陳思

（邢臺廣播電視大學(xué) 河北 邢臺 054000）

河北省縣域融資平臺建設(shè)情況探討

陳思

（邢臺廣播電視大學(xué) 河北 邢臺 054000）

創(chuàng)新投融資機(jī)制是深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)容，國家和地方均出臺了關(guān)于加快縣域投融資平臺建設(shè)的文件，以期促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和縣城建設(shè)。各項(xiàng)宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)表明，縣域經(jīng)濟(jì)支撐中國經(jīng)濟(jì)的半壁江山，在國民經(jīng)濟(jì)中處于基礎(chǔ)性地位，縣域融資平臺建設(shè)對于發(fā)展健康縣域經(jīng)濟(jì)尤為重要。

1 河北省縣域融資平臺現(xiàn)狀及存在問題

1.1 河北省縣域融資平臺現(xiàn)狀。一是數(shù)量上，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，每個(gè)縣至少有一個(gè)融資平臺公司，有的縣起步較早、發(fā)展比較順利，根據(jù)業(yè)務(wù)職能成立了多個(gè)公司，成熟一個(gè)再發(fā)展第二個(gè)；個(gè)別縣因條件有限，經(jīng)濟(jì)落后，還未真正成立融資平臺公司或只有公司殼子沒有實(shí)質(zhì)業(yè)務(wù)。二是質(zhì)量上，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，融資平臺的發(fā)展也不同，大概可分為起步型、初具規(guī)模型兩類。起步型表現(xiàn)在：部分縣的公司只做過一兩個(gè)項(xiàng)目甚至有些公司沒有接手過任何項(xiàng)目，資產(chǎn)回報(bào)率低，還款艱難，人員多為兼職，公司的管理人員大多為政府指派的官員兼職，甚至有些公司全部人員均為財(cái)政部門兼職人員。相對地，初具規(guī)模型表現(xiàn)在：部分縣的公司接手項(xiàng)目眾多，且有序進(jìn)行；資產(chǎn)負(fù)債率處于較低水平，任職人員多為專職，除一把手外各部門的任職人員均為聘任制，已經(jīng)分化為項(xiàng)目部、融資部、工程部等明細(xì)部門，已經(jīng)具備自主經(jīng)營的國有公司雛形。

1.2 縣域融資平臺存在的問題

1.2.1 縣域融資公司“政府背景”較濃。縣級城投、城建及其他公司多是由政府或政府有關(guān)部門組建的，有的還承擔(dān)著部分政府職能，具有較強(qiáng)烈的政治烙印，大多數(shù)具有政企不分的特點(diǎn)。這些投融資公司的管理人員一般是由政府人員組成或任命，業(yè)務(wù)操作與行政運(yùn)作相對接近，真正進(jìn)行公司化運(yùn)營比較困難。由于融資的資金多來自于各種籌資模式，最后又轉(zhuǎn)化成了各級政府債務(wù)，無形中增加了政府的負(fù)擔(dān)。

1.2.2 投融資領(lǐng)域“土地色彩”較濃。目前，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要依賴于土地開發(fā)、房地產(chǎn)開發(fā)，導(dǎo)致融資平臺的資金幾乎都流向了這一塊，而真正優(yōu)質(zhì)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到的資金幫扶相對較少，發(fā)展缺乏后勁。部分縣的領(lǐng)導(dǎo)人政績觀存在問題，熱衷“短平快”項(xiàng)目，過度重視房地產(chǎn)開發(fā)，過度在土地開發(fā)上想辦法，對房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)評估不足，且投入資金過大，導(dǎo)致每次融資利息負(fù)擔(dān)沉重等問題。

1.2.3 擔(dān)保機(jī)制運(yùn)行單一。現(xiàn)階段縣域融資來源主要依靠銀行貸款，銀行擔(dān)保審批制度尤為嚴(yán)格。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)除了自己的固有資產(chǎn)能提供擔(dān)保外，很難提供滿足銀行擔(dān)保需求的第二擔(dān)保品。

2 先進(jìn)地區(qū)融資平臺情況介紹

2.1 長興縣融資平臺基本情況。長興縣交通建設(shè)投資公司成立于2010年3月，注冊資本人民幣3億元，公司類型為國有獨(dú)資企業(yè)，股東為長興縣交通局。公司經(jīng)營范圍：交通建設(shè)項(xiàng)目的策劃、經(jīng)營、管理及經(jīng)濟(jì)技術(shù)咨詢服務(wù)；土地儲備、土地開發(fā)、房地產(chǎn)開發(fā)以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2011年長興縣交通投資建設(shè)公司總資產(chǎn)為265億元，凈資產(chǎn)為126億元，資產(chǎn)負(fù)債率為52.20%；2011年?duì)I業(yè)收入13億元，凈利潤為3.8億元。該公司于2011年3月成功發(fā)行第二期企業(yè)債，募集10億元資金，期限7年，債券的信用等級為AA，主體長期信用等級為AA。

