一致,上訪群眾施加壓力方式不同和領(lǐng)導(dǎo)批示不同,處理結(jié)果相差很大。
上訪群眾的重復(fù)上訪問題。信訪機(jī)構(gòu)與相關(guān)職能部門反復(fù)協(xié)調(diào)的處理結(jié)果,可能上訪群眾依然不滿意,未達(dá)到訴求反復(fù)上訪。
(五)司法機(jī)關(guān)行政化處理涉訴信訪
各級(jí)機(jī)關(guān)單位的信訪機(jī)構(gòu)在處理信訪問題時(shí),把公安局、法院、檢察院也劃為解決問題的責(zé)任單位,公檢法等司法機(jī)關(guān)在處理涉訴信訪時(shí)就無法完全秉持司法獨(dú)立的精神,無法做到完全公正公平,有行政化傾向。
二、信訪法治化困境產(chǎn)生的原因
(一)體制改革和利益格局的調(diào)整
改革開放30多年來,我國(guó)社會(huì)經(jīng)歷了大變革,利益格局調(diào)整,引發(fā)了一系列社會(huì)變革,這是信訪潮產(chǎn)生的主要根源。隨著戶籍制度、人事制度等改革,個(gè)人由原來依附于某一個(gè)單位的“單位人”向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變,個(gè)人自身價(jià)值凸顯,開始更加關(guān)注個(gè)人利益,懂得維護(hù)自己的權(quán)益。信訪問題的核心是利益分配問題,比如拆遷問題、土地征用問題、企業(yè)改制職工待遇問題等。
(二)民眾實(shí)現(xiàn)訴求途徑狹窄
從理論上來說,民眾表達(dá)并實(shí)現(xiàn)自己的訴求有多種方式,求助媒體、司法途徑、游行等都是民眾實(shí)現(xiàn)訴求的方法,而信訪只是行政救濟(jì)手段之一。一個(gè)法治化社會(huì)中,民眾應(yīng)該更相信法律,遇到問題走司法途徑。但是,由于我國(guó)法律法規(guī)尚不健全,法治化程度有待提高,司法腐敗個(gè)案時(shí)有發(fā)生,公民不信任司法途徑,而通過媒體、游行等途徑實(shí)現(xiàn)訴求的條件在我國(guó)尚不成熟。民眾實(shí)現(xiàn)訴求途徑狹窄,所以一股腦涌向信訪機(jī)構(gòu),形成了大量的信訪案件。
(三)矛盾解決機(jī)制不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展
當(dāng)前我國(guó)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型期,社會(huì)矛盾和問題大量涌現(xiàn),信訪案件增多,與社會(huì)矛盾缺乏成熟有效的處理機(jī)制有關(guān)。處理機(jī)制不健全,處理方式陳舊不適應(yīng)社會(huì)的飛速發(fā)展。當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)矛盾處理機(jī)制主要有兩種:一種是走司法途徑,另一種是非司法途徑。這兩種處理方式都有自己的缺陷。首先,司法途徑作為解決矛盾和問題的重要手段,目前我國(guó)還未發(fā)展到高度法制化階段,訴訟周期長(zhǎng)、法院判決執(zhí)行難等問題增加了司法途徑解決問題的成本。其次,行政復(fù)議、仲裁、調(diào)節(jié)等非司法途徑矛盾解決機(jī)制適用性低,功能不健全,而且門檻也很高,限制較多,不能成為解決矛盾糾紛的有效途徑。再次,整個(gè)矛盾糾紛解決機(jī)制整體設(shè)計(jì)不完善,各個(gè)環(huán)節(jié)間的互動(dòng)、協(xié)調(diào)、銜接機(jī)制沒有建立,信訪、訴訟、復(fù)議反反復(fù)復(fù)。
(四)司法公信力下降,纏訴嚴(yán)重
