沈菊軍 譚 臻

浙江陽明律師事務(wù)所，浙江 寧波 315400

民事執(zhí)行法律監(jiān)督的實務(wù)問題研究

沈菊軍 譚 臻

浙江陽明律師事務(wù)所，浙江 寧波 315400

伴隨著我國民事訴訟法的修改，人民檢察院對民事執(zhí)行活動的法律監(jiān)督被確定，這一修改在立法上是具有進步意義的，而2016年12月兩高聯(lián)合發(fā)布《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督若干問題的規(guī)定》更是對于解決法律實務(wù)中的問題更具深遠的意義。對此筆者在本文中從民事執(zhí)行法律監(jiān)督的內(nèi)涵與法理基礎(chǔ)出發(fā)，從立法和實務(wù)兩個方面對我國當前民事執(zhí)行法律監(jiān)督的現(xiàn)狀進行了總結(jié)分析，重點探討了民事執(zhí)行法律監(jiān)督實務(wù)中存在的問題以及如何進行完善，旨在通過本文研究，為司法實務(wù)中民事執(zhí)行法律監(jiān)督工作提供立法解讀，為實務(wù)中難點問題的解決提供理論上的參考。

民事執(zhí)行活動；檢察院；法律監(jiān)督

一、民事執(zhí)行法律監(jiān)督概述

(一)民事執(zhí)行法律監(jiān)督的內(nèi)涵

民事執(zhí)行法律監(jiān)督通俗來講就是對法院的執(zhí)行進行依法監(jiān)督，立法中對民事執(zhí)行法律監(jiān)督的確定應(yīng)當以2013年實施的修訂后的民事訴訟法為準，這一立法規(guī)定明確了檢察院對民事執(zhí)行活動的監(jiān)督權(quán)。檢察院對法院的執(zhí)行進行監(jiān)督主要是針對法院的各類執(zhí)行實施情況，在具體的監(jiān)督對象上，相關(guān)的法律、法規(guī)，有關(guān)部門都進行過規(guī)定，概括來說包括法院執(zhí)行中的違法行為或者不當行為，違反程序的執(zhí)行行為，執(zhí)行中的消極不作為，其他損害國家利益和社會公共利益的執(zhí)行行為。

(二)民事執(zhí)行法律監(jiān)督的法理基礎(chǔ)

民事執(zhí)行的目的是為了實現(xiàn)民事裁判的內(nèi)容，主要是以強制執(zhí)行的方式來實現(xiàn)，民事執(zhí)行必須有一個前提就是當事人拒不履行生效的裁決，在申請人的申請下由法院來強制執(zhí)行。無論是從執(zhí)行主體還是執(zhí)行方式來看，民事執(zhí)行都是國家權(quán)力范疇，既然作為國家公權(quán)力，民事執(zhí)行又要分為執(zhí)行實施權(quán)和執(zhí)行裁決權(quán)，其中執(zhí)行裁決權(quán)更具司法性，是民事法律活動中一種法律活動，而人民檢察院具有法律監(jiān)督職能，其中自然包括民事法律活動，作為民事法律活動一種的民事執(zhí)行活動自然也要接受檢察院的監(jiān)督。

二、民事執(zhí)行法律監(jiān)督的現(xiàn)狀

(一)我國關(guān)于民事執(zhí)行法律監(jiān)督的立法現(xiàn)狀

通過對立法和實務(wù)情況的考慮和研究，在民事訴訟法進行修改中進行了民事執(zhí)行法律監(jiān)督立法的修改，使得民事執(zhí)行法律監(jiān)督立法取得了巨大突破，2012年修訂《民事訴訟法》首次明確了檢察院對民事執(zhí)行的法律監(jiān)督，這是民事執(zhí)行法律監(jiān)督立法規(guī)范中具有里程碑式的意義。首先，新民事訴訟法在總則中明確了基本原則，即檢察院有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督，這其中也包含著民事執(zhí)行法律監(jiān)督在范圍也進行了擴大和明確，將原來對民事審判活動進行監(jiān)督擴大到民事訴訟活動，使民事執(zhí)行進行到立法規(guī)范的監(jiān)督范圍。其次，新民事訴訟法在執(zhí)行程序一編再一次明確了檢察院對民事執(zhí)行活動檢察監(jiān)督權(quán)，形成與總則呼應(yīng)，也結(jié)束關(guān)于民事執(zhí)行法律監(jiān)督的主體爭議，新民事訴訟法還在第208條、210條分別規(guī)定了檢察建議和檢察院的調(diào)查核實權(quán)，這些規(guī)定有的是從司法實務(wù)中總結(jié)獲得而來的，同時又為司法實務(wù)提供了法律依據(jù)，在立法方面是很大的進步。

