熊 華

南京政治學(xué)院馬克思主義學(xué)院，江蘇 南京 210003

關(guān)于我國行政執(zhí)法層級監(jiān)督問題的幾點(diǎn)思考*

熊 華

南京政治學(xué)院馬克思主義學(xué)院，江蘇 南京 210003

行政執(zhí)法層級監(jiān)督是我國行政執(zhí)法監(jiān)督的重要組成部分，但在很長一段時間內(nèi)沒有得到應(yīng)有的重視，發(fā)揮不了自身的優(yōu)勢。造成這種情況的原因是多方面的。要從行政執(zhí)法層級監(jiān)督立法入手，整合現(xiàn)有資源，健全行政執(zhí)法層級監(jiān)督制度體系，確保行政執(zhí)法層級監(jiān)督的有效性。

行政執(zhí)法；層級監(jiān)督；特征；思考

隨著我國法制建設(shè)的逐步完善，如何規(guī)范政府的執(zhí)法行為，確保政府部門依法執(zhí)政，保證有法可依、有法必依，切實(shí)維護(hù)公民的合法權(quán)益，是當(dāng)今我國法制建設(shè)中不容忽視的現(xiàn)實(shí)問題。要解決這個問題，法制監(jiān)督是必要的手段。特別是行政執(zhí)法的層級監(jiān)督，要引起高度重視。行政執(zhí)法層級監(jiān)督簡要地說“是指行政系統(tǒng)內(nèi)部基于層級隸屬關(guān)系而產(chǎn)生的上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)、政府對所屬部門的行政執(zhí)法活動進(jìn)行的檢查、監(jiān)督和處理”。

一、行政執(zhí)法層級監(jiān)督的主要特征

一是行政執(zhí)法層級監(jiān)督是屬于政府的正常內(nèi)部業(yè)務(wù)。行政執(zhí)法層級監(jiān)督的主體是上級政府、相關(guān)部門和機(jī)關(guān)。監(jiān)督客體的不同，主體也有不同的身份。如果客體是政府，監(jiān)督主體是上級政府；客體是行政部門，監(jiān)督主體是本級政府和上級相關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門。在進(jìn)行行政監(jiān)督的過程中，監(jiān)督的客體主要包括行政執(zhí)法部門和相關(guān)工作人員，并享有行政執(zhí)法權(quán)。我們不難發(fā)現(xiàn)，監(jiān)督的主體和客體都是政府的組成部分，監(jiān)督的過程是政府的正常性業(yè)務(wù)工作，沒有政府之外的監(jiān)督過程。

二是行政執(zhí)法層級監(jiān)督的范圍廣泛。監(jiān)督的主體主要是政府，政府具有監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)。在監(jiān)督和管理的層面上看，這種監(jiān)督?jīng)]有明確的事項(xiàng)規(guī)定，政府認(rèn)為應(yīng)該監(jiān)督和管理的，就可以實(shí)施監(jiān)督。相比較其他監(jiān)督，如司法監(jiān)督和行政監(jiān)察監(jiān)督等，行政執(zhí)法層級監(jiān)督不論是范圍上還是程度上都是十分廣泛的，既可以對政府工作的合理性和依據(jù)進(jìn)行監(jiān)督，也可以對政府人員的素質(zhì)進(jìn)行監(jiān)督，如監(jiān)督人員是否有濫用職權(quán)和執(zhí)法不公的現(xiàn)象。在發(fā)現(xiàn)下級政府和機(jī)關(guān)的相關(guān)文件不符合規(guī)定時，也可以進(jìn)行糾正。