由于司法權(quán)威缺失導(dǎo)致纏訴現(xiàn)象頻發(fā),主要有三個(gè)方面的原因。一是確實(shí)存在一定數(shù)量的司法不公現(xiàn)象,經(jīng)過媒體、網(wǎng)絡(luò)傳播擴(kuò)大,民眾對(duì)司法產(chǎn)生了信任危機(jī)。整體社會(huì)環(huán)境對(duì)司法公正信任度下降,在法院判決的案件當(dāng)事人敗訴就容易聯(lián)想到司法不公,容易產(chǎn)生上訪念頭。二是我國(guó)司法遵循的是有錯(cuò)必糾的原則,對(duì)經(jīng)審判監(jiān)督程序提起再審的次數(shù)沒有限制。案件當(dāng)事人通過信訪要求啟動(dòng)重申程序,纏訪很容易發(fā)生。三是各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)都把息訴撤訪作為處理信訪問題的終極目標(biāo),會(huì)干擾司法公正。案件當(dāng)事人會(huì)認(rèn)為法院的終身判決不是最后判決,只要不符合自己的期望就可以通過信訪重新啟動(dòng)司法程序。以上三個(gè)因素為信訪人纏訪鬧訪提供了空間,干擾著司法公正,背離了司法本位,阻礙著依法治國(guó)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
(五)信訪人濫用信訪權(quán),解決問題信訪不信法
中國(guó)封建社會(huì)持續(xù)了很長(zhǎng)時(shí)間,封建專制的觀念根深蒂固,法治社會(huì)推行的時(shí)間相對(duì)較短,法律知識(shí)的普及需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。雖然我國(guó)公民用法律維權(quán)的意識(shí)已經(jīng)有了很大的進(jìn)步,但是在潛意識(shí)里,還存在依靠“包青天”來解決問題的觀念,有著依靠特殊途徑、特權(quán)解決問題的幻想。大部分的信訪人都不相信正常的途徑解決問題,希望英明的領(lǐng)導(dǎo)能夠出面干涉,快速解決。還有一些人認(rèn)為走司法途徑,時(shí)間、精力、金錢成本太高,打贏了官司還存在著執(zhí)行難的問題,而信訪渠道不收費(fèi),并且一旦領(lǐng)導(dǎo)介入執(zhí)行非???,兩相比較權(quán)衡,選擇通過信訪維權(quán)。信訪人會(huì)花費(fèi)大量的時(shí)間、精力和住宿餐飲交通費(fèi)用,國(guó)家維持信訪制度的公共成本高昂。
三、信訪法治化改革途徑
(一)推進(jìn)依法治國(guó),健全民意表達(dá)渠道
我國(guó)民主法治進(jìn)程依然處于初級(jí)階段,當(dāng)前正處于改革攻堅(jiān)期,在推動(dòng)政治經(jīng)濟(jì)改革的同時(shí)也要加快民主法治進(jìn)程。完善行政、司法、人大、政協(xié)的運(yùn)作機(jī)制,使各項(xiàng)工作都能依法以程序依規(guī)定良好運(yùn)行。信訪的初衷就是使公民合理表達(dá)自己的訴求,依照法律政策予以解決相關(guān)訴求,矛盾能夠及時(shí)化解,維持和諧穩(wěn)定,鼓勵(lì)民眾通過司法途徑解決問題、表達(dá)訴求,允許民眾在法律規(guī)定范圍內(nèi)建立社團(tuán)組織,發(fā)揮協(xié)會(huì)等維護(hù)群體合法權(quán)益的作用。
(二)改革現(xiàn)行信訪制度,完善矛盾糾紛解決機(jī)制
整合各類黨政機(jī)關(guān)信訪機(jī)構(gòu),統(tǒng)一處理非涉訴信訪。當(dāng)前各級(jí)黨政機(jī)關(guān)均設(shè)有信訪機(jī)構(gòu),業(yè)務(wù)重疊,反而不利于信訪案件的處理。建議撤銷各級(jí)黨政機(jī)關(guān)的信訪機(jī)構(gòu),進(jìn)行整合,統(tǒng)一處理非涉訴信訪案件,這樣能提高案件處理效率,同時(shí)保證信訪機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。
