李奇?zhèn)?，?鵬

(重慶大學 法學院，重慶 400045)

城市污染場地風險的公共治理與制度因應

李奇?zhèn)?，?鵬

(重慶大學 法學院，重慶 400045)

由污染場地引發(fā)的一系列社會問題已成為影響我國城市經濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要障礙。對污染場地的風險管控應依循公共治理路徑，以多元主體共治為治理形式，以透明、法治、參與為基本要素，以實現風險責任的分配正義與城市永續(xù)發(fā)展為價值旨歸。由于受到效益主導型環(huán)境治理模式的影響，當前我國政府主導的城市污染場地風險治理機制在實踐運行中遭遇了諸多困境，諸如治理主體單極化、風險決策技術理性化、治理結果公平性缺失等。以提升社會風險治理能力為目標，通過構建多元主體合作治理模式、完善相關立法和政策決策機制、建立場地信息公開與公眾參與制度、健全監(jiān)督管理體制、確立場地治理責任制度等方式，可以有效矯治這些問題，推動城市可持續(xù)發(fā)展。

污染場地；風險管控；公共治理；制度因應

一、問題與思路

污染場地是指因堆積、儲存、處理、處置或其他方式(如遷移)承載了有害物質，對人體健康和環(huán)境產生危害或具有潛在風險的空間區(qū)域[1]。對城市污染場地風險的有效管控關系到公眾生命健康安全，關系生態(tài)文明建設，是推進城市綠色發(fā)展和維護國家生態(tài)安全的重要內容。就我國情況而言，由于歷史上產業(yè)布局不合理以及污染控制管理不足等原因，我國城市中心區(qū)域已經產生大量歷史遺留污染場地，其數量達“30萬-50萬塊”[2]。尤其值得關注的是，近年來，隨著城市“退二進三”、“退城進園”產業(yè)升級目標的推進，大批重污染行業(yè)企業(yè)關停、搬遷，城市中心地帶遺留、遺棄場地在進一步開發(fā)利用過程中頻頻發(fā)生場地污染事件。2004年，北京宋家莊地鐵站中毒事件敲響了城市污染場地危害的警鐘。隨后，一系列“毒地”事件，包括最近常州外國語學校“毒地”二次污染事件等相繼曝光，使得長期隱匿在城市經濟快速發(fā)展過程中的污染場地問題逐漸映入公眾視野。顯然，由污染場地引發(fā)的生態(tài)環(huán)境及一系列社會問題已成為影響我國城市經濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要障礙。如何預防場地污染風險的發(fā)生？如何公平分配場地治理責任？如何有效管控場地風險？這些問題已經成為保障城市人居環(huán)境安全、實現城市綠色發(fā)展亟需予以重點關注的問題。

對于城市污染場地治理問題，國外學者從20世紀70年代開始持續(xù)予以關注。Reddy(1999)[3]、Bartsch(2002)[4]、Cappuyns(2012)[5]等針對污染場地風險調查、評估、修復、監(jiān)測等各個環(huán)節(jié)的技術問題進行分析，依據風險管控理念提出了治理修復的科學措施。我國相關研究在上個世紀末也開始興起。胡文翔(2012)[6]、李發(fā)生(2014)[7]等，在引進吸收國外場地治理技術經驗基礎上，結合我國實際分析認為，我國場地治理具有修復時間短、次生污染少、安全性、穩(wěn)定性要求高等特征，所以，應采取與國外治理修復有別的技術措施。然而，正如Liu Ying(2014)[8]所指出的，現有關于場地治理修復的研究主要聚焦于“修復再開發(fā)技術議題，卻對導致這一現象的社會成因很少關注” 。事實上，污染場地不僅是與資源性、生態(tài)性、經濟性相關聯(lián)的技術性議題，亦是社會建構的、寓于社會關系和社會結構之中的社會性問題[9]；既是生態(tài)風險亦是“人化”的風險，是一種關涉行為、規(guī)范、制度的現代性公共風險。對具有社會風險屬性的污染場地進行規(guī)制，應立足于公共治理視域，透過社會結構分析展現污染場地風險治理所嵌入的權力——權利、權力——資本、權利——資本的社會關系網絡。因為，“環(huán)境問題的解決之道并非僅存于科學領域，而在于公共政策(public policy)……其關乎權力分派(locus of power)以及關于重大公共決策施予控制的問題”[10]。本文正是基于這樣的視角，探究城市污染場地風險公共治理的具體意涵，結合我國實踐剖析治理的現實困境、制度根源并嘗試從社會治理的制度層面提出完善建議。

二、城市污染場地風險的公共治理及其具體意涵

面對日益復雜的社會公共事務，單純依賴政府提供公共服務的供給模式面臨著“政府失靈”的危險，呈現出“無效率、反應滯后、缺乏激勵、不能反映民眾價值偏好的危機”[11]。因此，從20世紀80年代開始，圍繞著“政府與社會之間伙伴關系”構建，以“多元主義合法性保障、協(xié)商式管理過程、彈性網絡治理和制度保障秩序”[12]為特征的新型公共管理范式逐漸興起。這種強調多元主體共享資源、合作互動、共同參與制定公共政策和提供公共服務，彰顯國家與社會良好合作關系，體現公私合作、民主協(xié)商、責任共擔的新型治理模式即是“公共治理”。從公共治理視域觀察，城市污染場地風險公共治理的實質在于對環(huán)境風險的合作規(guī)制，亦即政府、企業(yè)、專家、公眾等相關利益主體，依循公共治理規(guī)范與原則要求對污染場地修復與治理行為展開持續(xù)、集中控制，以實現風險消解與公共安全保障的一系列活動。

