●宋冬梅 郝帥 楊如冰

論否定型行政確認(rèn)判決的局限及突破

●宋冬梅 郝帥 楊如冰

行政確認(rèn)判決是指法院確認(rèn)行政行為是否合法有效的司法判斷。我國(guó)確認(rèn)判決制度，始于2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)《行政訴訟法》〉若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《執(zhí)行解釋》)，該司法解釋首次規(guī)定了行政確認(rèn)判決的四種方式，即確認(rèn)合法、確認(rèn)有效、確認(rèn)違法、確認(rèn)無(wú)效。其中，確認(rèn)違法和確認(rèn)無(wú)效判決屬于否定型確認(rèn)判決。2015年5月1日實(shí)施的新《行政訴訟法》擴(kuò)充了否定型確認(rèn)判決的內(nèi)容，有關(guān)確認(rèn)行政行為違法和無(wú)效的法律規(guī)定更加豐富，但新舊法并非無(wú)縫銜接，實(shí)踐中否定型確認(rèn)判決的適用仍存模糊之處。

筆者在北大法寶網(wǎng)上下載了近三年的557份確認(rèn)違法和確認(rèn)無(wú)效裁判文書(shū)，以被訴行政行為的性質(zhì)、裁判事由為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析，試圖探究數(shù)據(jù)背后隱藏的問(wèn)題。

一、否定型行政確認(rèn)判決的現(xiàn)實(shí)困境

(一)瑕疵的處理方式

學(xué)界對(duì)行政行為違法通常劃分為三種程度，一種為嚴(yán)重違法，即“重大且明顯違法”；一種是行政行為一般違法；一種是行政行為存在瑕疵，即輕微違法?！缎姓V訟法》第74條首次提出行政行為程序輕微違法，但對(duì)原告權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的，應(yīng)判決確認(rèn)違法，這與以往實(shí)踐中的處理方式差距甚大。在新法實(shí)施之前，行政行為存在不規(guī)范的環(huán)節(jié)但不影響相對(duì)人權(quán)利的，法院一般都認(rèn)定為瑕疵，從而適用維持或駁回訴訟請(qǐng)求的裁判方式。但程序瑕疵是否等同于輕微違法，現(xiàn)行法律并沒(méi)有對(duì)此進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分。如何處理有瑕疵的行政行為是現(xiàn)實(shí)中不能回避的問(wèn)題，且通過(guò)前述裁判文書(shū)數(shù)據(jù)分析，新法實(shí)施前，各地法院以行政行為程序瑕疵為由作出確認(rèn)違法的判決數(shù)為零，現(xiàn)實(shí)背后的問(wèn)題值得深思。

(二)濫用職權(quán)判斷的禁忌

新《行政訴訟法》延續(xù)了舊法中關(guān)于濫用職權(quán)的規(guī)定，但梳理全國(guó)近三年的535份確認(rèn)違法判決文書(shū)，沒(méi)有一份裁判文書(shū)出現(xiàn)過(guò)濫用職權(quán)的判斷。實(shí)踐中，由于各地檢察院負(fù)責(zé)濫用職權(quán)案件的立案?jìng)刹楣ぷ?，法院?duì)于判斷行政機(jī)關(guān)是否存在濫用職權(quán)行為十分謹(jǐn)慎，一旦帶有濫用職權(quán)認(rèn)定的生效裁判文書(shū)作出，就會(huì)成為檢察院偵辦相關(guān)案件的直接線索，審判人員出于各種考慮，幾乎不做這種認(rèn)定，往往以行政行為存在其他違法之處作出相應(yīng)判決。

(三)情況判決中個(gè)人利益保護(hù)的缺失

新《行政訴訟法》74第1款第一項(xiàng)規(guī)定“行政行為依法應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)，但撤銷(xiāo)會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害的”應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法，延續(xù)了《執(zhí)行解釋》58條的規(guī)定。該項(xiàng)規(guī)定一直被認(rèn)為是確認(rèn)違法的依據(jù)之一。許多學(xué)者認(rèn)為該條規(guī)定援引的是日本《行政事件訴訟法》第31條第1款的立法例，即情況判決制度。①胡建淼：《行政訴訟法學(xué)》，高等教育出版社2003年版，第217頁(yè)。但國(guó)家利益、社會(huì)公眾利益和個(gè)人利益具有平等的地位，上述法律規(guī)定在保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的同時(shí)，一定程度上弱化了相對(duì)人利益或是相關(guān)第三人利益的保護(hù)，沒(méi)有體現(xiàn)法律應(yīng)有的公正、公平的價(jià)值目標(biāo)。