涉訴信訪涉及到司法環(huán)節(jié)的交由司法機(jī)關(guān)處理,保證司法公正。法律問題必須通過法律途徑來解決。涉訴信訪最終通過行政手段解決,會(huì)嚴(yán)重干擾司法公正和司法權(quán)威。目前,我國(guó)法院、檢察院均有處理涉訴信訪的相關(guān)法律規(guī)定,但是仍有不完善之處,需要修改完善。一是擴(kuò)大法院的受理范圍,使行政復(fù)議和行政訴訟絕大多數(shù)都能通過法律途徑解決,充分保障公民的訴權(quán)。二是改革目前的二審終審和審判監(jiān)督制度,廢除法院主動(dòng)啟動(dòng)重審程序的規(guī)定。對(duì)二審三審后當(dāng)事人對(duì)判決結(jié)果仍不滿意提出上訴的,不再受理申訴。
(三)規(guī)范信訪制度處理程序
矛盾的處理解決機(jī)制需要嚴(yán)格的程序來保證,以程序正義保證結(jié)果公正。信訪制度實(shí)現(xiàn)法治化,必須健全信訪事項(xiàng)的處理程序,保證信訪工作規(guī)范化。我國(guó)的信訪制度中規(guī)定了完善詳盡的制度,但是受眾多因素的制約,執(zhí)行情況不樂觀。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督,完善信訪終結(jié)制度,杜絕濫用信訪權(quán)現(xiàn)象,防止就同一問題反復(fù)上訪、纏訪、鬧訪。
(四)推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程,司法獨(dú)立,維護(hù)司法權(quán)威
我國(guó)目前的司法體制仍然存在許多問題,司法權(quán)威受到挑戰(zhàn),司法公信力下降,依法治國(guó)的道路任重道遠(yuǎn)。要樹立起司法的權(quán)威,讓社會(huì)公眾對(duì)司法公正信任、對(duì)法院判決產(chǎn)生敬畏,要做到以下幾點(diǎn):一是司法審判必須獨(dú)立,弱化行政力量對(duì)司法的干擾;第二,加強(qiáng)司法從業(yè)者職業(yè)道德建設(shè),做好法官、檢察官執(zhí)法的監(jiān)督工作,法官、檢察官朝著職業(yè)化方向邁進(jìn);第三,在全社會(huì)營(yíng)造尊重司法權(quán)威的氛圍,涉訴信訪案件應(yīng)當(dāng)按司法程序以司法途徑解決,改變行政化處理涉訴信訪的思路,杜絕當(dāng)事人隨意通過信訪途徑啟動(dòng)司法程序。
(五)維護(hù)公民信訪權(quán),杜絕濫用信訪權(quán)
公民有信訪權(quán),這是憲法賦予每個(gè)公民的合法權(quán)利,但是權(quán)利也意味著義務(wù)。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)普遍法律意識(shí)薄弱,信訪案件激增、越級(jí)上訪、鬧訪就是法律觀念淡薄、法律意識(shí)缺失的重要表現(xiàn),也是只知行使權(quán)利不懂得履行義務(wù)的表現(xiàn)。信訪權(quán)作為公民的正當(dāng)權(quán)益,應(yīng)當(dāng)予以維護(hù),但也應(yīng)受到法律法規(guī)的約束。必須堅(jiān)持公民正確行使信訪權(quán)與懲治濫用信訪權(quán)并重,有理、有序地通過信訪解決問題、維護(hù)權(quán)益,對(duì)于濫用信訪權(quán)的行為要依照法律規(guī)定做出懲處,維護(hù)良好的信訪秩序。
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責(zé)任編輯:楊柳