(一)城市污染場地公共治理的本質是環(huán)境風險的合作規(guī)制

污染場地風險問題的人因性、普遍性，預防的難度和災難的嚴重性決定了污染場地風險治理的復雜性：既需要高度的專業(yè)知識以應對新興技術引發(fā)的種種挑戰(zhàn)，亦需要具備廣泛的社會性以響應公眾的安全需求。正如布雷耶所言，“由于個人對風險缺少足夠的認知，也欠缺相應的信息和知識，因此無法從容不迫的去應對風險；而風險問題涉及大量的科學政策問題，自由市場很難去對諸多社會現象所蘊含的風險和收益進行評估；因此風險社會要求行政法轉型，要求必須結合國家和社會的力量，進行有效率的風險規(guī)制”[13]。進言之，污染場地風險治理已經不同于傳統(tǒng)意義上的危害防衛(wèi)，不可能由政府一方承擔全部的風險管控任務，而應當是政府、企業(yè)、專家、公眾等利益相關者結合的“合作式”、“參與式”規(guī)制。從國外污染場地治理情況看，在“行政理性主義”缺陷日益凸顯情況下，以“公眾參與、公共合作、責任共擔”為特征的風險合作規(guī)制正成為治理的發(fā)展趨勢。美國于1986年、1990年、1992年等數次修訂了《超級基金法》，并于2002年通過《小規(guī)模企業(yè)責任減輕和棕色地塊振興法》，其重點都在于改變傳統(tǒng)以國家治理為中心的命令控制模式，使州政府作用、私主體的自我規(guī)制與公眾參與成為影響場地治理決策的重要因素，形成多元主體合作共治的格局。

就污染場地治理而言，從政府為中心的管制向多元主體合作共治的轉變不僅意味著規(guī)制主體類型的豐富，更意味著規(guī)制關系的調適與治理路徑的轉變。在污染場地風險合作治理過程中，規(guī)制主體已經不再局限于政府單一主體，而逐漸容納了除政府以外的各種組織、機構乃至公民個體，涵蓋了“政府與非政府組織(環(huán)保NGOs)”、“政府與公眾”、“非政府組織(環(huán)保NGOs)與公眾”、“政府與專家體系”、“專家體系與公眾”等多維合作關系[14]。更為重要的是，以往國家與公民之間控制、服從的僵化關系被打破，政府風險話語的權力壟斷與專家系統(tǒng)的知識壟斷被破除，政府、專家、利害關系者、一般民眾開始以一種協(xié)商者的身份進入到對場地風險管理的討論、決策之中，通過相互尊重、參與、合作建構起基于信任與目標認同之上的伙伴關系，在公共權力和社會權力不斷對話過程中形成了政府主導、社會參與、多元互動、共同治理的風險規(guī)制新格局。在這一規(guī)制關系中，政府雖然仍是風險治理的主導者，但并不居于絕對支配地位，而主要是一種召集者、協(xié)商者、監(jiān)督者等靈活性角色；公眾已不再是治理結構的邊緣角色，而是具有較強的參與意識和治理能力，能夠依據自身判斷對治理決策提出有針對性意見，與政府在責任、利益上具有連帶關系的主體。合作治理的目的在于“通過建立多種形式的決策中心，構建一種所有主體連手協(xié)作的關系，來共同享有公共資源的分配權力，為政府尋求最優(yōu)的決策提供更多形式的替代選擇[11]。由此，城市污染場地風險治理的重心由政府單中心向社會多中心治理轉變，治理路徑也由自上而下轉變?yōu)樽陨隙屡c自下而上雙向兼容的網絡化合作。

(二)城市污染場地公共治理的基本要素是透明、法治和參與

城市污染場地公共治理“所要求的合作并不是在靜態(tài)基礎之上的合作，而是力圖實現政府權力下移和公眾參與增強的動態(tài)過程，在合作中調試相互關系、展開權力分配”[11]。換言之，應將公共治理規(guī)范與原則要求落實到污染場地風險預防-治理修復-再開發(fā)過程中，滲透于場地風險調查、評估、管理全程，以實現有效治理的目標。其關鍵節(jié)點在于：利益主體識別：通過利益相關者辨識規(guī)則，對多元主體予以層次區(qū)分，明確不同主體的差異化利益要求；信息有效獲?。和ㄟ^信息公開與知情權保障，使場地治理信息能夠準確、及時、全面的為參與者所掌握；公眾實質參與：在不同階段、層級上豐富參與的形式、方法，在政府肯認、專業(yè)知識輔助下形成“有意義的民眾參與”；程序制度規(guī)范：通過設定風險管理規(guī)則與程序形成利益表達、溝通、論辯、協(xié)商的議事規(guī)則，彌合“行政理性”與“社會理性”、“知識合法性”與“價值合法性”之間的沖突與矛盾；風險策略選擇：在綜合考慮環(huán)境風險概率、成本效益因素、公眾要求基礎上，從備選方案中尋求場地治理的最佳方案。顯然，“透明、法治和參與”是上述動態(tài)治理過程的基本要素?！巴该鳌睘橛行⑴c提供了信息基礎，“法治”為治理提供了程序與制度保障，“參與”則打開了治理的合作維度。它們之間相互滲透融合、互為基礎，可以說，“合法性、透明性、責任性、參與、回應、效能”等要素正成為推動場地風險善治的基礎力量。

