馬永歡，李曉波，陳從喜，張麗君，符 蓉，蘇利陽

(1.國土資源部 信息中心，北京 100812； 2.國土資源部 國土資源戰(zhàn)略研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100812；3.中國科學(xué)院 科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190)

對建立全國統(tǒng)一空間規(guī)劃體系的構(gòu)想

馬永歡1,2，李曉波1,2，陳從喜1,2，張麗君1,2，符 蓉1,2，蘇利陽2，3

(1.國土資源部 信息中心，北京 100812； 2.國土資源部 國土資源戰(zhàn)略研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100812；3.中國科學(xué)院 科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190)

統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系是國土開發(fā)與生產(chǎn)力布局的基本依據(jù)?！岸帻堉嗡钡膰量臻g管理體制，割裂了“三生”空間的完整性，影響了國土空間效能的提高。本文在堅(jiān)持底線思維的基礎(chǔ)上，提出需要統(tǒng)籌“三線”劃定，并從加強(qiáng)基礎(chǔ)調(diào)查研究、編制實(shí)施全國國土規(guī)劃綱要、推進(jìn)“多規(guī)融合”、制定國土空間法等方面提出了政策建議。

空間規(guī)劃；國土規(guī)劃；生態(tài)文明；改革

長期以來，我國形成了“多龍治水”的國土空間管治格局，束縛了國土空間效能的發(fā)揮。由于空間規(guī)劃主體、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃期限不統(tǒng)一，空間規(guī)劃碎片化的問題突出，造成各類空間規(guī)劃各自為政，相互打架，嚴(yán)重影響了國土空間的開發(fā)、利用與保護(hù)，成為掣肘生態(tài)文明建設(shè)的重要障礙。建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，從源頭上探索協(xié)調(diào)解決各類規(guī)劃存在的矛盾，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)融合”，有利于發(fā)揮規(guī)劃的用途管制作用，規(guī)范國土空間開發(fā)秩序，消除空間規(guī)劃部門之間的矛盾，推動規(guī)劃體制創(chuàng)新。

一、重要意義

(一)建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系是落實(shí)中央全面深化改革的具體行動

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)提到前所未有的戰(zhàn)略高度，將其納入中國特色社會主義事業(yè)五位一體總體布局。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制。2013年12月，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上提出，“要建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系、限定城市發(fā)展邊界、劃定城市生態(tài)紅線，一張藍(lán)圖干到底”。為落實(shí)十八屆三中全會決定，按照一件事由一個(gè)部門管理的思路，中央對深化改革進(jìn)行了工作分解，將“多規(guī)合一”確定為2014年的一項(xiàng)重要任務(wù)。2015年9月11日，中共中央政治局召開會議，審議《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出要建立以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度。建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，有利于落實(shí)中央全面深化改革的決策部署，特別是有利于理順空間規(guī)劃管理體制，科學(xué)劃分規(guī)劃主管部門之間的職責(zé)和事權(quán)，消除空間規(guī)劃之間的交叉和重復(fù)，提高規(guī)劃的系統(tǒng)性、規(guī)范性、實(shí)用性和權(quán)威性，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管理體制的創(chuàng)新。

(二)建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系是落實(shí)用途管制的重要依據(jù)

空間規(guī)劃是用途管制的基礎(chǔ)，用途管制的實(shí)施要以空間規(guī)劃為依據(jù)，將土地用途管制擴(kuò)展到其他重要生態(tài)空間，實(shí)現(xiàn)用途管制的全域覆蓋。建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，以國土規(guī)劃為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)等部門規(guī)劃，梳理各類規(guī)劃的差異和矛盾，在“一張圖”上共同劃定各類控制線。在統(tǒng)一的國土空間體系內(nèi)，通過調(diào)整和優(yōu)化國土空間布局，將永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)區(qū)劃入控制線，嚴(yán)格加以保護(hù)；將城鄉(xiāng)建設(shè)用地控制規(guī)模線落實(shí)在具體地塊上，嚴(yán)格加以管控。統(tǒng)一空間規(guī)劃體系的建立，使全域用途管制的實(shí)施成為現(xiàn)實(shí)。

