摘要：垂直管理政府部門在財(cái)務(wù)上實(shí)行垂直管理，下屬單位和人員多，經(jīng)費(fèi)支出總額較大，所承擔(dān)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相應(yīng)較大。在當(dāng)前建設(shè)廉潔政府、法治政府的新形勢(shì)下，垂直管理政府部門財(cái)務(wù)治理上暴露出因財(cái)務(wù)管控體系不健全、監(jiān)管失效導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)支出不規(guī)范、預(yù)算控制不嚴(yán)、資產(chǎn)管理松散等一系列問題。在集權(quán)模式下的企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)治理體系與垂直管理政府部門有一定相似之處，其相關(guān)理論相對(duì)較為成熟、高效，本文主要通過借鑒企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)管理相關(guān)理論體系，為解決垂直管理政府部門財(cái)務(wù)治理提供相關(guān)策略。

關(guān)鍵詞：垂直管理政府部門 企業(yè)集團(tuán) 財(cái)務(wù)治理 借鑒

一、垂直管理政府部門財(cái)務(wù)治理的主要特性和問題

財(cái)務(wù)治理理論是公司治理理論框架下，在股東主導(dǎo)利益相關(guān)者共同治理基礎(chǔ)上，通過支配若干在企業(yè)財(cái)務(wù)管理活動(dòng)中有最大利害關(guān)系的團(tuán)體，以期提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，形成財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)機(jī)制與環(huán)境的良性互動(dòng)，實(shí)企業(yè)價(jià)值最大化的制度安排。政府部門的財(cái)務(wù)治理主要是指政府部門就撥付財(cái)政預(yù)算，依法依規(guī)開展財(cái)務(wù)活動(dòng)，支持政府部門發(fā)揮職能作用、提供公共產(chǎn)品，在治理手段和機(jī)制上與企業(yè)相關(guān)理論有一定相關(guān)性。

（一）垂直管理政府部門財(cái)務(wù)治理主要特性

垂直管理政府部門的財(cái)務(wù)治理，整體上與一般行政單位一致，是確保人大批準(zhǔn)和財(cái)政撥付的財(cái)政預(yù)算依法執(zhí)行，并確保合理的行政運(yùn)行成本；就其內(nèi)部治理而言，垂直管理內(nèi)部的最上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，通過統(tǒng)一的預(yù)算安排，對(duì)重大經(jīng)費(fèi)支出項(xiàng)目、資產(chǎn)管理、政府采購(gòu)事項(xiàng)的審批與授權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)下設(shè)各層級(jí)單位的財(cái)務(wù)監(jiān)督和管控。對(duì)于下設(shè)的各個(gè)單位而言，由于每個(gè)單位均為獨(dú)立核算單位，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，開展獨(dú)立的財(cái)務(wù)支出行為，上級(jí)機(jī)構(gòu)的管理與監(jiān)督屬于外部治理；對(duì)于垂直管理整個(gè)系統(tǒng)而言，內(nèi)部上下級(jí)的監(jiān)管屬于內(nèi)部治理。

（二）垂直管理政府部門財(cái)務(wù)治理存在的主要問題

從黨的十八大以來曝光的諸多案例看，垂直管理部門財(cái)務(wù)問題的存量和增量依然不少，主要集中以下三個(gè)方面：

一是財(cái)經(jīng)法紀(jì)意識(shí)淡薄，財(cái)務(wù)治理理念落后。一般而言，行政單位財(cái)務(wù)部門基本財(cái)務(wù)職能相對(duì)單一，單位內(nèi)部對(duì)其認(rèn)識(shí)僅停留在提供報(bào)賬、發(fā)工資等服務(wù)的報(bào)賬部門，管理監(jiān)督職能弱化，未形成整體財(cái)務(wù)治理理念，且財(cái)經(jīng)法紀(jì)意識(shí)淡薄，支出隨意性大。從官方網(wǎng)站曝光的中央垂直管理部門巡視反饋問題看，普遍存在財(cái)務(wù)違紀(jì)違規(guī)問題，特別是對(duì)下屬單位的監(jiān)管失控。

二是財(cái)務(wù)管控責(zé)權(quán)劃分不清，分權(quán)體制不健全。垂直管理部門下屬每個(gè)行政層級(jí)單位均為獨(dú)立法人，實(shí)行獨(dú)立核算，擁有較大自主權(quán)；同時(shí)，許多下屬單位同時(shí)需要接受地方黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，甚至接受地方財(cái)政給予的經(jīng)費(fèi)支持。受上述主要因素影響，垂直管理系統(tǒng)財(cái)務(wù)集中管控的職責(zé)難以劃分，上級(jí)部門和地方監(jiān)管部門之間容易推諉，甚至出現(xiàn)上不管、下不理的失控情形，上級(jí)部門和下級(jí)部門之間財(cái)務(wù)分權(quán)機(jī)制不健全。