國外污染場地治理實踐也反復印證，城市污染場地風險治理能否取得治理效果的關鍵在于“風險處置態(tài)度的轉變，社會合作與公眾參與的深入以及風險治理的法治化”[15]。從典型的污染場地事件，如美國拉弗運河事件、臺灣地區(qū)RCA土壤及地下水污染事件的治理進程看，由于相對于社區(qū)居民、普通民眾的信息優(yōu)勢，污染企業(yè)很容易利用信息不對稱狀況掩蓋風險真相、回避風險責任，通過土地權屬改變轉嫁風險，通過協(xié)議讓渡風險，經簡單的填埋處理隱匿風險。而有效改變這一狀況的治理方式在于政府和社會風險處置態(tài)度的轉變：從隱匿、漠視、回避風險到正視風險事實、積極采取措施應對風險；通過制度化措施明確政府在處理污染場地環(huán)境問題上的行政權責，清晰規(guī)定企業(yè)的治理修復責任；確立公眾參與制度，在主體多元、公開透明的話語空間中形成符合公共理性和科學的風險決策，進而實現對場地風險的有效管控。

(三)城市污染場地公共治理的價值旨歸是實現風險責任分配正義與城市永續(xù)發(fā)展

城市污染場地治理作為一項生態(tài)環(huán)境保護措施，表面看是關于場地污染的修復整治行動，實則是對隱藏于其中的多元主體利益的重新配置。污染場地治理要解決的關鍵問題并不在于修復方法、手段是否科學合理，更不是以某個修復治理項目商用轉換成功與否作為評判標準，而是在于如何通過治理公平地分配環(huán)境風險責任，并協(xié)調利益相關者之間的矛盾、沖突。一方面，污染場地公共治理應體現社會的利益分配結構和原則，使正義理念成為治理的基本價值，實現對風險責任的公平分配。污染場地風險的背后常常隱含著一個事實，“環(huán)境利益與成本不成比例地分配在不同的群體身上，污染者享受利益，而小區(qū)居民與公眾承受污染的成本”[16]。這種環(huán)境風險與利益分配不正義現象反映出污染場地風險的分配并不是以公平的方式進行，而是以一種最小抵抗路徑展開，通過人為地以風險決策的形式制造出一種社會群體的不對稱：一些人成為分享技術收益、定義風險與決定風險走向的主導者，而另一些人卻被迫成為了風險的受害者。因此，城市污染場地公共治理的價值目標不僅僅在于消除場地污染威脅，而在于通過一系列的制度規(guī)范建構起一種公平分配污染場地風險的社會機制，改變利益獲取與風險分配不對稱情況，予以弱勢群體、地區(qū)以傾斜保護，以實現社會的正義價值。

另一方面，在強調責任公平分配的同時，污染場地公共治理也應注重協(xié)調多元利益沖突，“更有效率地連接環(huán)保、經濟發(fā)展、小區(qū)復興計劃”，進而實現城市永續(xù)發(fā)展。在污染場地風險治理關系中，不僅存在政府與污染企業(yè)之間的監(jiān)管關系，也存在政府與公眾，污染企業(yè)與員工、居民，專家體系與社會輿論之間多重疊加的利益博弈和分享關系；不僅需要保障公民環(huán)境權益，也需要協(xié)調企業(yè)經營權、開發(fā)商收益權和政府監(jiān)管權；不僅應該考慮環(huán)境利益，也應該平衡經濟增長、環(huán)境保護和城市可持續(xù)發(fā)展之間的良性關系；既不能過度放寬整治標準，限縮責任主體范圍，減弱對污染企業(yè)的警示作用，亦不能對相關事業(yè)者的干預超出應有程度，限制事業(yè)者的自主經營權，從而形成環(huán)境權對抗、限制經濟自由權的局面。美國《超級基金法》在實施之初，就曾經因為較為嚴格的責任規(guī)定，使預期投入的地產開發(fā)商和投資者在選址時有意避開污染場地，造成污染地塊的廢棄、閑置，在美國各地形成了數額巨大的“死亡地帶”(dead zone)。所以，污染場地公共治理的難點在于根據一國實際擬定寬嚴相濟的整治標準和責任分配制度，尋找風險社會中安全與自由價值之間適當的平衡點。

三、我國城市污染場地治理的現實困境

從2004年北京宋家莊地鐵站中毒事件開始，我國各地出現的“毒地”施工中毒現象、整治修復過程中二次污染問題以及社區(qū)居民的環(huán)境抗爭事件不斷挑戰(zhàn)公眾神經，城市污染場地治理的失序與混亂正在加劇城市中社會不公正問題。