但是新民事訴訟法在民事執(zhí)行法律監(jiān)督方面的規(guī)定還是以原則性為主，在實務(wù)應(yīng)用上還是經(jīng)常存在不明，基于這樣背景下，最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合出臺了《規(guī)定》，對民事執(zhí)行法律監(jiān)督的程序、范圍以及方式等都進行了立法明確。

(二)民事執(zhí)行法律監(jiān)督的實務(wù)現(xiàn)狀

早在2011年我國就在多地進行了民事執(zhí)行法律監(jiān)督的試點，并在相關(guān)的監(jiān)督范圍以及許可的監(jiān)督方式，具體的監(jiān)督程度等方面做出了規(guī)范，但是沒有上升到立法。民事執(zhí)行法律監(jiān)督工作通過試點工作的推進取得了重大的進展，但是實務(wù)中也出現(xiàn)了一些問題，尤其是法律適用方面的問題也是十分嚴峻的，在此背景下民事訴訟法進行了修訂，新《規(guī)定》也繼而出臺。近年來民事執(zhí)行法法律監(jiān)督已經(jīng)成為檢察機關(guān)民事檢察監(jiān)督工作重點，但是不同地區(qū)還是存在著不平衡，同時監(jiān)督情況和最終執(zhí)行情況也存在著失衡，甚至可以說檢察機關(guān)的法律監(jiān)督并沒有對民事執(zhí)行起到實質(zhì)性影響。

筆者認為對我國當前民事執(zhí)行法律監(jiān)督的司法實務(wù)進行客觀的認識與分析十分必要，只有找出實務(wù)中存在的問題，才能有針對性的對民事執(zhí)行中的亂象進行有效的規(guī)制，只有在實務(wù)中進行有效的法律監(jiān)督，維護當事人及相關(guān)主題的合法權(quán)益，才能維護法律的權(quán)威。

三、民事執(zhí)行法律監(jiān)督在司法實務(wù)中面臨的問題

(一)民事執(zhí)行法律監(jiān)督數(shù)量不多，存在地域性不平衡

隨著民事執(zhí)行法律監(jiān)督立法規(guī)范不斷健全，檢察機關(guān)在民事執(zhí)行法律監(jiān)督方面也越來越看重，但是總體上，仍然數(shù)量偏少，尤其是在一些基層地區(qū)，民事執(zhí)行法律監(jiān)督的案件數(shù)量十分少，并且監(jiān)督后的民事執(zhí)行情況也不樂觀，在實際解決問題上并沒有明顯的效果，究其原因筆者認為基層檢察院在案件來源上的不足是執(zhí)行監(jiān)督案件較少的原因，尤其是當前新民事訴訟法實施時間不長，《規(guī)定》更是從今年開始實行，民事案件當事人對新法的不了解，即使面對執(zhí)行困難認為也只能依靠法院強制執(zhí)行，對法院執(zhí)行卻沒有質(zhì)疑和尋求救濟的想法。一些基層檢察院對《規(guī)定》理解不到位，在思想上還是是以舊的民事訴訟法為依據(jù)，也影響著法律監(jiān)督職能的發(fā)揮，在發(fā)現(xiàn)案源方面存在不足，沒有將監(jiān)督權(quán)落實到位。

(二)檢察院對民事執(zhí)行的法律監(jiān)督受到法院的干擾

檢察院對民事執(zhí)行進行法律監(jiān)督必然需要進行相關(guān)情況的調(diào)查和證據(jù)的調(diào)取，但是在實施監(jiān)督的過程中會受到來自法院的干擾，有的法院工作人員認為執(zhí)行監(jiān)督權(quán)利應(yīng)當歸屬法院，認為檢察機關(guān)進行監(jiān)督是對法院正常工作的干涉，同時對他們的利益也存在著某種威脅，因此對檢察機關(guān)的監(jiān)督并不配合，尤其是對于一些時間較長的案件，法院裁判幾年或者十幾年都沒有執(zhí)行的案件，檢察院在進行法律監(jiān)督的過程中向法院調(diào)閱案件執(zhí)行卷宗經(jīng)常會受到阻礙，對執(zhí)行法官進行保護，導(dǎo)致無法對執(zhí)行法官進行追責。