(三)建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系有利于國土開發(fā)格局的優(yōu)化

統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系是優(yōu)化國土開發(fā)格局的藍(lán)圖。在“多規(guī)融合”的“一張圖”編制過程中，通過土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的不斷磨合、銜接，從而使國土空間的利用和布局得到優(yōu)化。在統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系上，統(tǒng)籌開發(fā)與保護(hù)，明確建設(shè)空間和保護(hù)空間，堅(jiān)持在開發(fā)中保護(hù)、在保護(hù)中開發(fā)的理念，圍繞“多規(guī)融合”確定的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和重大片區(qū)，保障建設(shè)用地需求；圍繞國家糧食安全和水土組合條件，確定耕地特別是高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的空間布局；圍繞工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求，確定經(jīng)濟(jì)建設(shè)的空間格局。統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系為國土空間的騰挪優(yōu)化提供基本依據(jù)，提高了國土的承載力，有利于生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀格局的形成，也有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

(四)建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系是節(jié)約集約用地的根本之策

規(guī)劃的節(jié)約是最大的節(jié)約，科學(xué)合理的空間規(guī)劃有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源的節(jié)約集約利用和管理。就整個(gè)國土空間來看，存量閑置土地容量大，舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房的土地利用效率低下，通過建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，實(shí)施“三舊”改造，可以節(jié)約大量建設(shè)用地。就農(nóng)村來看，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，人口流向城鎮(zhèn)，空心村造成土地資源的巨大浪費(fèi)。在統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系內(nèi)，通過實(shí)施土地整治規(guī)劃，有序規(guī)劃村鎮(zhèn)布局，可以節(jié)約50%左右的土地[1]。就城市來看，土地城鎮(zhèn)化過快于人口城鎮(zhèn)化，人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地呈增加趨勢，通過劃定城市擴(kuò)張邊界，提高項(xiàng)目的投入和產(chǎn)出強(qiáng)度，有利于促進(jìn)城鎮(zhèn)化的集聚發(fā)展。

二、主要問題

(一)管理體制呈現(xiàn)“多龍治水”格局，尚未形成統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系

我國自然資源管理機(jī)構(gòu)雖經(jīng)歷多次調(diào)整，但尚未形成統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體制[2]，與生態(tài)文明體制改革不相適應(yīng)，既損害了空間規(guī)劃的形象和效力，也浪費(fèi)了大量的行政資源[3]。在機(jī)構(gòu)改革過程中，基本形成了由國家發(fā)展和改革委員會、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家林業(yè)局等部委分管國土空間規(guī)劃的管理體制，也基本適應(yīng)了當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力發(fā)展的需要。但總的來看，我國空間規(guī)劃制度還不完善，特別是隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，空間規(guī)劃在生產(chǎn)力布局中的地位不斷提升，三個(gè)部委為爭奪空間規(guī)劃的龍頭地位，必然導(dǎo)致在規(guī)劃思想上強(qiáng)調(diào)以我為主，規(guī)劃范圍力求全覆蓋，從原有領(lǐng)域不斷向外擴(kuò)張，結(jié)果形成一個(gè)部門、一種規(guī)劃，使得各個(gè)空間規(guī)劃范圍相互重疊，內(nèi)容相互滲透，體制不銜接，影響了規(guī)劃的實(shí)施。有的部門為擴(kuò)張空間管控職能，不惜使用強(qiáng)制手段。在陜西等省份，林業(yè)部門對抗國土部門開發(fā)未利用地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，進(jìn)一步從體制上暴露出空間規(guī)劃之間的矛盾?？傊?，我國至今尚未形成統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，制約了用途管制作用的發(fā)揮。