(一)污染場地治理主體單極化，協(xié)同治理格局未形成

由于關涉復雜多元的利益主體，如政府機構、污染企業(yè)、社區(qū)居民、地產開發(fā)商、專家體系、媒體與公眾等，場地治理需要各方在風險決策過程中充分表達、溝通、論辯、協(xié)商，并在利益碰撞中妥協(xié)平衡，進而形成治理共識，以實現對環(huán)境風險的合作規(guī)制[9]。而現實情況卻是，在傳統(tǒng)命令控制環(huán)境管理模式下，我國場地治理風險決策呈現出單極化特征，地方政府單方面主導著場地修復與再開發(fā)全過程。從北京、重慶等城市治理實踐看，無論是場地收購、整理、儲備還是治理修復、出讓、再開發(fā)，其方案的決定、變更都依賴政府有關部門的審批。而作為“理性人”的地方政府，在財政制度化分權不足的情況下，會更多地關注“土地財政”帶來的級差收益以及場地再開發(fā)利用對區(qū)域經濟發(fā)展的促動，一定程度上忽略場地污染可能導致的環(huán)境和健康風險。如此一來，整個污染場地治理活動被經濟效益和整治效率所左右：在政府收儲階段，迫于城市改造時間表的催促，常常無暇對場地進行深入的風險評估，就匆忙與污染企業(yè)簽定搬遷協(xié)議；在收儲以后，為了實現地產開發(fā)利益，往往在未經詳細的場地調查、評估情況下匆忙做出變更土地用途的決定；在開發(fā)建設過程中，著重工程建設速度與商用而疏于整治修復和監(jiān)管，也不主動就場地風險與社會溝通；當污染場地風險被媒體披露成為公共事件以后，地方政府又會被動地做出回應：立即調整場地修復方案或者結合專家知識對整治修復方案的合理性予以說明。其結果就是，治理行為背離了環(huán)境保護公共授權的本質，環(huán)境價值與公共利益被政府及官員“看得見的利益”取代，公共治理所追求的社會正義價值被棄置。

從應然層面看，城市污染場地治理從調查、評估、決策、執(zhí)行的全過程，不但應保障利益相關者特別是可能的風險波及者的參與權利，而且應采取多種措施調動各方主體的積極性，使之主動參與風險決策，通過公眾監(jiān)督政府和官員等治理主體，防止治理過程出現利益偏置與異化。環(huán)保部新近出臺的《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》盡管規(guī)定“設區(qū)的市級環(huán)境保護主管部門根據土地使用權人提交的土壤環(huán)境初步調查報告建立污染地塊名錄，及時上傳污染地塊信息系統(tǒng)，同時向社會公開，并通報各污染地塊所在地縣級人民政府”。但這種制度安排只是一種“發(fā)布-接受的單向公開模式，沒有確立政府的響應義務，不足以確保政府的公信力”[17]。對應的是美國學者謝莉·安斯汀所言的“公民參與階梯理論”中“政府主導型參與”，意味著政府(精英)起支配作用[18]，公眾參與決策的機會、渠道、程序以及最終參與的結果都由政府控制，而公民只是被動、低度、形式化和符號化的參與。在這種情況下，公眾認同場地治理決策合理性的社會基礎并不牢固，社區(qū)居民的環(huán)境權益容易被忽視，因權益受損而又得不到制度化救濟被迫進行環(huán)境抗爭的現象就會不斷出現。

(二)污染場地風險決策倚重技術理性，缺乏良好風險溝通

隨著污染場地風險治理技術日臻完善，污染場地治理開始引入風險評估程序，風險規(guī)制過程也由簡單的行政決定轉變?yōu)閺碗s的風險管理，污染場地法律關系逐漸將專家體系融入其中?！霸诹⒎ㄒ腼L險評估，反映了運用科學知識來確保政治理性化的努力。藉由評估，行政機關必須在決策前通過科學專家按照結構化的方式進行審慎分析，為監(jiān)管決策尋求較為充分的事實基礎，從而達到通過知識規(guī)范裁量的目的[19]。”在這一過程中，政府與專家體系構筑了良好合作關系，互相配合、借力增強了風險決策的合法性，并形成了所謂的“專家理性模式”。然而，“服務于政策制定的科學并不完全基于科學事實，在證據不充分、決策又有時間限制的情況下，科學家需要大量運用假設、推定，這就給政策考量、個人偏好影響評估科學性留下了空間”[19]。更為重要的是，權力與知識的結合形成的“專家理性模式”看似提升了風險決策的合法性，使污染場地風險治理化約為一個技術性問題，成為一種客觀的評價，卻忽略了風險管理過程的價值性以及在這一過程中因為依附權力專家獨立性、客觀性喪失的可能。須知，“專家理性模式”也存在諸如信息不足、獨立性不強、規(guī)制俘獲等問題。在我國場地治理實踐中，就曾經發(fā)生過社會輿論對環(huán)評專家結論以及技術修復方案提出異議的情況，也出現過因為不相信監(jiān)測結論而自行監(jiān)測的案例。這些現象投射到公眾腦海中，給人們的直觀印象就是風險評估專家正在為權力“背書”，專家意見的獨立性、合理性受到社會質疑。

