孫緋

摘要：《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》自2009年7月1日施行至今，已從當初的境內(nèi)外同時上市的公司擴大到上交所、深交所主板上市的公司，歷經(jīng)7年的醞釀和運行，已逐漸完善。較之企業(yè)，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)相對滯后。行政事業(yè)單位作為國家政策的貫徹者和執(zhí)行者，財政資金是其收入的主要來源，與企業(yè)相比，經(jīng)濟業(yè)務(wù)相對簡單，在內(nèi)部控制制度建設(shè)上普遍存在一些問題，制約了單位的工作效率，影響了單位健康、可持續(xù)的發(fā)展。如何在行政事業(yè)單位做好內(nèi)部控制工作，充分發(fā)揮財政資金的作用，成為一個亟待解決的問題。本文在分析內(nèi)部控制制度建設(shè)對行政事業(yè)單位重要意義的基礎(chǔ)上，剖析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)存在的主要問題，并提出相應的對策，以提升單位的管理水平。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制制度建設(shè) 行政事業(yè)單位 問題 對策

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指本單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控，主要由內(nèi)部控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息溝通、內(nèi)部監(jiān)督要素構(gòu)成，主要內(nèi)容包括預算編制與執(zhí)行控制、收入支出管控、政府采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)管控、項目建設(shè)管理控制和合同控制。

二、內(nèi)部控制制度建設(shè)對行政事業(yè)單位的重要性

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)具有重要意義，從整體上看，可以從兩個層面來分析：

（一）管理層面

從行政事業(yè)單位管理層角度來講，內(nèi)部控制制度建設(shè)能夠幫助單位識別和管控各種風險；內(nèi)部控制制度建設(shè)對單位組織架構(gòu)和管理層權(quán)限職責的規(guī)定有助于單位建立健全的議事決策制度；內(nèi)部控制制度建設(shè)對單位關(guān)鍵崗位的不相容職位相互分離制度有助于其建立起有效的內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責任制；內(nèi)部控制流程嵌入至單位信息系統(tǒng)中又將有效減少人為操縱因素的影響。

（二）具體業(yè)務(wù)層面

內(nèi)部控制制度是在對本單位業(yè)務(wù)詳細了解的基礎(chǔ)上所制定的，因此它對行政事業(yè)單位的各項具體業(yè)務(wù)能夠作出明確的規(guī)定，對單位提升自身管理水平具有重要意義。

內(nèi)部控制制度中對資金審批和使用的規(guī)范能夠有效防范資金被貪污挪用的風險，能夠提升資金的安全性；內(nèi)部控制制度對政府采購業(yè)務(wù)的規(guī)范能夠有效防范采購舞弊行為，在節(jié)約財政資金的同時提高單位的公共服務(wù)水平；內(nèi)部控制制度對實物資產(chǎn)的管控能夠有效保障單位資產(chǎn)安全，防范國有資產(chǎn)流失；內(nèi)部控制制度對預算的關(guān)鍵控制點的規(guī)范有助于單位提高預算的管理水平；內(nèi)部控制制度對財務(wù)會計的各項規(guī)范能夠提升單位的會計基礎(chǔ)工作水平，提高會計信息質(zhì)量。

三、存在的問題

雖然內(nèi)部控制制度建設(shè)對行政事業(yè)單位的管理工作具有重要意義，但是在實踐中仍然存在很多問題，具體體現(xiàn)在：

（一）行政事業(yè)單位管理層面內(nèi)部控制制度建設(shè)存在的主要問題

1、在內(nèi)部控制制度建設(shè)中風險意識薄弱，風險管控較弱

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)主要就是能夠分析各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動中的風險，找到風險點，并根據(jù)本單位實際情況制定相應的制度來防范風險。但是在實際工作中，很多單位對風險管控缺乏足夠的認識，沒有建立有效的經(jīng)濟活動風險評估機制和風險評估程序，不能對風險進行有效識別和評估，造成本單位的風險管控較弱。

2、缺乏健全的決策議事制度

內(nèi)部控制制度建設(shè)包括對本單位決策議事制度的設(shè)立。在實踐中，很多單位沒有將經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離，對于大額資金使用、基本建設(shè)項目和預算調(diào)整等重大經(jīng)濟事項的決策沒有制定集體決策的制度，從而造成一人決策重大事項，若出現(xiàn)決策失誤，很容易給單位帶來重大經(jīng)濟損失。

3、沒有建立有效的內(nèi)部評價監(jiān)督機制

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度是否有效，主要取決于其內(nèi)部監(jiān)督。內(nèi)部控制制度的監(jiān)督主要包括自我評價、內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督三個層次，當前我國行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制制度有效性的評價主要依賴于外部監(jiān)督，而對自我評價和內(nèi)部監(jiān)督涉及較少。缺乏自我評價和內(nèi)部監(jiān)督的內(nèi)部控制制度是不完整的，可能存在重大缺陷。

（二）行政事業(yè)單位具體業(yè)務(wù)層面存在的主要問題

由于行政事業(yè)單位具體業(yè)務(wù)涉及范圍較廣，內(nèi)容較多，本文僅選取在實踐中容易出現(xiàn)問題的幾項業(yè)務(wù)加以分析，具體如下：