(二)空間規(guī)劃缺少全局性，割裂“三生”空間的完整性

在現(xiàn)行的規(guī)劃管理體制下，各類空間規(guī)劃在國土空間安排上缺乏頂層設(shè)計(jì)，難以實(shí)施統(tǒng)一的國土空間開發(fā)與保護(hù)政策，一定程度上損害了國土空間本身的系統(tǒng)性，造成了資源利用的低效、浪費(fèi)乃至破壞。當(dāng)前，土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃以及相關(guān)規(guī)劃在規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)、期限等方面不銜接不協(xié)調(diào)，區(qū)域布局有重疊，結(jié)構(gòu)安排有重復(fù)，對于城鎮(zhèn)空間、生態(tài)空間、產(chǎn)業(yè)空間的布局和管制作用沒有得到有效發(fā)揮，致使一些地方在用地需求不斷擴(kuò)大情況下，盲目轉(zhuǎn)向開發(fā)山地、林地、濕地(湖泊、灘涂)、地下空間等，致使全國生態(tài)空間被不斷擠壓。國土空間布局缺少統(tǒng)一安排，不僅造成資源的無序開發(fā)、重復(fù)投資、資源浪費(fèi)，還造成城市開發(fā)邊界、基本農(nóng)田邊界和生態(tài)保護(hù)邊界不統(tǒng)一，缺少有效管控，建設(shè)用地?cái)D占生態(tài)用地等問題，嚴(yán)重影響了各級政府的管理效能。例如，廈門市城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體劃的差異圖斑達(dá)12萬塊，合計(jì)306平方公里，約55平方公里的建設(shè)用地指標(biāo)不能被有效利用；該市40平方公里的建設(shè)用地分布在生態(tài)控制區(qū)內(nèi)，嚴(yán)重影響人居環(huán)境的改善。

(三)資源調(diào)查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺少銜接，導(dǎo)致空間用途定位矛盾

一是，土地調(diào)查中的新舊標(biāo)準(zhǔn)未能得到很好銜接。第一次全國土地調(diào)查不僅將土地分類到一二級，還根據(jù)草原學(xué)分類將牧草地分類到了三四級地類，但第二次全國土地調(diào)查只分到一二級地類，未往下延伸，導(dǎo)致分類不細(xì)，分類標(biāo)準(zhǔn)缺少銜接，在安排土地利用規(guī)劃上難以科學(xué)掌握。二是，原有資料未能得到充分利用。第二次全國土地調(diào)查在很大程度上主要參考了“一調(diào)”的土地利用現(xiàn)狀圖，而未充分挖掘利用“一調(diào)”的三四級地類資料，造成農(nóng)用地類(特別是牧草地)分類不細(xì)，在空間規(guī)劃利用的落實(shí)上交叉重復(fù)。對于林地，林業(yè)部門與國土部門制定的標(biāo)準(zhǔn)不一致，造成土地整理和項(xiàng)目用地審批受制于林業(yè)部門。例如，林業(yè)部門認(rèn)定2010年的林地面積為45.6億畝，而國土部門僅認(rèn)定為36.1億畝，有近10億畝的差距。近年來，隨著西北地區(qū)的氣候由暖干向暖濕轉(zhuǎn)型，許多荒灘地上的植被長成了牧草。根據(jù)第二次全國土地調(diào)查成果，這些地區(qū)的土地現(xiàn)狀由未利用地變?yōu)樘烊荒敛莸?，但其質(zhì)量卻和天然牧草地還有很大的差距。由于地類從未利用地到農(nóng)用地的轉(zhuǎn)變，致使某些地區(qū)的許多項(xiàng)目在報(bào)批過程中受到了一定程度的影響。