(三)污染場地治理過程缺乏有效監(jiān)管，治理法規(guī)范體系不健全

城市污染場地治理修復不應是無序博弈，而應是規(guī)則之治。以法治為中心的治理策略有助于克服傳統(tǒng)政策依賴型治理導致的短期性、不穩(wěn)定性，能夠以明確的制度規(guī)范約束各類利益主體行為，增加強制性和可操作性，從而提升場地治理的效率。從我國現實情況看，城市污染場地治理立法及其運行實施都存在不同程度的問題。一方面，國家層面有關土壤環(huán)境保護專門立法的發(fā)展進程仍比較滯后。雖然2016年底環(huán)保部出臺《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》，彌補了城市污染場地專門立法的空白，但部門規(guī)章的法律效力較弱，其規(guī)范內容限于《立法法》的權限規(guī)定，實施也受到其他監(jiān)管部門的牽制。另一方面，既有法律制度在實施過程中常常被“懸置”。一是多元監(jiān)管主體間職責不清、缺乏協(xié)調、配合。例如，針對土地規(guī)劃，地方政府就存在土地管理和城市規(guī)劃兩個體系，由于相互間職責劃分不清晰、信息通報不全，常常導致污染場地被當作綠地進行規(guī)劃，甚至出現未修復即進行再開發(fā)利用的情況。此外，環(huán)境監(jiān)督管理部門在場地治理修復方面的職責定位較模糊，土地規(guī)劃、利用與土地污染整治監(jiān)管之間的關系沒有清晰的法律界定，這些都直接影響到場地監(jiān)管的有效實施；二是對既有制度執(zhí)法監(jiān)管不力。在實際的治理過程中，污染場地事件的發(fā)生往往都與“形式化監(jiān)管”、“補辦環(huán)評”、“未批先建”、“建設用地準入管理不嚴”、“土地招、拍、掛不規(guī)范”等執(zhí)法不嚴現象密切聯(lián)系，還有一些案例則反映出監(jiān)管部門對場地治理“重”末端修復治理而“疏于”預防，“重”行政審批而“疏于”修復過程監(jiān)管，“重”土壤污染修復而“疏于”地下水污染治理，“重”工程驗收而“疏于”長期的跟蹤評價的弊病[20]。顯然，污染場地治理的法規(guī)范體系不健全、治理過程欠缺有效監(jiān)管已經成為影響我國城市污染場地治理效率的重要阻礙。

(四)污染場地治理結果公平性缺失，污染者負擔原則未落實

一方面，城市污染場地治理中的公平性缺失表現為利益分配與環(huán)境風險承擔的失衡。污染場地治理的價值目標在于以環(huán)境正義為原則通過一系列的風險管控措施“使污染受益者與受害者之間的效益分配走向均等化”，實現對場地風險責任的公平分配。而現實場景卻是，一邊是資本與權力的結合主導著城市再造過程，決定了城市擴張的利益分配格局；另一邊，圍繞著污染場地風險責任的“擊鼓傳花”博弈也在悄然上演，利益相關者的博弈能力而不是公平負擔成為最終決定風險分配的依據。從風險傳導的鏈條看，污染場地的整治費用與未來可能的風險責任正隨著污染場地附著的地塊開發(fā)而轉移，從最初的污染企業(yè)轉向地方政府，再轉向開發(fā)商，最終轉嫁到消費者身上。在現實的案例中，其風險敞口的解決方案主要依賴于利益相關者的博弈能力。譬如，在一些案例中，房地產開發(fā)企業(yè)不得不拿出巨額資金進行土地修復；而在其他的案例中，地方政府不僅對房地產開發(fā)企業(yè)進行了賠償，而且最終承擔了修復治理費用。這顯示出污染場地治理責任分配并沒有依循法定原則展開，而是依據“個案式”、“含混式”、“談判式”模式確定，“污染者負擔”原則在責任分配中被忽視，場地治理主要依靠政府投入，巨大的市場污染成本被轉嫁給社會[21]。

另一方面，城市污染場地治理中的公平性缺失表現為缺乏對弱勢群體權益的維護與救濟。治理實踐中發(fā)生的“施工工人中毒事件”、“房屋銷售環(huán)節(jié)未提示風險”、“治理修復未完成就搬遷”等情形，其結果都是場地風險波及者的合法權益受到侵害。更為嚴重的是，公眾環(huán)境權益受損后很難獲得體制內的救濟。面對公眾訴求，開發(fā)商的推諉與地方政府的不作為，再加上依附于行政之上的司法體制，使得公眾環(huán)境權益得不到有效保障，其后果就是公眾對社會既有制度結構與規(guī)范體系失望情緒增加，非制度化的環(huán)境抗爭不斷出現，政府與公眾關系趨于緊張、對立。

四、城市污染場地風險公共治理的制度因應

在城市污染場地公共治理命題之下，不僅僅是治理主體的豐富，更是治理關系的調適、治理路徑的改易，是治理過程中資源的分配方式與社會權力結構的轉換，其實質是通過公平分配權義、責任以及標準化的規(guī)范程序、商談式的協(xié)商過程，實現生態(tài)利益增益與多元主體利益協(xié)調。因此，城市污染場地風險公共治理并非單純的技術議題，而是關乎治理模式轉換與具體規(guī)范設計的制度規(guī)劃。

(一)構建多元主體合作共治的城市污染場地風險治理模式

從混亂失序到有效管控，城市污染場地風險治理的關鍵在于治理模式的轉換，亦即在公共機構與社會主體廣泛參與、合作基礎上建構起來的“自上而下”與“自下而上”相結合的環(huán)境風險公共規(guī)制。其重點在于形成一種具備兼容性的多元、動態(tài)彈性結構，在科層結構內部、政府與市場、政府與社會、專家與公眾之間實現治理權力與資源的動態(tài)調整。