(三)民事執(zhí)行法律監(jiān)督的效果引發(fā)多方爭議

在民事執(zhí)行問題上法院執(zhí)行效果上的不力已經(jīng)引起了社會的廣泛關(guān)注，除了對檢察院民事執(zhí)行法律監(jiān)督進行干擾，最突出的問題還在于執(zhí)行中存在著消極執(zhí)行的問題，并且這類問題十分普遍，檢察院對這種消極執(zhí)行的監(jiān)督也是存在著很大的困難，消極執(zhí)行十分普遍，檢察監(jiān)督的數(shù)量多難度大，在實務(wù)中難以做到全面的法律監(jiān)督。而有些民事執(zhí)行案件在檢察機關(guān)的監(jiān)督下，仍然無法得到執(zhí)行，這就使得當事人和社會對檢察機關(guān)的法律監(jiān)督效果產(chǎn)生了非議。

四、民事執(zhí)行法律監(jiān)督的完善構(gòu)想

(一)明確民事執(zhí)行法律監(jiān)督的原則與理念

首先，民事執(zhí)行法律監(jiān)督的原則是檢察機關(guān)實施監(jiān)督的重要依據(jù)，對其監(jiān)督活動開展產(chǎn)生重要依據(jù)性作用，筆者認為應(yīng)當在立法中予以明確并在實務(wù)中予以嚴格的貫徹，民事執(zhí)行法律監(jiān)督應(yīng)當確立三大基本原則：一是監(jiān)督法定原則，作為檢察機關(guān)要嚴格按照立法規(guī)定的權(quán)利，嚴格按照法定的程序和法定的方式開展對民事執(zhí)行活動的監(jiān)督，除了程序和方式，執(zhí)行監(jiān)督的對象、范圍、事由、措施等都要法定；第二，謙抑性原則，檢察機關(guān)對民事執(zhí)行活動進行法律監(jiān)督要尊重司法規(guī)律和當事人的意思自治(這也是一項重要的民事領(lǐng)域的原則)，對民事執(zhí)行活動進行法律監(jiān)督要既要合法又要合理，尤其是民事領(lǐng)域本身就是當事人自治的范疇，應(yīng)當充分尊重當事人的選擇；三是不可替代執(zhí)行原則，法律賦予人民檢察院對法院的民事執(zhí)行活動進行監(jiān)督，就只是監(jiān)督，民事執(zhí)行還應(yīng)當由法院來執(zhí)行，檢察院不可替代，這也是由法院和檢察院職能權(quán)限所定的，不可超越。

其次，作為檢察機關(guān)要加強對新法的學習和理解，還要進行法律宣傳和普及，讓人民群眾了解關(guān)于民事執(zhí)行法律監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定，為他們送上維護自身權(quán)益的法律武器，增強人們的法律意識與法律理念，讓群眾意識到還有向檢察機關(guān)申訴的渠道來維護自身的合法權(quán)益。

(二)準確把握民事執(zhí)行法律監(jiān)督的程序、范圍和方式

民事執(zhí)行法律監(jiān)督在實務(wù)中要嚴格依照法律法規(guī)進行執(zhí)行，上文對我國現(xiàn)有立法規(guī)范進行了分析，在民事執(zhí)行法律監(jiān)督的程度、范圍和方式上最主要的依據(jù)就是2016年新頒布的《規(guī)定》，對此我們應(yīng)當準確的把握并在實務(wù)中作為依據(jù)。

首先，在程度上檢察院對法院民事執(zhí)行進行監(jiān)督程序啟動，主要是以民事當事人提出申請為主，包括當事人、利害關(guān)系人、案外人申請進行監(jiān)督，但特殊情形下檢察院也有主動提起法律監(jiān)督的權(quán)利，包括對國家利益和社會公共利益存在損害的，法院執(zhí)行人員在執(zhí)行中存在貪污受賄等違法行為并且已經(jīng)被司法機關(guān)立案的，還有其他在社會上造成重大影響的，檢察院應(yīng)當主動進行檢察監(jiān)督。

其次，對于民事執(zhí)行法律監(jiān)督的范圍，《規(guī)定》中明確指出民事執(zhí)行檢察監(jiān)督是對法院執(zhí)行行為的全面監(jiān)督，這里法院的執(zhí)行行為包括法院執(zhí)行其生效的判決、裁定、調(diào)解書、仲裁裁決等各種法律文書進行法律監(jiān)督。民事執(zhí)行法律監(jiān)督的范圍相比過去不但明確了，還擴大了范圍，這就需要檢察機關(guān)尤其是基層檢察機關(guān)，積極的發(fā)現(xiàn)案源。