(四)政策法規(guī)不協(xié)調(diào)，造成空間規(guī)劃相互掣肘

在國土空間的法規(guī)、政策及規(guī)劃層面，存在相互矛盾的問題，影響空間規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。目前，涉及國土空間規(guī)劃和利用的法律法規(guī)主要有《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《水土保持法》、《森林法》、《草原法》等法律及相應(yīng)的實(shí)施條例，由于立法背景、立法條件和規(guī)范對象不同，在立法過程中囿于當(dāng)時(shí)的歷史條件，對相關(guān)關(guān)系兼顧不夠、相互銜接不充分，致使各類空間規(guī)劃之間的法律關(guān)系模糊，法理地位不清晰[3]。在法律條款的制定上，除城鄉(xiāng)規(guī)劃法外，有關(guān)國土、環(huán)境、資源規(guī)劃的內(nèi)容按照部門和資源、環(huán)境要素，分別在各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)和資源利用的法律中加以規(guī)定；土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃等諸多規(guī)劃存在“多規(guī)共存，各自表述”的局面，不利于發(fā)揮規(guī)劃的約束和整體管控作用?！锻恋毓芾矸ā泛汀渡址ā匪褂玫牧值馗拍畈煌！锻恋毓芾矸ā分饕菑慕?jīng)濟(jì)意義或者物權(quán)客體意義上使用林地概念，而《森林法》主要從生態(tài)意義或者環(huán)境權(quán)客體意義上使用林地概念，即生態(tài)意義上的森林資源[4]。例如，《森林法實(shí)施條例》 第二條規(guī)定：林地，包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地。這使得同一地塊具有雙重地類。另外，加之覆蓋全域的國土空間利用基本法和國土空間保護(hù)開發(fā)利用規(guī)劃缺失，相關(guān)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各部門編制規(guī)劃銜接不夠，導(dǎo)致同一空間在不同規(guī)劃中用途差異較大、面積重疊，一個(gè)地塊多個(gè)身份等問題突出，制約了國土空間的合理布局、優(yōu)化利用和有效保護(hù)。

三、基本思路

(一)基本理念

統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、綜合性、前瞻性和指導(dǎo)性。建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系要貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，立足于生態(tài)文明建設(shè)全局，堅(jiān)持科學(xué)決策和民主決策，牢固樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然和天人合一的生態(tài)文明理念，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，明確建設(shè)空間、保護(hù)空間和整治空間，促進(jìn)生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的協(xié)調(diào)和國土空間開發(fā)格局的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間山清水秀、生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度。建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，要以國土規(guī)劃為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮空間規(guī)劃在用途管制中的作用，在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃“合一”的基礎(chǔ)上，促進(jìn)相關(guān)空間規(guī)劃的融合，形成全域覆蓋、定位清晰、功能互補(bǔ)、銜接協(xié)調(diào)、管控有序的國土空間規(guī)劃體系。

(二)工作思路

一要堅(jiān)持“底線”思維。建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系首先要統(tǒng)一空間發(fā)展戰(zhàn)略思想，以國土空間用途管控為基礎(chǔ)，徹底改變以往“領(lǐng)導(dǎo)一換、規(guī)劃重弄”的現(xiàn)象，堅(jiān)持一張好的藍(lán)圖干到底不變調(diào)，一任接著一任干、一茬接著一茬抓，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃執(zhí)行的連續(xù)性，切忌瞎折騰，這是建立和實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃體系的基本“底線”。堅(jiān)持“底線”思維，還要在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和生態(tài)控制區(qū)內(nèi)，重點(diǎn)是協(xié)調(diào)環(huán)保、林業(yè)、水利、規(guī)劃、國土等部門的生態(tài)控制線，形成科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局和自然岸線格局。

二要堅(jiān)持戰(zhàn)略引領(lǐng)。統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系具有戰(zhàn)略性，以建設(shè)兩個(gè)百年愿景目標(biāo)為引領(lǐng)，對今后一個(gè)較長時(shí)期具有引領(lǐng)作用。各類專項(xiàng)規(guī)劃要以統(tǒng)一的空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，做到規(guī)劃目標(biāo)、功能定位、國土開發(fā)與空間布局等關(guān)鍵問題的協(xié)調(diào)一致。