首先，在科層結構內部，疏通中央與地方、多元監(jiān)管部門之間的合作通道。在場地治理倚重地方的情況下，既主動吸納地方意見、增加中央財政轉移支付、設立污染場地治理基金，又注重對地方執(zhí)行中央政策法律情況予以監(jiān)督，通過約談、督察、巡視、考核等方式導引和約束地方政府場地治理行為，防范在“土地財政”驅動下發(fā)生“形式化因應”與“選擇性執(zhí)法”問題。同時，從體制入手協(xié)調政府各部門間利益，“發(fā)揮多部門規(guī)制方式、共同體規(guī)制方式以及命令控制規(guī)制方式的集合效應”。

其次，在政府與市場之間，積極調動私主體自我規(guī)制與參與的積極性。根據國外場地治理的實踐經驗，整治10公頃的企業(yè)廠房用地需要長達15年時間和3000-5000萬美元的費用[22]。這意味著事前預防場地污染的效益遠遠高于事后修復，而私主體作為潛在的污染者具有充分的信息優(yōu)勢可以以較低成本防范污染的發(fā)生，或者迅速采取措施減少污染的擴散。因此，在政府與市場的關系建構上，既需要嚴格污染者負擔責任、防范污染成本外部化，又需要在命令控制模式之外衍生出基于契約的風險規(guī)制，為企業(yè)的自我修復行為提供政策和資金支持。例如，美國政府通過聯(lián)邦政府國家褐色地塊伙伴行動，在1997-1998年間提供了4.13億美元財政資金鼓勵企業(yè)自主修復，美國環(huán)保署也傾向于通過行政和解協(xié)議來決定責任方所應分攤的清理費用[23]。這些措施激勵了私主體的自主修復行為，也使政府與企業(yè)之間以往生硬的管理與被管理、命令與服從關系逐漸轉變?yōu)楹献骰锇殛P系。

再次，在政府與社會之間，積極轉變政府職能，打破政府單極化治理模式，強調公眾的“在場”。就政府層面而言，需要政府職能和治理形式由統(tǒng)治型治理向管理型治理進而向服務型治理、多中心治理模式轉變。也就是，“從管制政府走向服務政府”、“從全能政府走向有限政府”、“從人治走向法治”、“從集權走向分權”、“從統(tǒng)治走向治理”[24]。政府在污染場地風險治理中的單主體和權力中心地位逐漸改變，不再全面掌控、單極化決定所有事項，而是憑借自身優(yōu)勢協(xié)調和服務于公共治理，通過政治分權激活社會治理潛能。就社會層面而言，需要公民在環(huán)境身份引領下逐漸由消極的被統(tǒng)治者演變?yōu)榉e極參與的公民，使公民及其組織形式在污染場地風險治理中不再是可有可無，或者是純粹的受害者身份，而轉換成為積極公民的角色，公民與公權力、市場、專家體系一起分享共治權力，將風險治理視為全體公民的共同事務。

最后，在專家與公眾之間，調和“技術理性”和“社會理性”的關系。通過標準化的組織程序克服政策偏好，保持專家體系的獨立性、客觀性，防范知識淪為權力與資本的附庸。同時，積極展開風險溝通，通過風險決策公共討論融入“社會理性”，增強決策的合法性。

(二)完善城市污染場地立法和風險決策機制

一方面，通過相關立法和修訂活動逐步構建一個要素齊全、結構嚴密、內在協(xié)調的城市污染場地治理法律體系。首先，進一步修訂完善環(huán)保部《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》，并以國務院行政法規(guī)形式制定《污染地塊土壤環(huán)境管理條例》。行政法規(guī)相對于部門規(guī)章的優(yōu)勢在于，可以有效整合部門利益，既避免陷入部門爭權與避責的窠臼，又協(xié)調各部門行動，提升治理效率。其次，修訂完善與場地治理相關的“外圍法”。在對現有污染防治立法，包括《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等進行修訂時，增加土壤污染防治的有關內容，規(guī)定對土壤和地下水的保護措施；在城鄉(xiāng)規(guī)劃相關法律法規(guī)修訂過程中，考慮場地的污染狀況與再開發(fā)利用限制因素，加強規(guī)劃論證與審批，強化建設用地準入管理；在土地管理相關法律法規(guī)修訂過程中，著重規(guī)范企業(yè)搬遷行為、政府收儲行為，規(guī)定場地風險評估制度等。再者，建立健全場地治理的技術規(guī)范標準?；陲L險矯治模式對《土壤環(huán)境質量標準》進行修訂，研制土壤環(huán)境標準樣品，構建土壤環(huán)境基礎標準，制定土壤環(huán)境監(jiān)測規(guī)范，適時修訂污染物排放標準。

另一方面，在組織、程序與制度等方面構建完善場地風險溝通與決策機制。在組織層面，建立成員廣泛、具有較強獨立性、透明程度高的風險評估委員會，使風險評估與風險決策適度分離，避免利益集團俘獲和規(guī)制機關濫權；在程序保障上，設置標準化的風險決策程序，使風險決策各階段如公告、聽證、反饋、風險策略選擇都有章可循，以程序的預定、公開、規(guī)范增強風險決策的公信力；在制度層面，確立環(huán)境協(xié)商制度、風險交流制度、動議制度等基本制度，規(guī)定技術專家研討會、共識會議等操作性規(guī)程[17]，使風險決策活動進一步規(guī)范化。通過建立上述的組織程序框架，可以“使各種觀點能夠理性交換、相互理解、充分論證，進而使決策考慮足夠廣泛，最大化運用現有知識形成洞見，并因此獲得合法性” 。

