彭良玉

首都師范大學(xué)政法學(xué)院，北京 100048

論我國(guó)環(huán)境公益行政訴訟制度的完善

彭良玉

首都師范大學(xué)政法學(xué)院，北京 100048

生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟是當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟試點(diǎn)中的重中之重。德國(guó)、美國(guó)以及臺(tái)灣地區(qū)生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟在司法實(shí)踐中已經(jīng)積累了較豐富的經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)雖已經(jīng)初步建立了環(huán)境行政公益訴訟制度，但出于中國(guó)環(huán)境問題嚴(yán)重性之現(xiàn)實(shí)情況以及訴訟制度本身存在的瑕疵，筆者認(rèn)為有必要借鑒國(guó)外或其他地區(qū)相關(guān)立法完善中國(guó)的環(huán)境行政公益訴訟制度。

環(huán)境行政公益訴訟；起訴主體；判決形式

一、各國(guó)(地區(qū))環(huán)境行政公益訴訟制度之比較

(一)起訴主體

對(duì)環(huán)境行政公益訴訟的起訴主體的研究是整個(gè)環(huán)境行政公益訴訟制度體系建立的根基，是重要的先決性問題。在起訴主體范圍方面，美國(guó)規(guī)定任何主體都具有環(huán)境行政公益訴訟起訴資格、包括自然人、團(tuán)體組織以及監(jiān)察長(zhǎng)。但在德國(guó)，公民并不能直接提起環(huán)境公益訴訟，該訴訟只能由協(xié)會(huì)以及檢察官向行政法院提起。而在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，符合條件的環(huán)境行政公益訴訟起訴主體包括人民和公益團(tuán)體，未提及檢察機(jī)關(guān)，這實(shí)際上是把對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)賦予了民眾。在我國(guó)，環(huán)境行政公益訴訟的訴訟主體僅為檢察院。

在起訴主體適格性上，美國(guó)以起訴人以是否受到“實(shí)質(zhì)性損害”為標(biāo)準(zhǔn)，承認(rèn)環(huán)境行政公益訴訟的利己性而排除利他性。而在德國(guó)和臺(tái)灣則沒有這樣的限制，符合條件的起訴主體可以以自己或他人所享有的反射利益的請(qǐng)求權(quán)為訴訟標(biāo)的提起環(huán)境行政公益訴訟。我國(guó)與德國(guó)相同，采用利己訴訟與利他訴訟相結(jié)合的模式，并沒有將行政公益訴訟所涉及的利益限定為起訴人自身利益。

(二)判決形式

德國(guó)行政法院可以在環(huán)境行政公益訴訟中做出給付判決、撤銷判決、確認(rèn)判決、履行判決，但不得做出變更判決，因?yàn)樵诘聡?guó)變更判決的主要事項(xiàng)為“行政機(jī)關(guān)在錢款確定方面的行為，而法院無權(quán)對(duì)其他的行政行為進(jìn)行變更”[1]。

臺(tái)灣地區(qū)在環(huán)境行政公益訴訟案件的審理中通常會(huì)使用撤銷判決，法院做出撤銷判決應(yīng)當(dāng)符合以下條件：其一，必須有行政機(jī)關(guān)的行政處分行為存在；其二，原告在起訴前己向行政機(jī)關(guān)提起過訴愿但權(quán)益未獲救濟(jì)；其三，必須是在法定期限內(nèi)向法院提起的訴訟。[2]

美國(guó)在環(huán)境行政公益訴訟的判決中主要內(nèi)容包含以下幾個(gè)方面：首先，法院宣告某行為違法，并頒布責(zé)令其守法履行相關(guān)義務(wù)或者停止危害行為等禁止令；其二，與救濟(jì)方式相關(guān)的其他訴訟請(qǐng)求，都可以得到支持，只要法院認(rèn)為是必須的。[3]在環(huán)境行政公益訴訟結(jié)案的過程中，美國(guó)法官能夠按照實(shí)際情況進(jìn)行判決，以達(dá)到環(huán)境保護(hù)或者權(quán)利救濟(jì)的效果，而非以固定的形式加以判決。