2.2 諸暨市融資平臺基本情況

2.2.1 諸暨市城市建設(shè)投資發(fā)展有限公司。該公司成立于2000年8月，原由諸暨市國有資產(chǎn)管理局出資設(shè)立，后變更為諸暨市財(cái)政局控股的國有獨(dú)資有限責(zé)任公司。作為諸暨市城市基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、管理的主體，公司承擔(dān)著諸暨市內(nèi)舊城改造、新區(qū)開發(fā)、城鄉(xiāng)供水、保障房建設(shè)、水利設(shè)施投資等公用事業(yè)的建設(shè)及經(jīng)營管理任務(wù)。近年來，根據(jù)諸暨市政府制定的總體目標(biāo)任務(wù)，公司致力于打造既具有古越文化底蘊(yùn)又折射現(xiàn)代氣息的樂居城市，努力完善城市各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，高標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施民生保障工程，為諸暨市城市化進(jìn)程的推進(jìn)、社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。

2.2.2 諸暨市交通投資集團(tuán)有限公司。該諸暨市交通投資集團(tuán)有限公司作為政府融資平臺成功向國家農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款26.4億元，2012年到位資金為13.5億元。該貸款主要用于諸暨市城東新區(qū)農(nóng)民住房集中安置工程項(xiàng)目，受市政府指定，該工程項(xiàng)目由諸暨市交通投資集團(tuán)有限公司負(fù)責(zé)融資建設(shè)，項(xiàng)目估算總投資49.8億元人民幣，建設(shè)內(nèi)容包括項(xiàng)目規(guī)劃范圍內(nèi)的房屋等地上建筑物的拆遷、安置房建設(shè)、土地征用及整理和配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(包括城市三環(huán)線的一部分)等。該貸款金額打破了中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在全國縣級市和浙江省內(nèi)單筆項(xiàng)目貸款資金額度最高兩項(xiàng)歷史紀(jì)錄，同時(shí)創(chuàng)造了諸暨政府平臺公司融資史上單筆融資金額和單個(gè)項(xiàng)目融資總額兩個(gè)第一。

2.2.3 馬鞍山市融資平臺基本情況。江東控股集團(tuán)作為市政府發(fā)起設(shè)立的國有獨(dú)資公司，經(jīng)市國資委授權(quán)，代表市政府行使出資人權(quán)利，經(jīng)營管理授權(quán)范圍內(nèi)國有資產(chǎn)產(chǎn)(股)權(quán)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值增值；歸集城市可經(jīng)營性資源，通過市場化運(yùn)作，融通資金，推進(jìn)城市建設(shè)發(fā)展。集團(tuán)實(shí)行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制。集團(tuán)現(xiàn)內(nèi)設(shè)綜合部、金融工作部、財(cái)務(wù)部、黨群工作部(紀(jì)檢監(jiān)察室)、人力資源部、審計(jì)監(jiān)察部、安全保衛(wèi)部、資產(chǎn)運(yùn)營管理部9個(gè)職能部室和金融事業(yè)部、土地開發(fā)事業(yè)部、房地產(chǎn)開發(fā)事業(yè)部、投資管理事業(yè)部、市政公用事業(yè)部、基礎(chǔ)設(shè)施事業(yè)部、資產(chǎn)運(yùn)營事業(yè)部和文化旅游集團(tuán)有限公司8個(gè)事業(yè)部。下轄5個(gè)全子公司，參控股企業(yè)多家。

3 融資平臺公司成功運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)

3.1 領(lǐng)導(dǎo)高度重視，思想認(rèn)識統(tǒng)一。三個(gè)地區(qū)黨委、政府高度重視通過融資提速地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，始終把政府融資平臺建設(shè)放在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的突出位置來抓，并清醒的認(rèn)識到，在國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》(國發(fā)[2010] 19號)文件后，再依靠政府承諾、人大批準(zhǔn)、財(cái)政擔(dān)保的政府行為去融資搞建設(shè)根本行不通。為此，三個(gè)地區(qū)政府進(jìn)一步加強(qiáng)政府融資平臺公司整合，建立了有實(shí)際經(jīng)營、實(shí)實(shí)在在的政府融資平臺公司，并在人、財(cái)、物、政策等方面都給與了大力的支持。