(三)建立場地信息公開與公眾參與制度

城市污染場地公共治理彰顯的是“基于公共利益形成的包容性共同體治理邏輯，它強調污染場地治理不再是權力意志的集結，而是城市共同體成員協(xié)商一致達成的集體共識；不再是源于抽象的約束命令，而是公共利益的表達。這意味著必須對城市污染場地治理中的公眾參與機制做出詳盡的制度安排”[25]，以保障公眾知情、參與、決策權利。

首先，應進一步推進場地信息公開。可以借鑒域外經驗，建立類似美國CERCLIS數據庫的信息管理系統(tǒng)以跟蹤場地治理進程，向公眾及時公開場地信息。同時，將信息公開貫穿于從風險預防到應急管制、場地整治修復，再到開發(fā)利用的全過程，并突出每一階段信息公開的重點。在風險預防階段，應公開企業(yè)危廢處置信息、政府調查與監(jiān)測信息以及土地產權變更時的風險評估信息；在管制階段，應公開場地調查、具體管制措施信息；在場地整治修復階段，應公開環(huán)評信息、風險評估信息；在場地再開發(fā)階段，應公開環(huán)境監(jiān)測與跟蹤評價信息等。此外，應將信息公開融入到場地治理各項具體制度中，如污染場地名錄制度、整治制度、標準制度、資金制度等，使信息公開成為這些制度內含的規(guī)范要求，成為推動場地風險溝通、治理的有力政策工具。

其次，保障公眾參與權、決策權。參與主體應包括各類社會組織、私人機構、專家、個體，特別是風險波及者。在場地治理過程中，專家應在場地風險評估、修復方案的設計、修復標準的制定等方面擔當主要角色；公眾則應該在治理信息收集、修復目標確定、治理方案篩選以及修復實施后的評價階段掌握足夠話語權。同時，公眾參與應借助合法的組織化形式，如通過居委會、村委會、NGOs組織等展開，避免“原子化”參與因知識與組織力量缺陷影響參與效果。另外，應不斷豐富參與的形式和方法。我國《環(huán)境影響評價法》中提到的“論證會、聽證會，或者采取其他形式”等合法參與形式都可以在場地治理中予以適用，還應根據場地風險管理不同階段的需要創(chuàng)新參與方法和手段，以提升參與的實效。當然，公眾的實質參與離不開政府的“肯認”，政府不僅可以在政策框架上對公眾參與及其組織形式予以支持，還可以借鑒國外作法設置專門的“技術援助機構以及公共代表團”對公眾參與場地治理予以扶助，以利于做出更合理的風險決策。

最后，構建公眾環(huán)境權益保障機制。公共治理應當維護弱勢群體的環(huán)境權益，使“利益分配向處于不利地位的人們傾斜”以實現社會正義。一是改進環(huán)境行政的糾紛調解功能。原《環(huán)境保護法》第41條以及《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》等規(guī)定，環(huán)境監(jiān)管部門可以根據當事人的請求就賠償責任和賠償金額的糾紛予以行政調解。實踐也表明，眾多的環(huán)境糾紛都是在環(huán)境監(jiān)管部門的調解處理下得到圓滿解決的[26]。因此，在面對與城市污染場地有關的糾紛時，應進一步強化環(huán)境行政調解功能，通過及時取證、鑒定以及環(huán)保部門的秉公調解化解矛盾；二是改進環(huán)境司法的保障作用。通過推行“無過錯責任”、“因果關系推定”和“證據責任轉移”等措施扭轉弱勢群體在環(huán)境訴訟中的不利地位，通過環(huán)境公益訴訟維護個人或者社會環(huán)境公益。此外，在條件成熟時，也可以借鑒國外實施公害行政救濟制度的經驗直接對受害者予以政府援助。

(四)健全城市污染場地治理監(jiān)督管理體制

城市污染場地的公共治理離不開政府對修復治理過程的監(jiān)督管理。首先，應明確城市污染場地統(tǒng)一監(jiān)管與分級分部門監(jiān)管體制。由于城市污染場地治理是附著在土地上的修復治理、開發(fā)利用行為，既關涉土地的生態(tài)價值、資源價值，又關涉土地的經濟價值，既與公眾環(huán)境健康權益密切聯(lián)系，又與企業(yè)財產權、經營權相聯(lián)系，因此，由環(huán)保部門一家對其實施監(jiān)督管理并不能有效防控場地風險的外溢。在這種情況下，清晰的監(jiān)管體制需要厘清兩重關系：一是環(huán)保部門和其他監(jiān)管部門的職責界限問題。根據環(huán)保部《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》的規(guī)定，“地方各級環(huán)境保護主管部門負責本行政區(qū)域內的疑似污染地塊和污染地塊相關活動的監(jiān)督管理” 。這一規(guī)定并沒有明確界定“相關活動”的具體內涵，只是模糊規(guī)定了環(huán)保部門的職責范圍，而更多的監(jiān)管部門，如國土、城規(guī)、發(fā)改委、工信、教育、住建、質檢、公安、安全監(jiān)管等的職責范圍仍不清晰。二是環(huán)保部門和其他監(jiān)管部門的互動合作問題。對此，只有“土十條”規(guī)定了“建立城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護等部門間信息溝通機制，實行聯(lián)動監(jiān)管”。但“土十條”的規(guī)定只是政策性文件不具備法律效力，加之，除了信息共享以外，還可能存在跨區(qū)域、跨部門協(xié)調處理的問題以及職能交叉情況下監(jiān)管協(xié)調的問題。所以，城市污染場地公共治理所要求的“多部門合作規(guī)制”，需要通過立法進一步明確各自的職責范圍和協(xié)作事項，有必要時甚至可以設立相應的協(xié)調機構以應對場地污染防治工作中的重大問題和事項。