二、我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟之完善

(一)明確檢察機(jī)關(guān)權(quán)力屬性，完善訴訟權(quán)能

檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家利益的代表機(jī)關(guān)，參與到環(huán)境行政公益訴訟中的身份以及其權(quán)力屬性決定了其訴訟權(quán)能。我國(guó)檢察院在環(huán)境行政公益訴訟訴前階段，權(quán)力屬性更側(cè)重于監(jiān)督權(quán)，類似于德國(guó)；而在訴訟階段，檢察機(jī)關(guān)的角色與美國(guó)更加相似，是獨(dú)立的起訴人，對(duì)訴訟本身應(yīng)當(dāng)有完全的處分權(quán)。由于我國(guó)環(huán)境行政訴訟起訴主體單一，法律又不能將檢察機(jī)關(guān)對(duì)于訴訟的處分權(quán)絕對(duì)化進(jìn)而導(dǎo)致權(quán)力的濫用，故應(yīng)當(dāng)在二者之間找到平衡點(diǎn)，筆者對(duì)此有以下意見：

1.構(gòu)建合理的訴訟和解制度

我國(guó)現(xiàn)有制度體系下環(huán)境行政公益訴訟不適用調(diào)解，這樣的規(guī)定一定程度上防止了環(huán)境行政公益訴訟中可能會(huì)出現(xiàn)的因權(quán)力尋租導(dǎo)致環(huán)境污染進(jìn)一步惡化的情形出現(xiàn)，但實(shí)務(wù)中也會(huì)出現(xiàn)治標(biāo)不治本的情況。有學(xué)者認(rèn)為：域外經(jīng)驗(yàn)表明將有限的訴訟資源用于督促政府完善或執(zhí)行環(huán)境法規(guī)和規(guī)章上比用在取締個(gè)別污染源往往更有意義。對(duì)于和解制度的具體設(shè)計(jì)，因檢察機(jī)關(guān)本身的公益屬性，筆者做出如下構(gòu)想：首先，環(huán)境行政公益訴訟和解程序應(yīng)當(dāng)適用于訴訟的各個(gè)階段，充分給予檢察院與行政機(jī)關(guān)達(dá)成和解的權(quán)利，這樣可以避免司法程序的復(fù)雜性與行政行為的時(shí)效性之間的沖突與矛盾，促使行政機(jī)關(guān)更好、更高效地行使行政權(quán)。其次，對(duì)于行政公益訴訟，因其涉及的利益更廣泛，社會(huì)影響更大，對(duì)和解協(xié)議內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，要對(duì)和解協(xié)議的內(nèi)容進(jìn)行公開，必要時(shí)可以組織對(duì)和解協(xié)議進(jìn)行聽證，通過公眾參與確定和解協(xié)議的具體內(nèi)容。

2.完善關(guān)于訴前程序、舉證責(zé)任之規(guī)定

在訴前程序方面，一個(gè)月的糾錯(cuò)期限規(guī)定的過于籠統(tǒng)。環(huán)境行政公益訴訟所涉及到的環(huán)境利益多樣、復(fù)雜，以一概全的方法顯然不能應(yīng)對(duì)實(shí)務(wù)中可能出現(xiàn)的問題。應(yīng)當(dāng)按照一定的專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)糾錯(cuò)期限進(jìn)行細(xì)化，在標(biāo)準(zhǔn)之下，允許檢察機(jī)關(guān)在對(duì)案件事實(shí)進(jìn)行調(diào)查的基礎(chǔ)上具有一定的自主選擇權(quán)，強(qiáng)化其訴前進(jìn)行監(jiān)督過程中的調(diào)查、建議權(quán)。在舉證責(zé)任方面，本文認(rèn)為可以不采取舉證責(zé)任倒置的原則。我國(guó)行政訴訟法將舉證責(zé)任倒置，目的在于彌補(bǔ)行政相對(duì)人自身采集證據(jù)能力不足的劣勢(shì)。但在環(huán)境行政公益訴訟中，檢察院并不存在這樣的情況，因此不存在將舉證責(zé)任導(dǎo)致的理論依據(jù)；同時(shí)，考慮到我國(guó)檢察院所擁有的憲法賦予的法律監(jiān)督職能，其審判監(jiān)督權(quán)也要求其對(duì)案件本身需要進(jìn)行調(diào)查核實(shí)、承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任。