三要加強(qiáng)資源整合。以第二次全國土地調(diào)查現(xiàn)狀圖為基礎(chǔ)，重點(diǎn)整合城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃的圖斑，對比分析三者圖斑的差異，以適宜性為基礎(chǔ)性，以優(yōu)化空間布局為導(dǎo)向，以實(shí)事求是的態(tài)度進(jìn)行差異圖斑的調(diào)整，形成“多規(guī)”合一的建設(shè)空間。

四要統(tǒng)籌“三線”劃定。建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系與劃定“三線”(永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線和城市開發(fā)邊界)相輔相成，密不可分。要以建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系為載體，以優(yōu)先劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線為基礎(chǔ)，以合理確定城市開發(fā)邊界為重點(diǎn)，把“三線”科學(xué)布置在多規(guī)融合的“一張圖”上，使“三線”的空間坐標(biāo)落地、定點(diǎn)、定位、定樁，使永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)和城市開發(fā)區(qū)牢牢固定在“一張圖”上，改變以往規(guī)劃完成后基本農(nóng)田和重要生態(tài)用地“節(jié)節(jié)后退”的局面。

(三)重點(diǎn)任務(wù)

一是，確立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系。以國土規(guī)劃為基礎(chǔ)，構(gòu)建全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系。明確各類空間規(guī)劃的層級關(guān)系，確立國土規(guī)劃是最基礎(chǔ)性的空間規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)與保護(hù)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等空間規(guī)劃要依據(jù)國土規(guī)劃進(jìn)行編制。加強(qiáng)各類空間規(guī)劃的對接和協(xié)調(diào)，確定生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的劃分一致，確保用途管制扎根落地。建立國家、省和市縣三級空間規(guī)劃體系，國家級空間規(guī)劃以戰(zhàn)略決策為主，表現(xiàn)為對下級空間規(guī)劃的指導(dǎo)和引領(lǐng)上[5]；省級空間規(guī)劃起到承上啟下的作用，對國家級空間規(guī)劃負(fù)責(zé)，同時(shí)安排市縣空間規(guī)劃的任務(wù)；市縣級空間規(guī)劃是空間規(guī)劃的具體落實(shí)者[6]，負(fù)責(zé)本級空間規(guī)劃的實(shí)施。

二是，建立“多規(guī)合一”的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。適應(yīng)大部制改革的發(fā)展趨勢，整合目前各部門分頭編制空間規(guī)劃的體制，將空間規(guī)劃的職能統(tǒng)一到國土主管部門，促成空間規(guī)劃的“大部制”管理，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的全域覆蓋。理順空間規(guī)劃體制，加快構(gòu)建部門間的協(xié)調(diào)工作機(jī)制，打破各自為政的空間規(guī)劃編制體制，明確國土、發(fā)改、住建和環(huán)保等相關(guān)部門的工作職責(zé)和事權(quán)邊界，著力解決空間性規(guī)劃重疊沖突、部門職責(zé)交叉重復(fù)、地方規(guī)劃朝令夕改等問題。探索建立統(tǒng)一規(guī)范的空間規(guī)劃編制機(jī)制和統(tǒng)一土地分類標(biāo)準(zhǔn)，建立空間規(guī)劃實(shí)施跟蹤評估考核機(jī)制。