三是缺乏有效的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，財(cái)務(wù)信息不暢通。垂直管理系統(tǒng)內(nèi)每個(gè)單位均有相對(duì)獨(dú)立的財(cái)務(wù)部門、內(nèi)審監(jiān)察部門，同時(shí)還有系統(tǒng)內(nèi)專設(shè)的內(nèi)審等監(jiān)督機(jī)構(gòu)，此外還要接受外部審計(jì)、監(jiān)察等部門的監(jiān)管，對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管控體系相對(duì)應(yīng)當(dāng)是比較完善的，但從曝光的許多案例分析，會(huì)議費(fèi)、接待費(fèi)及津補(bǔ)貼等違規(guī)事項(xiàng)長(zhǎng)期大量存在，大額資金使用、大型基建支出等違規(guī)也屢有曝光，這說明財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制未能有效發(fā)揮作用，財(cái)務(wù)信息未能準(zhǔn)確、完整、及時(shí)的反饋給上級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

二、垂直管理政府部門與企業(yè)集團(tuán)在財(cái)務(wù)治理上的比較分析

企業(yè)集團(tuán)是許多相關(guān)企業(yè)為追求更大經(jīng)濟(jì)利益按照一定的層次機(jī)構(gòu)和以一定的方式結(jié)合起來而形成的多級(jí)法人聯(lián)合體，由集團(tuán)公司（母公司）、分公司、子公司和孫公司及其他相關(guān)企業(yè)組成。垂直管理政府部門的財(cái)務(wù)治理機(jī)構(gòu)與機(jī)制與企業(yè)集團(tuán)有一定相似之處，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

（一）設(shè)立目的與機(jī)制對(duì)比

垂直管理政府部門設(shè)立主要目的是為確保下屬各級(jí)單位在履行特定職能或行政執(zhí)法時(shí)保持獨(dú)立性和集中統(tǒng)一性。相對(duì)垂直管理，在屬地管理模式下，地方政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，出現(xiàn)了片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率而降低了生態(tài)、安全標(biāo)準(zhǔn)，習(xí)慣干預(yù)單位履職盡責(zé)。中央或省通過進(jìn)行垂直管理，強(qiáng)化直接監(jiān)管和控制，以確保其獨(dú)立性。企業(yè)集團(tuán)主要通過分立、重組、并購(gòu)等形式組建，實(shí)現(xiàn)對(duì)上下游產(chǎn)業(yè)鏈或在某一行業(yè)市場(chǎng)的控制。企業(yè)集團(tuán)與垂直管理政府部門設(shè)立的根本目的不同，前者通過資本增強(qiáng)控制，后者是通過改變行政管理體制強(qiáng)化控制，但均有利于強(qiáng)化整體的集中統(tǒng)一管控能力。

（二）財(cái)務(wù)管理目標(biāo)對(duì)比

垂直管理政府部門在財(cái)務(wù)管理上實(shí)行垂直管理，一方面是保證各下屬單位相對(duì)地方財(cái)政的財(cái)務(wù)獨(dú)立性，以免形成因經(jīng)費(fèi)依賴導(dǎo)致地方政府對(duì)部門職能履行或行政執(zhí)法的干預(yù)，另一方面是發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)一分配和使用財(cái)務(wù)資源，提高有限財(cái)政資源的使用效益，如稅務(wù)系統(tǒng)統(tǒng)一采購(gòu)辦稅設(shè)備、集中開發(fā)和推廣應(yīng)用征管軟件。企業(yè)集團(tuán)的財(cái)務(wù)管理目標(biāo)主要包含獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益和節(jié)省交易費(fèi)用、獲得協(xié)同效益等，這些目標(biāo)從財(cái)務(wù)層面促進(jìn)了企業(yè)價(jià)值最大化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。兩者的目標(biāo)在發(fā)揮規(guī)模化效益上是相同的。

（三）管理對(duì)象和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)對(duì)比

從管理對(duì)象看，企業(yè)集團(tuán)是多企業(yè)有機(jī)聯(lián)合體，集團(tuán)公司、子公司、孫公司及其控股公司均為獨(dú)立法人，企業(yè)集團(tuán)整體非獨(dú)立法人，但均在其領(lǐng)導(dǎo)下開展活動(dòng)；垂直管理政府部門也為多單位組成，下屬單位均為獨(dú)立核算法人，而垂直管理整體系統(tǒng)本身非獨(dú)立法人，所有單位均在總部領(lǐng)導(dǎo)下開展活動(dòng)。企業(yè)集團(tuán)由母、子公司等兩級(jí)及以上層級(jí)架構(gòu)，而垂直管理政府部門也包含多個(gè)行政層級(jí)，一級(jí)管一級(jí)，并最終對(duì)最上級(jí)負(fù)。從內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)看，企業(yè)集團(tuán)每個(gè)單位除設(shè)立財(cái)務(wù)管理部門外，還包括內(nèi)部審計(jì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)，垂直管理政府部門內(nèi)部一般也設(shè)立單獨(dú)的財(cái)務(wù)部門，同時(shí)設(shè)立內(nèi)審、監(jiān)察等機(jī)構(gòu)。兩者在管理對(duì)象構(gòu)成和內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)上較為相似。