1、預算編制、執(zhí)行與分析考核業(yè)務(wù)控制

預算編制、執(zhí)行與分析考核業(yè)務(wù)是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重點之一，它是其預算年度資金來源的主要渠道之一。正因為如此，預算單位在編制預算時往往不依照本單位的實際支出需要進行預算編制，以多申請資金為主要目標，隨意性較大，造成財政資金資源的浪費；在預算執(zhí)行過程中，沒有建立預算批復與審批職責分工制度，容易造成部門內(nèi)預算使用分配不合理，從而影響部門職責的履行和資金使用的效率；沒有對預算執(zhí)行情況加以分析和考核，對預算執(zhí)行的有效性監(jiān)督不夠。

2、資金管控業(yè)務(wù)

資產(chǎn)管控業(yè)務(wù)的重點是資金控制。在實踐中，很多單位對不相容崗位未實現(xiàn)完全分離，存在資金支付業(yè)務(wù)代辦現(xiàn)象，很容易造成貨幣資金被挪用；在貨幣資金支付過程中，對審批手續(xù)不全的支付申請未嚴格把關(guān)，沒有對大額資金支付建立有效的集體決策制度，可能導致資金面臨被非法套取的風險；未建立對貨幣資金的定期盤點和核查制度。

3、政府采購業(yè)務(wù)控制

政府采購制度是國家為規(guī)范政府采購行為、提高財政資金使用效率而制定的制度。由于政府采購制度對各項采購業(yè)務(wù)進行了具體規(guī)范，在實踐中審批程序較為復雜且主管部門監(jiān)督嚴格，因此部分單位通過化整為零的方式規(guī)避審批和監(jiān)督，不進行公開招標，以進行采購舞弊行為。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的對策

（一）內(nèi)部控制制度建設(shè)在管理層面需采取的對策

1、強化風險意識，建立風險防范機制

在實踐中，行政事業(yè)單位應對風險引起足夠的重視。對經(jīng)濟活動中面臨的各種不確定因素進行梳理、匯總，充分識別風險點，建立風險評估機制，并設(shè)立“設(shè)定風險控制目標—風險識別—風險分析—風險應對”的評估程序，以對本單位的經(jīng)濟活動存在的風險進行全面、系統(tǒng)和客觀的評估，并形成風險評估報告，針對報告中的風險點制定相應的控制方法。

2、建立健全的決策議事制度

行政事業(yè)單位應當對本單位經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督進行相互分離，并建立健全集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機制。確立本單位大額資金使用、基本建設(shè)項目和預算調(diào)整事項的范圍，對于這些事項要按照內(nèi)部控制制度的要求實行集體決策和者聯(lián)合簽字制度。

3、建立有效的內(nèi)部控制制度監(jiān)督機制

建立本單位的內(nèi)部控制制度評價與監(jiān)督機制，對本單位的內(nèi)部控制制度設(shè)計的合理合法性、全面性、重要性及適應性進行評價，并形成自我評價報告，對評價報告中的問題及時進行整改；同時在內(nèi)部控制制度實施過程中進行內(nèi)部監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)其存在的問題并提出改進建議。

（二）內(nèi)部控制制度建設(shè)在具體業(yè)務(wù)層面需采取的措施

1、預算業(yè)務(wù)控制措施

在編制預算時應當以本單位的實際經(jīng)費使用情況為依據(jù)，按照預算編制中“二上二下”的方式，做好與各部門的預算信息溝通與共享，嚴格審核，做到預算項目細化，數(shù)據(jù)準確；在預算執(zhí)行過程中，要充分做好預算執(zhí)行申請的審核工作，嚴格審批手續(xù)，不得隨意調(diào)整各部門所分配的預算指標，協(xié)調(diào)好財權(quán)與事權(quán)的匹配，提高財政資金的使用效率；建立預算執(zhí)行分析與考核機制，及時發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差并加以調(diào)整改進，提高預算執(zhí)行的有效性。

2、資金管控業(yè)務(wù)措施

行政事業(yè)單位要建立嚴格的不相容崗位相互分離制度，不得由一人經(jīng)辦貨幣資金支出業(yè)務(wù)的全過程，對出納人員的職責權(quán)限要作出明確的規(guī)定，印章、簽章應由專人保管，使用要履行簽字審批手續(xù)；同時資金支付要嚴格履行簽批手續(xù)，大額資金支付還應當實施聯(lián)簽制度；建立貨幣資金盤點制度，定期對貨幣資金進行核查和對賬，做到賬實相符。

3、嚴格執(zhí)行政府采購制度

行政事業(yè)單位應當嚴格執(zhí)行政府采購制度。應當通過招標采購的，必須履行招標采購手續(xù)，任何人不得通過變通的方式規(guī)避公開招標，實施舞弊行為；采購業(yè)務(wù)應當做好驗收工作；做好采購業(yè)務(wù)相關(guān)檔案的保管工作，規(guī)避采購業(yè)務(wù)的風險。

五、結(jié)束語

經(jīng)濟新常態(tài)給行政事業(yè)單位的管理工作帶來了新挑戰(zhàn)，在實踐中，各單位應當根據(jù)自身的管理和經(jīng)營情況，做好內(nèi)部控制制度建設(shè)，充分發(fā)揮內(nèi)部控制制度的監(jiān)督管理作用，提高自身的管理水平，以保證本單位資產(chǎn)的安全和經(jīng)濟活動的合法合規(guī)性。

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