3.2 資產(chǎn)歸集后注入融資平臺。三個(gè)地區(qū)政府通過不同方式把全縣行政事業(yè)單位資產(chǎn)特別是有經(jīng)營收益的資產(chǎn)、改制后的企業(yè)全部資產(chǎn)、現(xiàn)有企業(yè)優(yōu)良資產(chǎn)、政府全額投資形成的產(chǎn)權(quán)明晰的公益性資產(chǎn)歸集后全部注入融資平臺公司，做實(shí)做大平臺公司資產(chǎn)規(guī)模，降低公司資產(chǎn)負(fù)債率。資產(chǎn)歸集注入公司后不僅有利于全縣經(jīng)營性資產(chǎn)的統(tǒng)一經(jīng)營管理，提高國有資產(chǎn)經(jīng)營效益，還可以增加融資平臺公司的經(jīng)營渠道和經(jīng)營收入，提高公司的現(xiàn)金流。必要的時(shí)候縣融資平臺公司還可以通過資產(chǎn)抵押、置換等方式向金融機(jī)構(gòu)融資，合理的調(diào)配資產(chǎn)，讓資產(chǎn)發(fā)揮效率最大化。

3.3 土地儲備由融資平臺進(jìn)行市場化運(yùn)作。三個(gè)地區(qū)政府融資平臺公司都具有一級土地開發(fā)、儲備和整治的權(quán)利。這三個(gè)地區(qū)按照約定條款，在遵循土地交易和儲備程序的基礎(chǔ)上，由融資平臺公司儲備經(jīng)政府批準(zhǔn)的土地。在融資平臺公司對儲備土地進(jìn)行整治后，根據(jù)融資貸款到期的時(shí)間要求，分批報(bào)經(jīng)政府批準(zhǔn)，按土地交易規(guī)定對土地進(jìn)行市場化運(yùn)作，出讓收入作為到期還款的主要來源。

3.4 投資主體由融資平臺公司擔(dān)當(dāng)。三個(gè)地區(qū)政府授權(quán)融資平臺公司作為投資主體，參與政府投資項(xiàng)目的建設(shè)，通過市場運(yùn)作，應(yīng)用靈活多樣的融資方式解決政府項(xiàng)目建設(shè)的資金缺口，債權(quán)債務(wù)由融資平臺公司承擔(dān)，規(guī)避了政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了政企分開，由政府行使規(guī)劃、監(jiān)督和政策支持的職能，融資平臺公司承擔(dān)項(xiàng)目策劃、投融資、建設(shè)、管理和有收益項(xiàng)目營運(yùn)，達(dá)到了“統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)一土地儲備、統(tǒng)一建設(shè)開發(fā)、統(tǒng)一資產(chǎn)經(jīng)營”的目標(biāo)。

3.5 資金運(yùn)作由融資平臺操作。三個(gè)地區(qū)政府投資建設(shè)所有項(xiàng)目均由融資平臺公司統(tǒng)一包裝，統(tǒng)一負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金的融入、使用、償還，保障資金鏈的安全完整。在資金使用上用活流量、用好增量、用足存量，調(diào)度便捷靈活，發(fā)揮資金的最大效益。在資金償還上，改變政府融資平臺公司過分依賴銀行貸款，融資渠道單一的現(xiàn)狀，逐步建立起財(cái)政資金、民間資本、經(jīng)營收益等相結(jié)合的債務(wù)清償機(jī)制，從而建立起資金借、用、還的良性循環(huán)體制，確保了全縣竣工項(xiàng)目保結(jié)算、在建項(xiàng)目保進(jìn)度、新增項(xiàng)目保調(diào)度的長效機(jī)制。

4 優(yōu)秀融資平臺建設(shè)的思考

4.1 搭建融資平臺加強(qiáng)政策引導(dǎo)

4.1.1 做大城投公司。立足實(shí)際，做大做實(shí)縣域融資公司，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，同時(shí)選調(diào)或聘用一批懂財(cái)務(wù)、懂金融、善經(jīng)營、精于包裝項(xiàng)目的專業(yè)人才充實(shí)到平臺公司。把平臺公司做成資產(chǎn)規(guī)模、注冊資本、收入來源能滿足銀行要求的政府性實(shí)體公司；按照項(xiàng)目方向成立若干子公司，如新農(nóng)村建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)、城鄉(xiāng)垃圾處理等，創(chuàng)新運(yùn)營模式，便于對口包裝項(xiàng)目，爭取國家政策和銀行貸款的支持；建立城市規(guī)劃與土地儲備聯(lián)動機(jī)制，城投公司參與土地一級開發(fā)，城市路網(wǎng)、公園、廣場等城市公益性項(xiàng)目全部由城投公司代建，竣工后政府進(jìn)行回購，并建立財(cái)政資金補(bǔ)充、城建資產(chǎn)注入、土地增值收益返還等機(jī)制，確保資產(chǎn)資源持續(xù)注入。