三、企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)治理對(duì)垂直管理政府部門的啟示

按照現(xiàn)有企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)管控的相關(guān)理論，結(jié)合垂直管理政府部門在財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)上的共同點(diǎn)，對(duì)上述存在的主要問題，提供以下三方面的改進(jìn)建議。

（一）樹立財(cái)務(wù)戰(zhàn)略管理理念，全方位、系統(tǒng)化的推進(jìn)財(cái)務(wù)職能發(fā)揮

企業(yè)集團(tuán)管理理論認(rèn)為，集團(tuán)財(cái)務(wù)戰(zhàn)略是集團(tuán)戰(zhàn)略的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)中長(zhǎng)期規(guī)劃。垂直管理政府部門應(yīng)當(dāng)借鑒企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)戰(zhàn)略管理的做法，高屋建瓴，開展全系統(tǒng)財(cái)務(wù)管理頂層設(shè)計(jì)，結(jié)合《預(yù)算法》要求編制中長(zhǎng)期預(yù)算計(jì)劃的要求，制定系統(tǒng)財(cái)務(wù)戰(zhàn)略，從根本上杜絕隨意性支出，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和嚴(yán)肅性，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)參與重大事項(xiàng)決策的職能作用，提高對(duì)財(cái)務(wù)工作的重視程度。

（二）引進(jìn)ERP信息化建設(shè)理念，完善財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

企業(yè)集團(tuán)資源管理系統(tǒng)（ERP）整合了企業(yè)在生產(chǎn)、銷售、財(cái)務(wù)等關(guān)鍵領(lǐng)域信息系統(tǒng)，確保企業(yè)戰(zhàn)略實(shí)施和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程的信息需求，垂直管理政府部門在內(nèi)部管理上應(yīng)當(dāng)借鑒這一信息化建設(shè)理念，在財(cái)務(wù)內(nèi)部建立集預(yù)算、國(guó)庫支付、政府采購(gòu)、資產(chǎn)、會(huì)計(jì)核算等多個(gè)模塊的財(cái)務(wù)信息化系統(tǒng)，并形成垂直管理系統(tǒng)的財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)，在單位內(nèi)部整合人事、財(cái)務(wù)、后勤等部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理信息，并嵌入在事前、事中和事后全過程合規(guī)性審查和風(fēng)險(xiǎn)報(bào)警模塊，按重要性類別直接傳遞到財(cái)務(wù)和其他監(jiān)管部門，從源頭上確保行政單位財(cái)務(wù)事項(xiàng)的合規(guī)性。

（三）厘清集權(quán)和分權(quán)關(guān)系，建立良性財(cái)務(wù)管控體系

牢固樹立財(cái)務(wù)垂直管理意識(shí)，確保垂直管理部門財(cái)務(wù)管控以直接管理為主特性，以垂直管理政府部門的總局（總行、會(huì)等）制定預(yù)算、經(jīng)費(fèi)支出、政府采購(gòu)、資產(chǎn)、基建等方面制度規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)內(nèi)各單位的審批、監(jiān)督和管理；協(xié)調(diào)地方黨政機(jī)關(guān)，明確垂直監(jiān)管為主、地方監(jiān)管為輔的總體權(quán)責(zé)劃分，各下屬單位在財(cái)務(wù)上主要對(duì)上級(jí)部門負(fù)責(zé)，一級(jí)管一級(jí)；垂直管理部門總部所在一級(jí)財(cái)政要確保經(jīng)費(fèi)保障到位，實(shí)行垂直管理單一來源的經(jīng)費(fèi)體系，杜絕各級(jí)單位對(duì)地方財(cái)政依賴，從根本上保證垂直管理的獨(dú)立性。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉爽，王宇.行政管理體制垂直模式與屬地模式效能比較——以安全生產(chǎn)監(jiān)督為例[J].人民論壇，2016（01中）

[2]孫亞偉.條線垂直管理系統(tǒng)加強(qiáng)財(cái)政財(cái)務(wù)管理的重點(diǎn)[J].中國(guó)內(nèi)部審計(jì).2007（10）

[3]王世成，崔孟修.新形勢(shì)下推進(jìn)政府財(cái)務(wù)管理法治化之見[J].工業(yè)審計(jì)與會(huì)計(jì).2015（3）

[4]陳月明.企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)問題研究[M].東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社.2006

[5]王吉鵬，楊濤，王棟.集團(tuán)財(cái)務(wù)管控[M].中信出版社.2008

作者簡(jiǎn)介：徐躍，1982年，男，浙江，會(huì)計(jì)師，政府會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)管理，管理學(xué)碩士（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)），從事行政單位財(cái)務(wù)監(jiān)督與管理工作。