四、對策建議

(一)加強(qiáng)基礎(chǔ)調(diào)查評價(jià)研究，摸清空間家底

加強(qiáng)分類調(diào)查，夯實(shí)空間規(guī)劃的資源基礎(chǔ)。強(qiáng)化土地、礦產(chǎn)、水資源等專項(xiàng)空間資源的分類調(diào)查，制定相互銜接的空間資源調(diào)查技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系，進(jìn)一步摸清國土空間及自然資源家底。在分類調(diào)查的基礎(chǔ)上，建立空間資源的綜合評價(jià)機(jī)制，推進(jìn)空間資源的“一張圖”建設(shè)。通過對生態(tài)脆弱和資源型地區(qū)開展資源環(huán)境承載力(水資源承載力、環(huán)境容量承載力、耕地承載力)等一批指向性很強(qiáng)的專題研究，以此統(tǒng)籌交通、電網(wǎng)、水源等重大項(xiàng)目建設(shè)，協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)、園區(qū)、產(chǎn)業(yè)、林業(yè)等規(guī)劃沖突，扭轉(zhuǎn)工作基礎(chǔ)薄弱的局面，提升規(guī)劃的科學(xué)性、精準(zhǔn)性。厘清城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃與礦產(chǎn)資源規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃與水土保持規(guī)劃等空間重疊的矛盾，本著實(shí)事求是的態(tài)度，在“一張圖”統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺上，通過差異圖斑的對比分析，調(diào)整空間資源相互矛盾的布局與利用，為建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系提供可靠的空間“本底”。

(二)盡快實(shí)施全國國土規(guī)劃綱要，形成全域覆蓋的國土規(guī)劃體系

以資源環(huán)境承載力為支撐，從地形、地質(zhì)環(huán)境、水資源、土地資源、礦產(chǎn)資源、生態(tài)環(huán)境等各要素進(jìn)行評價(jià)，綜合各限制因素進(jìn)行資源環(huán)境承載力綜合評價(jià)，提出區(qū)域主導(dǎo)限制因素和發(fā)展“短板”。在此基礎(chǔ)上，編制包括地上、地表、地下空間的國土空間規(guī)劃。以土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，加強(qiáng)主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃與國土規(guī)劃的銜接，建立定位清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的國土空間規(guī)劃體系。強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加快實(shí)施全國國土規(guī)劃綱要。理順空間規(guī)劃的層級關(guān)系[7]，為編制和修訂城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃等各類空間規(guī)劃提供重要依據(jù)。以全國國土規(guī)劃綱要為主框架，加快構(gòu)建國家、省級、市縣三級的國土規(guī)劃體系。充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，促進(jìn)國土空間開發(fā)格局的優(yōu)化。以國土規(guī)劃為基礎(chǔ)，大力優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，堅(jiān)持省、市、縣、重點(diǎn)鎮(zhèn)、新型社區(qū)“五位一體”，形成涵蓋土地開發(fā)利用、社會發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)與整治等內(nèi)容的國土開發(fā)格局。試點(diǎn)編制京津冀等重點(diǎn)地區(qū)的空間規(guī)劃，加快落實(shí)實(shí)施。

(三)推進(jìn)“多規(guī)融合”，加快 “三線”劃定落地

“多規(guī)融合”和“三線”劃定相輔相成、密不可分。要在“三規(guī)合一”的基礎(chǔ)上促進(jìn)“多規(guī)融合”。在市、縣層面，以土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，探索國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃目標(biāo)、空間布局、國土開發(fā)重點(diǎn)和生產(chǎn)力布局相互銜接的“三規(guī)合一”，進(jìn)一步促進(jìn)包括城鎮(zhèn)化規(guī)劃在內(nèi)的“多規(guī)融合”，形成一個(gè)縣(市)“一本規(guī)劃”、一張藍(lán)圖，成為地方空間發(fā)展最基礎(chǔ)性的依據(jù)。市縣空間規(guī)劃要統(tǒng)一土地分類標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)國家主體功能定位和省級空間規(guī)劃要求，劃定生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間。在統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系基礎(chǔ)上，需要統(tǒng)籌推進(jìn)永久高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田、生態(tài)控制線和城市開發(fā)邊界的劃定，加強(qiáng)對城市地下空間的統(tǒng)籌規(guī)劃，嚴(yán)格落實(shí)用途管制制度，明確各分區(qū)開發(fā)管制規(guī)則和激勵(lì)約束政策，實(shí)現(xiàn)國土空間集約、高效、可持續(xù)利用。在國家層面，要加強(qiáng)對市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)的指導(dǎo)，研究制定市縣空間規(guī)劃編制的指導(dǎo)和技術(shù)規(guī)范，形成可復(fù)制、能推廣的經(jīng)驗(yàn)。