三是行政執(zhí)法層級監(jiān)督的方式靈活。行政執(zhí)法層級監(jiān)督的依據(jù)主要是政府的上下級關(guān)系，也就是相關(guān)的隸屬關(guān)系。在這種隸屬關(guān)系下進(jìn)行行政執(zhí)法層級監(jiān)督，不論是時間還是內(nèi)容上都有靈活的特點(diǎn)。例如在時間上，監(jiān)督主體可以選擇事前、事中和事后監(jiān)督，也可以全程監(jiān)督；在方式上，監(jiān)督主體可以結(jié)合工作重點(diǎn)主動進(jìn)行監(jiān)督，也可以根據(jù)相關(guān)人員的訴訟和投訴進(jìn)行監(jiān)督；在監(jiān)督方式上，可以采取隨時檢查和定期檢查，針對特別事情特別監(jiān)督的方法。

四是行政執(zhí)法層級監(jiān)督的實(shí)效性強(qiáng)。在法律的層面上看，行政執(zhí)法層級監(jiān)督是以隸屬關(guān)系為基礎(chǔ)，具有明確的法律規(guī)定。上級政府機(jī)關(guān)有權(quán)力針對下級政府的某些不合法、不合理的做法提出修改意見甚至是撤銷，對違反規(guī)定者可以直接給予處分，甚至是撤職等。在這種絕對的行政隸屬關(guān)系下，行政執(zhí)法層級監(jiān)督的實(shí)效性和權(quán)威性得到充分的體現(xiàn)。

二、目前我國行政執(zhí)法層級監(jiān)督在制度方面存在的主要問題

一是立法缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，過于散亂。相比較我國的法制建設(shè)(我國的法制建設(shè)是從20世紀(jì)80年代開始真正起步)，行政法制建設(shè)不論是在時間上還是內(nèi)容上都較晚。雖然上至中央和政府各部門，下至各地方人民政府都有相關(guān)的法律和條文規(guī)定，在《憲法》等法律中也針對政府的監(jiān)督權(quán)進(jìn)行了明確的規(guī)定，但一直到現(xiàn)在，還沒有專門的關(guān)于行政執(zhí)法層級監(jiān)督的法律。

二是在內(nèi)容層面可操作性不強(qiáng)。在《憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中，關(guān)于行政執(zhí)法層級監(jiān)督方面只規(guī)定了人民政府具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，但在監(jiān)督權(quán)力層面和行使權(quán)力手段等方面卻只有方向性的規(guī)定，包括各級地方政府的規(guī)定亦是如此，過于抽象，只有原則性的條文，沒有實(shí)質(zhì)操作性的規(guī)定。關(guān)于監(jiān)督主體運(yùn)用何種方式開展工作，有何權(quán)限，相關(guān)情況的處理方式，可以說都是只有方向，沒有實(shí)質(zhì)操作；關(guān)于監(jiān)督客體在被監(jiān)督時應(yīng)該履行的義務(wù)，對什么是違法行為，應(yīng)該受到什么樣的處理等也沒有明確的規(guī)定。

三是某些監(jiān)督法規(guī)過于理想化，看似合理，實(shí)則不切合實(shí)際。在這點(diǎn)上主要體現(xiàn)在很多地方政府的相關(guān)規(guī)定缺乏合理性，監(jiān)督制度設(shè)而不實(shí)，沒有可操作性?！赌呈⌒姓?zhí)法錯案責(zé)任追究辦法》中第十六條明確規(guī)定：“縣級以上人民政府所屬行政機(jī)關(guān)發(fā)生的錯案，應(yīng)當(dāng)自錯案發(fā)現(xiàn)之日起10日內(nèi)報本級人民政府法制工作機(jī)構(gòu)備案；垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)發(fā)生的錯案，報上一級行政機(jī)關(guān)備案；人民政府發(fā)生的錯案，報上級人民政府法制工作機(jī)構(gòu)備案。對于未按照前款規(guī)定報送備案的，追究該人民政府或者行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的相應(yīng)責(zé)任。”

