印蓉

摘要：2014年以來，財政部牽頭主導力推PPP模式。各地建機制、推項目，PPP工作初步形成了良好的發(fā)展態(tài)勢，是各界都十分關(guān)心的問題。文章結(jié)合江蘇南通實際，分析PPP模式推廣實施過程中遇到的困難和問題，對新形勢下地方如何深入推進PPP模式提出對策建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式 南通

政府和社會資本合作（簡稱“PPP”）模式，因其有利于充分發(fā)揮市場機制作用，提升公共產(chǎn)品供給的質(zhì)量和效率，被視為公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域供給體制和機制的重要創(chuàng)新變革。2014年以來，國務(wù)院及相關(guān)部委在PPP方面密集出臺政策文件，大力引導、推廣PPP模式。各地積極響應(yīng)，PPP示范、試點項目紛紛推出。

一、南通市PPP總體推進情況

（一）建立PPP項目推進機制

建立南通市PPP聯(lián)席會議制度，成立PPP試點工作管理中心，常設(shè)機構(gòu)在市財政局。各縣（市）、區(qū)也成立PPP協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，對全市推廣應(yīng)用PPP模式進行指導。

（二）加強PPP項目庫建設(shè)

建立了總投資1567億元的PPP項目儲備庫，積極組織申報國家、省級PPP項目。全市27個項目納入省級PPP項目庫管理，其中2個項目列入財政部示范項目，8個項目列入省財政試點。列入國家發(fā)改委PPP項目庫8個，省發(fā)改委項目庫24個。

（三）參與組建PPP融資支持基金

市財政投入5000萬元參與組建 “江蘇省PPP融資支持基金”，并成為基金投資決策委員會成員，為PPP項目提供融資增信支持。

（四）積極開展PPP項目試點

借鑒PPP模式的理念，在綠化建設(shè)管養(yǎng)、路燈改造維護等領(lǐng)域開展了積極有益的探索。如東中醫(yī)院整體遷建、如皋污水處理項目等國家示范項目簽約落地，實質(zhì)性運作。

二、地方推行PPP過程中的困難和問題

從南通實踐看， PPP模式實際推進中還存在一些困難和問題，有全國普遍性的，也有地方個性化的；有國家政策頂層設(shè)計方面的，也有落實層面的。

（一） PPP項目進展比較遲緩

一是全市真正落地簽約的PPP項目比例不高，主要是地方和社會資本對PPP模式還在逐漸適應(yīng)的過程中，觀望態(tài)度居多；重大基礎(chǔ)設(shè)施項目決策時間長，推進難度較大；個別項目不能規(guī)范運作，演變?yōu)槿谫Y性“偽PPP”。二是項目建設(shè)“不差錢”，主要是經(jīng)濟下行，銀行信貸投放更傾向于融資平臺，政府項目融資相對寬松。而采取規(guī)范的PPP模式，經(jīng)歷項目識別、準備、采購等階段，到項目落地時間長、環(huán)節(jié)多，地方政府傾向于直接投資建設(shè)。

（二）社會資本參與積極性不高

一是PPP項目大多公益性較強，投資回報有限，社會資本天生的“逐利性”，導致其參與投資建設(shè)的意愿不強。二是社會資本對PPP存在的不確定性及政府信用心存戒備，擔心“新官不理舊賬”，擔心政策隨意變動，擔心政府信用為背書的補貼（投資收益）得不到預(yù)算保證。三是一些社會資本較為看重的領(lǐng)域未能放開特許經(jīng)營權(quán)，對社會資本的吸引力不夠。

（三）配套的法規(guī)機制有待健全

一是我國尚未有PPP立法。雖有較高級別的國辦發(fā)[2015]42號文件，但法律層級不夠。PPP項目的稅收優(yōu)惠政策至今無明確的規(guī)定。二是國家部委多頭發(fā)文推動PPP模式，政出多門，各行其是。有些文件操作性不強，給基層部門執(zhí)行造成一定的困擾。三是現(xiàn)行法律法規(guī)不能涵蓋PPP模式的許多具體問題，缺乏行業(yè)指標和可復(fù)制推廣的成功模板，給地方政府推行PPP模式增加了難度。

三、推進地方應(yīng)用PPP模式的對策建議

（一）完善PPP法制體系，構(gòu)建良好的政策環(huán)境

建立穩(wěn)定可預(yù)期的政策環(huán)境，是PPP模式可持續(xù)推進的關(guān)鍵。一是建議上級部門加快推進PPP相關(guān)立法工作，制定和完善PPP政策體系。對現(xiàn)行法規(guī)政策進行梳理，針對PPP工作特點進行完善，消除有沖突的制度障礙，切實保護各方利益。二是進一步理順PPP工作管理機制，政府各部門要各負其責，形成合力，在PPP的目標任務(wù)、項目落地、跟蹤評價、機制保障等方面抓緊抓實，為PPP工作推廣創(chuàng)造良好環(huán)境。

（二）正確認識PPP模式，推動項目規(guī)范運作

地方政府及職能部門要認識到，PPP模式能夠減輕財政負擔，但融資不是其本質(zhì)，更應(yīng)看重投資效率的提高；不是只要引入社會資本就是PPP運作，也不是所有的項目都適合PPP。政府既要積極利用社會資金，也要考慮財政可承受能力，防止融資過度；既要保持項目回報的吸引力，也要考慮項目公益性，防止政府為PPP項目背書。近期，財政部發(fā)文明確：垃圾處理、污水處理等新項目要“強制”應(yīng)用PPP。地方政府要進一步梳理項目， 選擇“技術(shù)可行、商業(yè)可行、經(jīng)濟可行、財政可行”的項目，盡快進入方案設(shè)計、評估測算、項目采購等實質(zhì)性程序，嚴格規(guī)范操作，確保按時推進。

（三）構(gòu)建誠信和風險分擔機制，實現(xiàn)參與各方共贏

一是率先在PPP領(lǐng)域建立信用約束機制，嚴格約束政府和企業(yè)不守信行為，保障PPP項目的穩(wěn)定性和持續(xù)性。二是切實建立合理的風險分擔機制，由對風險最具有控制力的一方承擔相應(yīng)的風險。同時，風險承擔與收益回報要相匹配。政府對于利益分配和風險防范，設(shè)置的邊界條件要高低適當，才能平衡好各方利益。三是探索建立動態(tài)調(diào)整的定價機制，采取“區(qū)間彈性定價”，設(shè)立投資回報上下限，將政府的付費或補貼與項目進度和質(zhì)量、績效評價結(jié)果等掛鉤，保障社會資本獲得合理回報和公共利益不被侵占。同時，加大放開政府特許經(jīng)營的力度，通過特許經(jīng)營增加PPP項目對社會資本的吸引力，抵消回報率低等不足。

參考文獻：

[1]趙福軍，汪海.中國PPP理論與實踐研究[M].中國財政經(jīng)濟出版社，2015

[2]宋義武.把握要點 確保PPP試點項目扎實有效推進[J].中國財政，2014