黃偉

應金融危機而生的《多德-弗蘭克法案》

《多德-弗蘭克法案》全稱《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》，它伴隨2008年全球金融危機而生，肩負著后危機時代美國金融行業(yè)“去杠桿”的使命?！抖嗟?弗蘭克法案》被認為是20世紀30年代以來美國改革力度最大、影響最深遠的金融監(jiān)管法案。該法案旨在通過改善金融體系問責制和透明度，促進美國的金融穩(wěn)定、解決“大而不倒”問題、保護納稅人利益、保護消費者利益。

在過去的數十年里，美國的投行在高杠桿的金融衍生品自營業(yè)務上大規(guī)模擴張，杠桿的運用成為投資銀行獲利的重要途徑。

所謂杠桿，是總資產與所有者權益的比例，從會計報表的角度來說，總資產等于負債加所有者權益。杠桿率越高，說明總資產中負債所占的比例越大。高杠桿為投資者帶來了放大后的收益，但作為硬幣的另一面，也讓投資者面臨著較大的損失風險。經濟危機中，這種放大的投資風險使得大量的投資機構陷入財務困境。貝爾斯登被摩根大通收購，美林并入美國銀行，雷曼倒閉，高盛、摩根士丹利轉為銀行控股公司。在實施一系列救市措施的同時，人們也在反思金融危機爆發(fā)并蔓延的原因。在這些原因中，監(jiān)管缺位雖然并不被認為是危機的根源，但也難辭其咎。因此，加強政府對投資銀行的監(jiān)管成為共識。以康涅狄格州參議員克里斯·J.多德和馬薩諸塞州眾議員巴尼·弗蘭克命名的《多德-弗蘭克法案》被認為是有可能繼《格拉斯-斯蒂格爾法案》之后華爾街最深刻的變革。

《多德-弗蘭克法案》都管些什么

簡而言之，《多德-弗蘭克法案》主要涉及了四個方面的內容，即注重宏觀審慎監(jiān)管、嚴格金融監(jiān)管標準、擴大監(jiān)管覆蓋范圍以及強調跨機構協調監(jiān)管。

其廣為人知的三大核心內容包括：1）擴大監(jiān)管機構權力，破解金融機構“大而不能倒”的困局，允許分拆陷入困境的所謂“大而不倒”的金融機構和禁止使用納稅人資金救市；2）設立新的消費者金融保護局（CFPA），賦予其超越目前監(jiān)管機構的權力，用于保護消費者在抵押貸款和信用卡產品等方面的權益；3）部分采納“沃克爾規(guī)則”，即限制大金融機構的投機性交易，尤其是加強對金融衍生品的監(jiān)管，以防范金融風險。部分內容如下：

第一，建立新的監(jiān)管協調機制。為了改變原先“雙重多頭”即聯邦和各州以及多個部門同時負有監(jiān)管職責的金融監(jiān)管體制帶來的“監(jiān)管重疊”和“監(jiān)管空白”問題，多德-弗蘭克法案設立了跨部門的金融穩(wěn)定理事會，負責檢測和處理威脅國家金融穩(wěn)定的系統(tǒng)性風險，實現不同監(jiān)管機構之間的信息共享與協調監(jiān)管。

第二，在美聯儲下設新的消費者金融保護局，以保證美國消費者在選擇使用住房按揭、信用卡和其他金融產品時，得到清晰、準確的信息，同時杜絕隱藏費用、掠奪性條款和欺騙性的做法。該機構設立在美聯儲系統(tǒng)內，但保持獨立的監(jiān)管權力。該機構可以監(jiān)管各類銀行和非銀行機構，包括所有資產規(guī)模在100億美元以上的信貸機構和各類金融中介，而且可以獨立制定監(jiān)管條例并監(jiān)督實施。

第三，將此前缺乏監(jiān)管的場外交易的衍生品和資產支持證券納入監(jiān)管視野，大部分衍生品須在交易所內通過第三方清算進行交易。在衍生品交易方面，該法案要求銀行將農產品掉期、能源掉期、多數金屬掉期等風險較大的衍生品交易業(yè)務拆分到附屬公司。

第四，限制銀行自營交易及高風險的衍生品交易。

第五，設立新的破產清算機制，由FDIC負責，責令大型金融機構提前做出自己的風險撥備，以防止金融機構倒閉再度拖累納稅人救助。

第六，對企業(yè)高管薪酬進行監(jiān)督，確保高管薪酬制度不會導致對風險的過度追求。美聯儲提供綱領性指導而非制定具體規(guī)則，一旦發(fā)現薪酬制度導致企業(yè)過度追求高風險高收益，美聯儲有權加以干預和強制中止。如果上市公司不當發(fā)放高管薪酬，SEC擁有追索權。