其次，變被動回應型執(zhí)法為主動回應性監(jiān)管。場地污染與單純的水、大氣、噪聲污染比較起來更加隱蔽，需要更高的技術手段予以調查、取證，因此，過去對場地污染的防控主要是一種被動回應型的執(zhí)法：疏于日常監(jiān)管執(zhí)法，直到風險顯性化產生社會影響之后才匆忙應對，屬于典型的事后補救。這與風險社會所奉行的“預防為主”原則相悖，使得事前的預防措施通通被事后延伸蔓延的修復治理與損害賠償責任所替代，最終引發(fā)了環(huán)境風險規(guī)制的失靈。改變這種狀態(tài)，需要變被動回應型執(zhí)法為主動回應性監(jiān)管。通過強化日常監(jiān)管、對重點污染物、行業(yè)、區(qū)域實施巡查、積極回應公眾環(huán)境動議、嚴厲打擊非法排放危險廢物等多重措施才能有效提高監(jiān)管效率。同時，還應強化對場地修復過程中存在的二次污染的監(jiān)管。因為“褐地重建是矯正環(huán)境不正義的首要任務，但褐地重建過程卻可能重蹈不正義的覆轍”[16]。一些事件已經清晰的反映出，相關部門存在“重”行政審批而“疏于”修復過程監(jiān)管的問題。對此，環(huán)保部《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》只是規(guī)定了污染地塊治理與修復期間土地使用權人或者其委托的專業(yè)機構應承擔防止二次污染的義務，卻沒有對主管部門如何監(jiān)管予以明確。上述問題都需要在未來的立法中予以規(guī)定。

(五)確立城市污染場地治理責任制度

實現場地風險責任的公平分配，并協(xié)調多元主體利益矛盾是城市污染場地風險公共治理的價值目標。一方面，應確立各方主體責任。將責任主體類型化為肇因者和非肇因者兩大類。肇因者是直接造成場地污染的單位或者個人，應適用“污染者負擔原則”，對其行為責任溯及既往；對于非肇因者中的土地使用權人及其繼受者，對應狀態(tài)責任，在承擔責任后可以向直接造成場地污染的單位或者個人追償；對于非肇因者中的其他主體，如評估機構、治理修復單位、房地產企業(yè)等，只有在明知污染風險存在，且故意弄虛作假或者不采取防控措施造成較大損失的情況下才承擔責任。當然，這種責任界分在實踐中還需處理兩個問題：一是地方政府收儲后，土地使用權人如何界定？二是責任主體滅失情況下如何處理？一般認為，收儲意味著接手對土地的實際控制，地方政府應依循狀態(tài)責任展開治理。而責任主體滅失情況下需要政府施以援手，承擔補充責任。另一方面，責任原則確定上應秉持適度從緊原則。從美國《超級基金法》實施情況來看，由于該法在責任制度規(guī)定上較為嚴格，對“潛在責任人”實行嚴格、溯及既往和連帶責任原則，因此，改變了美國危險廢物的管理方式和企業(yè)的處置行為，在污染場地整治實踐中取得了較好的社會效果。考慮到我國場地污染的嚴峻形勢，以及為了更好地督促企業(yè)在生產、處置環(huán)節(jié)預防污染發(fā)生，我國在立法時也應堅持適度從緊原則，讓直接造成場地污染的單位或者個人真正承擔起治理責任。同時，為了避免過嚴的責任規(guī)定引發(fā)權利沖突和阻礙地區(qū)經濟社會發(fā)展，也應通過法定免責事由的規(guī)定限縮場地治理責任主體范圍，允許不知情的購買者通過盡職調查豁免法律責任，以促進污染場地的振興。

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(本文責編：辛 城)

Public Governance and Institutional Response to Contaminated Sites Risk

LI Qi-wei，QIN Peng

(SchoolofLaw，ChongqingUniversity，Chongqing400045，China)

A series of social problems caused by contaminated sites have made a major obstacle to China’s urban economic and social sustainable development. Public governance is an effective way to resolve the risk of contaminated sites. It requires multi-agent governance, transparency, rule of law and public participation. Its values are to make distributive justice of risk responsibility and sustainable development of cities. Due to negative effect of benefit-oriented governance model, the operation of sites governance has encountered many difficulties in China. It is characterized by single subject, technology rationality dominance and unfair result. It is suggested that the multi-agent governance, legislation supply, decision mechanisms, information disclosure and public participation, management and responsibility system should be improved to solve these problems.

contaminatedsites; risk management; public governance; institution

2016-10-25

2017-02-18

國家社科基金青年項目(13CFX095)；中央高?；究蒲许椖?CDJKXB12006)；重慶市社科規(guī)劃重點項目(2012ZDFX008)；湖南省社科基金項目(16YBA258)。

李奇?zhèn)?1978-)，男，湖南衡南人，重慶大學法學院博士研究生，中國政法大學民商經濟法學院訪問學者，研究方向：環(huán)境法學。

X197

A

1002-9753(2017)03-0056-10