(二)擴(kuò)大環(huán)境行政公益訴訟判決形式

我國(guó)以檢察院為起訴主體的環(huán)境行政公益訴訟相較于我國(guó)以行政相對(duì)人為起訴主體的普通行政訴訟模式有其獨(dú)特之處，其更大程度上代表著監(jiān)督權(quán)而非損害請(qǐng)求權(quán)的行使，而環(huán)境行政公益訴訟的訴訟目的較之普通行政訴訟的訴訟標(biāo)的也具有特殊性，按現(xiàn)有文件所屬的三種判決模式并不能將以檢察院為起訴主體的環(huán)境行政公益訴訟之特點(diǎn)完全展現(xiàn)出來。對(duì)此，筆者提出以下拙見：

1.探索處罰判決的判決形式

實(shí)踐證明，必要的處罰措施可以對(duì)違法行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生警示作用，在一定程度上解決上述問題。處罰之訴在法國(guó)行政訴訟法中有所體現(xiàn)，行政法院可以對(duì)行政機(jī)關(guān)違反公物保管規(guī)則的行為作出處罰的判決。我國(guó)關(guān)于財(cái)產(chǎn)給付(行政賠償、補(bǔ)償?shù)?的內(nèi)容大多規(guī)定在我國(guó)國(guó)家賠償法之中。但在環(huán)境行政公益訴訟中，檢察院與行政機(jī)關(guān)的法律關(guān)系不能被國(guó)家賠償法所調(diào)整，故筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在行政訴訟法中針對(duì)環(huán)境行政公益訴訟加入處罰判決的判決形式，使檢察院的監(jiān)督權(quán)能可以通過司法途徑進(jìn)一步加以落實(shí)。另外，由于我國(guó)檢察院尚未脫離人民政府的財(cái)政體系，為避免款項(xiàng)“從右口袋放進(jìn)左口袋”的情形發(fā)生，應(yīng)當(dāng)建議用所處罰之款項(xiàng)建立環(huán)保基金會(huì)或委托專門的環(huán)保團(tuán)體進(jìn)行管理，用于環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。

2.增加禁令判決

環(huán)境行政公益訴訟所涉及的環(huán)境利益具有一經(jīng)破壞便難以恢復(fù)的特性，故環(huán)境行政公益訴訟案件的判決需要具有前瞻性。禁令制度最早起源于英美法系國(guó)家，是指法院對(duì)行政案件經(jīng)過審查，作出禁止行政主體實(shí)施一定行為的判決形式。這種判決形式適用于行政主體正在作出過程中的違法行政行為以及將要作出的違法行政行為，不能對(duì)已經(jīng)作出的行政行為作出此種判決。[4]禁令判決的做出需要檢察院能夠提出充足的證據(jù)向法官證明該行政行為將會(huì)產(chǎn)生可預(yù)知的環(huán)境損害，同時(shí)立法也需要對(duì)相關(guān)的行政行為進(jìn)行界分，明確那種行政行為可以適用禁令判決，如此既能夠保證對(duì)環(huán)境利益記性及時(shí)的保護(hù)，同時(shí)也可以避免司法權(quán)過度介入行政權(quán)而導(dǎo)致行政效率的下滑。

[1]鄭家健.我國(guó)行政訴訟解決方式研究[D].四川師范大學(xué)，2014.

[2]吳庚.行政法之理論與實(shí)用[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005.

[3]鄭恩亮.環(huán)境公益訴訟的相關(guān)問題研究[D].江西理工大學(xué)，2011.

[4]崔勝東.我國(guó)行政訴訟判決形式研究[D].華東政法大學(xué)，2007.

D922.6；D925.1

A

2095-4379-(2017)29-0154-02

彭良玉(1993-)，男，漢族，北京人，首都師范大學(xué)政法學(xué)院，碩士，研究方向：憲法與行政法學(xué)。