第七，嚴格管理和規(guī)范評級機構。制定新的嚴格規(guī)定，以保證投資顧問、金融經紀人和評級公司的透明度和可靠性。針對信用評級機構，新法案在SEC中成立專門的監(jiān)管辦公室，每年提供監(jiān)管報告；對評級機構要求更完全的信息披露，包括評級公司的內部運作、評級方法、歷史表現、報酬來源等等；降低評級公司與被評級機構和承銷商間的利益關聯度，對長時間評級質量低劣的機構，證監(jiān)會擁有摘牌的權力。

為何廢除《多德-弗蘭克法案》成為多數人的呼聲

限制金融行業(yè)野蠻生長一直是危機后社會輿論的主旋律。然而，隨著金融危機的淡去，要求廢除《多德-弗蘭克法案》的呼聲越來越高。這個問題在美國的金融業(yè)界和監(jiān)管部門都有廣泛討論。簡而言之，《多德-弗蘭克法案》并未給市場帶來過多的規(guī)范效應，而它產生的巨大的交易成本，卻很大程度上傷害了市場主體的經濟效率。

首先，非常明顯的一點是，法案使得金融機構的交易面臨過多的限制。市場參與者在進行一筆大額交易時，除了傳統(tǒng)上需要考慮的市場風險、信用風險，還要考慮交易本身是否逾越了沃爾克規(guī)則的限制。比如，這筆交易是否會超過沃爾克規(guī)則框定的規(guī)模限額，對沖風險的交易規(guī)模是否過大，需不需要縮減對其他交易頭寸。傳統(tǒng)上很多金融機構會購買石油來對沖通脹風險，但在當前特定的歷史環(huán)境下，兩者的相關性在降低，從而這種合理的對沖行為難以獲得沃爾克規(guī)則的認可。

其次，法案對銀行自營交易行為的限制有限。法案對銀行自營交易的管控，更多地體現在前面所說的交易成本提高方面，在實際交易過程中選擇何種交易品種、以什么樣的業(yè)務性質進行交易都是比較靈活的。

最后，《多德-弗蘭克法案》盡管限制了銀行等金融機構開展自營交易，但并不能保證紛繁的金融衍生品不再大量產生。金融機構狂熱的衍生品投機行為被詬病為金融危機最大的推手，最近幾年房利美出售的CAS，和房地美出售的STACR，被稱為兩房從美國按揭市場退出的良好開端?？墒荂AS和STACR，從結構上來說本身就是攜帶了大量風險的復雜金融衍生品。

除此以外，從擔保的有效定價來說，《多德-弗蘭克法案》無法確保政府在對各類金融機構提供保險服務時收取了公允的價格。根據里士滿聯邦儲備銀行近期更新的救助晴雨表，聯邦政府為金融公司60%的顯性和隱性負債提供了擔保，而只有這些擔保通過預付保費的形式實現完全定價后，受保機構才有動力去分散承擔那些可能危及整個金融體系的風險。但遺憾的是，從過去經驗來看，以政府對美國聯邦存款保險公司和政府資助企業(yè)的擔保為例，實現其有效定價的前景并不樂觀。

特朗普時代，《多德-弗蘭克法案》路在何方

2016年11月11日，唐納德·特朗普在其競選網站公布了初步治國政策的框架，包括“讓美國更加安全”“讓美國人重返工作”“讓政府重新為人民服務”，放松對金融系統(tǒng)的管制也是其中一項重要的主題。目前還沒有一份明確的文件呈現特朗普對“廢除”《多德-弗蘭克法案》的具體態(tài)度，市場更是猜測，雖然特朗普一直宣稱要放寬金融監(jiān)管，但放寬的幅度和進度可能并不會如他承諾的那么大。

實際上，就目前公開渠道可以獲得的部分信息來看，特朗普團隊的重點是：廢除或修改共和黨人最想廢棄的少數幾個條款，如政府制定特定大型非銀金融機構因具有系統(tǒng)重要性而必須受美聯儲嚴格監(jiān)管的權力。再比如，《多德-弗蘭克法案》使得監(jiān)管機構可以接管破產的金融公司并對其進行清算或繼續(xù)運營，很大程度上這是政府在運用納稅人的錢為金融機構的錯誤和不規(guī)范經營埋單。特朗普政府將很可能對監(jiān)管機構的這一權力進行限制。

但無論如何，《多德-弗蘭克法案》正逐漸走向它的衰退期，金融自由化也正在成為當下美國生活的一個基本主題。《多德-弗蘭克法案》的廢除是否能將美國帶入新的經濟大發(fā)展時代，抑或新的金融危機將迅速萌芽發(fā)酵，這些問題都有待時間去給出答案。

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.com