四是行政執(zhí)法層級監(jiān)督人員不足，力量薄弱。在行政執(zhí)法層級監(jiān)督過程中，主要是政府法制機(jī)構(gòu)和相關(guān)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相關(guān)的監(jiān)督義務(wù)，一般都是由市政府法制辦公室進(jìn)行相關(guān)業(yè)務(wù)承辦。但很多政府的法治機(jī)構(gòu)往往存在建設(shè)晚、任務(wù)重、權(quán)限小、人員少的現(xiàn)實(shí)情況。國內(nèi)現(xiàn)階段一般只有國家、省、市和縣及其相關(guān)級別的單位設(shè)置了專門的法治機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級并沒有單獨(dú)進(jìn)行設(shè)置。國家相關(guān)法制機(jī)構(gòu)的人數(shù)為200人，省級為40人至70人左右，市級為10人至30人，縣級為4人，有的甚至只有2人，其中一人主任和副主任兼任，很多相關(guān)機(jī)構(gòu)只有1名專門的辦事人員。在這種情況下，行政執(zhí)法層級監(jiān)督上的精力過少，相關(guān)的檢查和復(fù)查也不能很好地展開，要么一年進(jìn)行一次檢查，有的地區(qū)可能幾年都沒有進(jìn)行過相關(guān)檢查，沒有形成制度化和系統(tǒng)化的執(zhí)法監(jiān)督格局。

五是行政執(zhí)法層級監(jiān)督手段過于軟弱。政府的相關(guān)法制部門承擔(dān)著行政執(zhí)法層級監(jiān)督的責(zé)任，但是在實(shí)際監(jiān)督過程中，政府的相關(guān)法制部門并沒有掌握強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，監(jiān)督效果的現(xiàn)實(shí)性不強(qiáng)。由于受到相關(guān)的權(quán)限劃分限制，即使在檢查中發(fā)現(xiàn)下級政府存在違法現(xiàn)象，也只能是通報和進(jìn)行催促，一般采取對事不對人的方式，也就是就事論事，圍繞著事件進(jìn)行處理。在進(jìn)行人員責(zé)任追究方面，政府法制部門只有建議權(quán)，無處理權(quán)，這種情況導(dǎo)致違法事件可以得到解決，但對當(dāng)事人卻無法實(shí)施有效的懲戒，難以保證相關(guān)法規(guī)的公平性。

三、關(guān)于完善行政執(zhí)法層級監(jiān)督制度的幾點(diǎn)思考

一是從行政執(zhí)法層級監(jiān)督立法入手，健全行政執(zhí)法層級監(jiān)督制度體系。在相關(guān)法律不健全的情況下，行政執(zhí)法層級監(jiān)督的效果取決于領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度，領(lǐng)導(dǎo)重視，監(jiān)督的效果則較好，否則效果就會較弱。這種需要人為決定的效果，使得行政執(zhí)法層級監(jiān)督具有諸多的不確定性。加強(qiáng)行政執(zhí)法層級監(jiān)督效果，要從立法開始，完善相關(guān)的制度體系。由于各地區(qū)的文件在法律上不具備很強(qiáng)的法律效力，因此要爭取領(lǐng)導(dǎo)的重視，向上級反映困難，爭取中央政府及早出臺相關(guān)政策和專門的法律，明確不同級別政府和部門的權(quán)限和義務(wù)，明確監(jiān)督主體的程序和范圍，推動法制監(jiān)督有序開展。在進(jìn)行立法工作時，要注意以下幾點(diǎn)：一要明確行政執(zhí)法層級監(jiān)督的主體。根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的相關(guān)規(guī)定：“縣級以上地方政府對所屬的職能部門和下級政府享有監(jiān)督的權(quán)力?！倍鞔_行政執(zhí)法層級監(jiān)督的范圍。設(shè)定監(jiān)督范圍是行政執(zhí)法層級監(jiān)督完善過程的一個較難的問題。通過我國各地區(qū)的相關(guān)法規(guī)來看，在一般行政執(zhí)法層級監(jiān)督范圍的確定通常存在一個共性的問題，也就是范圍過于寬泛，“既有對抽象行政行為的監(jiān)督，又有對具體行政行為的監(jiān)督；既有對行政行為合法性的監(jiān)督，又有對行政行為合理性的監(jiān)督；既有對實(shí)體的監(jiān)督，又有對行政行為程序的監(jiān)督”。應(yīng)該結(jié)合自身實(shí)際狀況，綜合考慮，合理劃分行政執(zhí)法層級監(jiān)督的范圍，排除無需監(jiān)督的行政執(zhí)法行為。三要明確行政執(zhí)法層級監(jiān)督部門的權(quán)力。履行職責(zé)要以權(quán)力作為后盾。從目前全國各地行政執(zhí)法層級監(jiān)督機(jī)構(gòu)的運(yùn)行現(xiàn)狀來看，監(jiān)督主體在強(qiáng)制權(quán)力上都缺乏相關(guān)的法律保障。這也是監(jiān)督主體工作開展困難的主要原因之一。《憲法》中規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、檢查、計劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎懲行政工作人員?！薄翱h級以上地方各級人民政府所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人們政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定?！薄督M織法》中規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府行使下列職權(quán)：(一)領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府的工作；(二)改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令；(三)依照法律的規(guī)定任免、培訓(xùn)、考核和獎懲國家行政機(jī)關(guān)工作人員?！苯Y(jié)合相關(guān)法律規(guī)定，行政執(zhí)法層級監(jiān)督應(yīng)具有以下幾種權(quán)力：第一，調(diào)查權(quán)，也就是有查閱行政執(zhí)法案件案卷和詢問相關(guān)人員等權(quán)力；第二，處理權(quán)，要有對監(jiān)督客體及其相關(guān)部門和工作人員的執(zhí)法行為的處理權(quán)。這是行政執(zhí)法層級監(jiān)督部門相應(yīng)權(quán)力的一部分，還應(yīng)具有如建議權(quán)、公開權(quán)和報告權(quán)等權(quán)力。