(四)完善法律體系，加快制定國土空間規(guī)劃法

健全的法律體系是保障國土空間規(guī)劃實(shí)施的法律保障。加強(qiáng)現(xiàn)行法律體系的“立、改、廢、釋”，強(qiáng)化綜合性的空間立法進(jìn)程，加快制定空間規(guī)劃法。在借鑒德國等發(fā)達(dá)國家《空間規(guī)劃法》基本經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上[8]，修改完善《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》等相關(guān)空間規(guī)劃方面的法律法規(guī)，在立法理念、規(guī)劃目標(biāo)、組織實(shí)施等方面實(shí)現(xiàn)目標(biāo)一致，解決因法律不銜接、不協(xié)調(diào)而造成的規(guī)劃矛盾和沖突。明確各類空間規(guī)劃的法律位次關(guān)系，建立完善的國土空間規(guī)劃編制的法律程序及其實(shí)施的法律制度體系，從法律條款上確立國土規(guī)劃的基礎(chǔ)性地位，突出對其他空間規(guī)劃的層級管控和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，解決規(guī)劃的部門化、利益化和短期化等空間規(guī)劃相互“打架”的問題，充分發(fā)揮空間規(guī)劃在空間治理體系中的作用。將空間規(guī)劃的編制和落實(shí)情況納入地方領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)范疇，建立以市縣級行政區(qū)為單元，由空間規(guī)劃、用途管制等構(gòu)成的空間治理體系。

(五)總結(jié)國外空間規(guī)劃的基本做法，凝煉可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)

國際經(jīng)驗(yàn)表明，空間規(guī)劃是一個(gè)國家和地區(qū)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的藍(lán)圖，是各類開發(fā)建設(shè)活動的基本依據(jù)。20世紀(jì)以來，以英、美、德國、荷蘭等國為代表的歐洲國家和以日本、韓國等國為代表的亞洲國家開始編制空間規(guī)劃，并形成了較為完善的空間規(guī)劃體系?？偟膩砜?，雖然各國的政體不同，但在規(guī)劃體系建設(shè)方面積累的豐富的經(jīng)驗(yàn)。(1)規(guī)劃機(jī)構(gòu)適時(shí)重組，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃整合以提高管理績效。例如，日本于2001年將原運(yùn)輸省、建設(shè)省、北海道開發(fā)廳和國土廳合并成國土交通廳。(2)相關(guān)法律不斷修訂，以適應(yīng)變化的管理需求。例如，英國于1990年修訂《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，將原有的規(guī)劃法和相關(guān)的專項(xiàng)法整合成一部綜合空間規(guī)劃法。(3)規(guī)劃體系逐步完善，規(guī)劃內(nèi)容注重銜接。國外主要發(fā)達(dá)國家的空間規(guī)劃體系完善，層次分明，權(quán)責(zé)清楚。一般空間規(guī)劃體系由聯(lián)邦/中央政府、州/大區(qū)、市(鎮(zhèn))三個(gè)層級組成，前兩者規(guī)劃一般是戰(zhàn)略性的指導(dǎo)規(guī)劃，而地方的市(鎮(zhèn))規(guī)劃則是前兩者戰(zhàn)略規(guī)劃的具體落實(shí)[9]。(4)建立權(quán)威性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)商機(jī)制具有開放性。例如，法國設(shè)立了總理直接領(lǐng)導(dǎo)下的國土規(guī)劃與地區(qū)發(fā)展委員會，歐盟于1999年制定的《歐洲空間發(fā)展展望》就是經(jīng)過長達(dá)6年多的反復(fù)協(xié)商后達(dá)成的共識[10]。

[1]規(guī)劃節(jié)約是最大的節(jié)約[N].中國國土資源報(bào)，2013-06-26.

[2]中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組. 2015中國可持續(xù)發(fā)展報(bào)告——重塑生態(tài)環(huán)境治理體系[M]. 北京：科學(xué)出版社，2015.