4.1.2 抓好項(xiàng)目儲備。堅(jiān)持高層次規(guī)劃，將城建規(guī)劃、教育規(guī)劃、景區(qū)規(guī)劃等進(jìn)行“多規(guī)合一”；建立項(xiàng)目儲備庫，涵蓋城建項(xiàng)目的市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、房地產(chǎn)開發(fā)、保障性住房等方面。

4.1.3 強(qiáng)化政策激勵(lì)。根據(jù)國家有關(guān)政策，地方政府可研究制定相關(guān)考核及獎勵(lì)辦法，加大政策引導(dǎo)力度，鼓勵(lì)社會各界支持參與融資平臺建設(shè)。

4.2 拓寬融資渠道撬動社會資金

4.2.1 財(cái)政擔(dān)保融資。建立財(cái)政資金支持中小企業(yè)信用擔(dān)保行業(yè)的長效機(jī)制。在這個(gè)過程中，除了要在財(cái)政預(yù)算資金安排中加以貫徹和體現(xiàn)外，還需要對財(cái)政資金支持的方向進(jìn)行合理的調(diào)整。并建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，提高財(cái)政資金的使用效率與透明度，促進(jìn)財(cái)政支持制度的規(guī)范化。

4.2.2 契約模式融資。積極推動BT、BOT、PPP等開展融資，緩解政府財(cái)政壓力。特別是自2014年以來，國務(wù)院以及相關(guān)部委密集出臺了多項(xiàng)政策文件，以推動和引導(dǎo)PPP模式的發(fā)展，各地政府也給予了積極的回應(yīng)，相繼推出一大批PPP示范和試點(diǎn)項(xiàng)目。要抓住機(jī)遇，積極包裝項(xiàng)目，爭取列入國家盤子。

4.2.3 產(chǎn)權(quán)抵押融資。探索將企事業(yè)單位的資源、國有土地資源和房產(chǎn)資源進(jìn)行抵押，爭取從銀行貸款。特別是利用好現(xiàn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押政策，把集體林權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)村房屋所有權(quán)等進(jìn)行抵押，解決貧困地區(qū)融資難、融資貴問題。

4.3 充分挖掘資源搞好城市經(jīng)營

4.3.1 實(shí)施捆綁開發(fā)。探索實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、整體推進(jìn)、連片開發(fā)的模式，將公益設(shè)施建設(shè)與商業(yè)開發(fā)相捆綁，配套建設(shè)幼兒園等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)施綠化、景觀、道路等公益性工程，對小區(qū)建設(shè)費(fèi)用能免則免、能減則減，最大限度地降低建設(shè)成本，既解決了公益性項(xiàng)目資金瓶頸問題，又調(diào)動了企業(yè)參與積極性。

4.3.2 經(jīng)營權(quán)出讓。把經(jīng)營性城市公用基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，將經(jīng)營權(quán)有償出讓，融會社會資金參與城市管理。通過政府公開招標(biāo)、采購的方式將部分公共設(shè)施經(jīng)營權(quán)全面推向市場，這樣既可以節(jié)約財(cái)政支出，又能引入市場競爭提高效率和質(zhì)量。

4.3.3 探索給付固定回報(bào)補(bǔ)償金的土地收儲模式。在政策允許、群眾自愿的情況下，以土地補(bǔ)償款作為本金，在合同期內(nèi)每年向失地農(nóng)民發(fā)放略高于銀行利息的回報(bào)補(bǔ)償金，合同終止時(shí)結(jié)清本金，既緩解了大額財(cái)政資金支出壓力，又為失地農(nóng)民提供了持續(xù)穩(wěn)定收益。

4.3.4 特許經(jīng)營。對供熱和供氣等民生事業(yè)，可實(shí)施特權(quán)經(jīng)營方式，由企業(yè)進(jìn)行前期投資，完成基礎(chǔ)設(shè)施工程，并進(jìn)行后期經(jīng)營和維護(hù)，一定年限后，政府再收回經(jīng)營。

2016年度邢臺市社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目課題編號：XTSK1627.

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