二是在整合現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上提高行政執(zhí)法層級監(jiān)督的效力?，F(xiàn)階段各地區(qū)的監(jiān)督單位主要有人大權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、法院司法監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督、審計監(jiān)督、人事部門的管理、信訪部門、各部門自身的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和社會輿論監(jiān)督等。從表面上，各地區(qū)的監(jiān)督部門繁多，資源豐富，但還存在以下幾個問題，一是監(jiān)督資源建設(shè)比較薄弱；二是各監(jiān)督部門之間缺乏配合，沒有相應(yīng)的配合措施。資源豐富，但效率低下。行政執(zhí)法層級監(jiān)督的法律保障現(xiàn)階段還不健全，而充分整合現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，形成合力是監(jiān)督資源的作用充分發(fā)揮的保證。由于各監(jiān)督單位的工作重點(diǎn)不同，各個監(jiān)督單位只有在配合的基礎(chǔ)上才能構(gòu)建出較完善的監(jiān)督體系。一要建立橫向行政執(zhí)法監(jiān)督合作體系。橫向合作是指人大、監(jiān)察機(jī)關(guān)、人事部門和政府法制機(jī)構(gòu)等在從不同的角度進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督時，也要建立合作制度，在信息上共享，特別在線索上，可以及時通報告知其他監(jiān)督部門，結(jié)合不同部門的權(quán)力，形成較好的行政執(zhí)法層級監(jiān)督效果。二要確立相關(guān)法制機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法層級監(jiān)督方面的主導(dǎo)地位。市級單位的行政執(zhí)法部門的能力是有限的，如果能將下級的執(zhí)法部門的能力整合起來，會使行政執(zhí)法層級監(jiān)督的作用發(fā)揮的更明顯。由市級政府法制機(jī)構(gòu)牽頭，通過培訓(xùn)、交流等方式建立業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系，確立市級政府法制機(jī)構(gòu)的權(quán)威地位。

*國家社科基金項(xiàng)目“云南省邊疆民族地區(qū)文化安全與治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)研究”(項(xiàng)目編號：2016MSJ025)階段成果。

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：2095-4379-(2017)26-0046-02

熊華(1992-)，男，云南大理人，南京政治學(xué)院馬克思主義學(xué)院，研究方向：馬克思主義。