[3]楊蔭凱.國家空間規(guī)劃體系的背景和框架[J].改革，2014(8)：125-130.

[4]周訓(xùn)芳.《農(nóng)村土地承包法》中的林地與林地權(quán)利[J].中國林業(yè)企業(yè)，2003(5)：29-31

[5]李月寒，何 佳，包存寬.我國現(xiàn)行空間規(guī)劃的職責(zé)交叉與亟待正確處理的四大關(guān)系——基于《生態(tài)文明體制改革總體方案》的分析[J].上海城市管理，2016(1)：10-14.

[6]周 芳,包存寬等.基于行政層級構(gòu)建“橄欖型”生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)框架[J].中國環(huán)境管理, 2015, 7(4): 28-33.

[7]王向東，劉衛(wèi)東.中國空間規(guī)劃體系：現(xiàn)狀、問題與重構(gòu)[J].經(jīng)濟(jì)地理，2012，32(5)：7-15，29.

[8]李 遠(yuǎn).德國空間規(guī)劃與城市規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制及其比較研究[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2009，11(4)：54-59.

[9]林 堅(jiān)，陳 霄，魏 筱.我國空間規(guī)劃協(xié)調(diào)問題探討——空間規(guī)劃的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒與啟示[J].現(xiàn)代城市研究，2011(12):15-21.

[10]張麗君，劉新衛(wèi)，孫春強(qiáng)，等. 世界主要國家和地區(qū)國土規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)與啟示[M]. 北京：地質(zhì)出版社，2011：23-28.

(本文責(zé)編：辛 城)

Conception on Establishing a National Unified Spatial Planning System

MA Yong-huan1,2, LI Xiao-bo1,2, CHEN Cong-xi1,2, ZHANG Li-jun1,2, FU Rong1,2, SU Li-yang2,3

(1.InformationCenter,MinistryofLandandResourcesPRC,Beijing100812,China；2.KeyLaboratoryofLandandResourcesStrategyResearchofMinistryofLandandResourcesPRC,Beijing100812,China；3.InstituteofScienceandDevelopment,ChineseAcademyofSciences,Beijing100190,China)

A unified spatial planning system is the essential basis for territorial development and distribution of productive forces. However, the ongoing territory spatial management system has been formed controlled by different departments with overlapped functions in China for a long time, which has severely undermined the integrity of production space, living space and eco-space, led to the contradictions in territory spatial orientation, and hindered the improvement of territory spatial efficiency, thus becoming a bane for the construction of ecological civilization. In accordance with the Central Government’s overall requirements of deepening the ecological civilization management system reform, the paper is grounded on ecological civilization construction, adhering to the bottom-line thinking, persisting in scientific and democratic decision making, setting up the idea of ecological civilization of respecting for nature, conforming to nature, and protecting nature, defining construction space, protection of space and controlling space, realizing of ecological space of picturesque scenery, production space of intensive and high efficiency, and livable modest living space. There is a need for establishing a unified system of spatial planning to take the territorial planning as the basis. The role of space planning need playing a prominent part during the process of land-use regulation in spatial planning, an integration of related plans, such as the National Economic and Social Development Plan, the Land Use Plan and the Urban and Rural Construction Plan, is playing an important role. Besides, the integration of spatial planning will lead to a complete, multi-functional and consistent plan system with specific position and regulation goals. To implement the territorial plan and build an integrated planning system as soon as possible, a series of advices are brought up as the following five aspects.

spatial planning; territorial planning; ecological civilization; reform

2016-08-21

2017-01-14

國家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目(71403265)。

馬永歡(1978-)，男，山東巨野人，國土資源部信息中心研究員，全國國土規(guī)劃專家咨詢委員會成員，全國國土規(guī)劃綱要核心編制組成員，博士，研究方向：國土空間開發(fā)利用與資源戰(zhàn)略等方面的研究。

F301.2

A

1002-9753(2017)03-0011-06