再次，對于民事執(zhí)行法律監(jiān)督的方式，《規(guī)定》中明確只有一種方式，即檢察建議，而且對檢察建議的作出進行了程度上的規(guī)定，要求必須是由檢察長批準或者由檢察委員會決定，對于檢察建議在形式上的內(nèi)容也進行了規(guī)定，包括檢察機關(guān)查明的事實、進行監(jiān)督的理由和法律依據(jù)以及建議的具體內(nèi)容等。

(三)加強法院與檢察院之間的配合與制約

《規(guī)定》中明確要求法院與檢察院之間要做好必要的溝通，加強交流，針對民事執(zhí)行法律監(jiān)督在相關(guān)工作機制上進行完善，在具體的工作中進行配合和支持。

首先，按照《規(guī)定》必須要強化檢察院對法院民事執(zhí)行的全面監(jiān)督，法院應(yīng)當予以配合，例如在檢察院執(zhí)行監(jiān)督的過程中，因為案件的需要按照相關(guān)的規(guī)定的可以調(diào)閱法院的執(zhí)行卷宗，法院應(yīng)予予以配合。對于一些執(zhí)行中檢察院認為法院可能存在怠于履職問題的，對相關(guān)情況進行調(diào)查了解，法院也應(yīng)當配合做好相關(guān)問題的說明。除此之外，檢察院與法院之間加強配合，還要進行創(chuàng)新突破，除了加強聯(lián)系和溝通，可以探索聯(lián)合建立監(jiān)督平臺，這樣不但能夠為法院執(zhí)行提供支持與保障，還能夠為檢察院進行執(zhí)行監(jiān)督提供保障。在監(jiān)督平臺的基礎(chǔ)上，檢察院與法院之間可以定期的召開聯(lián)席會議，對民事執(zhí)行法律監(jiān)督的具體工作開展進行探討，尤其是法院，應(yīng)當明確檢察院的監(jiān)督是對其自身工作的促進，要從內(nèi)心接受檢察院對民事執(zhí)行的監(jiān)督，這樣才能主動配合相關(guān)的調(diào)查工作。

其次，《規(guī)定》中還賦予了法院對檢察監(jiān)督的制約，如果法院認為檢察院實施的檢察監(jiān)督存在不符合法律規(guī)定的情況，可以向檢察院提出建議，檢察院對法院提出的建議必須在規(guī)定的時間內(nèi)(三個月)進行處理并回復(fù)有關(guān)情況，如果法院對檢察院的處理結(jié)果仍然存在非議，可以向上一級法院提出并由上一級法院再次提出建議。

(四)加快民事執(zhí)行法律監(jiān)督制度的完善

在新民事訴訟法和《規(guī)定》的基礎(chǔ)上應(yīng)當對民事執(zhí)行法律監(jiān)督制度予以完善，尤其是要在制度中增強對實務(wù)工作的規(guī)范和指導(dǎo)，包括上文提到的明確民事執(zhí)行法律監(jiān)督的原則，還要對現(xiàn)有立法規(guī)范進行科學的解讀和細化，建立檢察機關(guān)行使民事執(zhí)行檢察監(jiān)督職權(quán)的權(quán)力機制與其他主體的協(xié)作機制。

為了更好的實現(xiàn)對民事執(zhí)行的法律監(jiān)督，還應(yīng)當加強宣傳，例如進行材料的發(fā)放宣傳、開展法律監(jiān)督知識講座等，讓更多的群眾了解民事執(zhí)行法律監(jiān)督，讓他們知曉其權(quán)益和權(quán)利并進行主張，接受社會監(jiān)督與群眾舉報，這樣有助于檢察院發(fā)現(xiàn)更多的監(jiān)督案源并予以監(jiān)督和糾正。

五、結(jié)語

2016年12月最高人民檢察院和最高人民法院發(fā)布了的《規(guī)定》，是繼民事訴訟法修改后的又一立法進步，為我國民事執(zhí)行法律監(jiān)督提供了規(guī)范化的指引。立法的出臺是為司法實務(wù)提供依據(jù)和指導(dǎo)，但是對于立法的解讀與適用會隨著在實務(wù)中的適用出現(xiàn)各種問題，因此從理論上進行系統(tǒng)的分析研究和探討，對司法實務(wù)能夠形成參考不但具有理論意義還具有現(xiàn)實意義，因此對該問題的研究應(yīng)當引起關(guān)注。

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