(四)無(wú)效行為的起訴期限

有人提出，既然無(wú)效行政行為當(dāng)然確定地自始至終不發(fā)生任何效力，不會(huì)因事后追認(rèn)、采取補(bǔ)救措施或者時(shí)間流逝等因素而變?yōu)橛行袨?，?dāng)事人可以隨時(shí)申請(qǐng)或者由行政機(jī)關(guān)自行確認(rèn)無(wú)效，那無(wú)效行政行為應(yīng)當(dāng)不受起訴期限的限制。但無(wú)論是《行政訴訟法》還是相關(guān)司法解釋?zhuān)家?guī)定了行政行為的起訴期限，無(wú)效行政行為屬于行政行為，而大部分行政行為都要受起訴期限的限制。另一方面，若將所有無(wú)效行政行為都約束在起訴期限內(nèi)，等同于超過(guò)起訴期限后無(wú)效行政行為違法痊愈，這又與無(wú)效行政自始至終無(wú)效存在邏輯上的矛盾。

(五)重大且明顯違法情形的界定

《行政訴訟法》第75條雖對(duì)無(wú)效情形進(jìn)行了簡(jiǎn)單列舉，但該條規(guī)定還有一個(gè)“等”字，表示列舉未盡，而理論學(xué)界對(duì)構(gòu)成無(wú)效行政行為的情形種類(lèi)存在爭(zhēng)議，該條對(duì)無(wú)效情形的規(guī)定已是有所突破，畢竟無(wú)效行為情形不可能全部列舉。但無(wú)效行政行為應(yīng)該有一個(gè)客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)，如果僅有含糊的規(guī)定，裁判結(jié)果則很大程度上依賴(lài)于審判人員的主觀認(rèn)識(shí)，這就容易產(chǎn)生兩種后果，要么審判人員謹(jǐn)慎過(guò)度輕易不作出確認(rèn)無(wú)效判決，要么審判人員判斷標(biāo)準(zhǔn)不同導(dǎo)致同類(lèi)案件不同結(jié)果。

(六)法律規(guī)定的空白對(duì)判決方式的阻礙

《行政訴訟法》雖進(jìn)一步明確了確認(rèn)違法判決的適用范圍，但確認(rèn)違法的五種情形并不能囊括實(shí)踐中的所有類(lèi)型。由于大部分當(dāng)事人在起訴要求確認(rèn)行政不作為行為違法的同時(shí)，還會(huì)要求法院判令行政機(jī)關(guān)履行。從審判的角度，判決確認(rèn)不履職行為違法并判令行政機(jī)關(guān)履行符合審判邏輯，但這種正常的思維邏輯在現(xiàn)實(shí)中遇到了法律規(guī)定的阻斷，因?yàn)楫?dāng)事人一旦提起確認(rèn)違法之訴，亦即履行已不能；若判令履行，則確認(rèn)違法就沒(méi)有了法律依據(jù)，這就導(dǎo)致了當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求與判決方式產(chǎn)生了不可調(diào)和的矛盾。

同樣，《行政訴訟法》將無(wú)效行為限定在重大且明顯違法范圍內(nèi)，但該條規(guī)定了判決前提，即原告申請(qǐng)確認(rèn)行政行為無(wú)效。在原告的訴訟請(qǐng)求僅是確認(rèn)違法或撤銷(xiāo)的情形下，是否能夠適用確認(rèn)無(wú)效判決的規(guī)定值得討論。誠(chéng)然，法院若發(fā)現(xiàn)行政行為已經(jīng)構(gòu)成了無(wú)效行政行為，可以通過(guò)釋明，讓當(dāng)事人更改訴訟請(qǐng)求。但并非所有的案件在立案時(shí)就能發(fā)現(xiàn)或者確定屬于無(wú)效行為，若開(kāi)庭審理后甚至到合議時(shí)才發(fā)現(xiàn)屬于無(wú)效行政行為，法院是應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求，還是有權(quán)直接作出確認(rèn)無(wú)效判決并不明晰。

二、大陸法系有關(guān)行政確認(rèn)判決的法律規(guī)定

(一)德國(guó)行政法關(guān)于確認(rèn)判決的規(guī)定

德國(guó)關(guān)于行政確認(rèn)之訴的研究較為成熟，與之對(duì)應(yīng)的確認(rèn)判決的規(guī)定也較為詳實(shí)，根據(jù)當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求的不同，訴訟類(lèi)型分為撤銷(xiāo)之訴、義務(wù)履行之訴、確認(rèn)之訴、給付之訴和抽象規(guī)范審查之訴。確認(rèn)之訴分為一般確認(rèn)之訴、預(yù)防性確認(rèn)之訴、無(wú)效性確認(rèn)之訴、繼續(xù)確認(rèn)之訴。一般確認(rèn)之訴又分為法律關(guān)系確認(rèn)之訴和無(wú)效確認(rèn)之訴。

1．一般確認(rèn)之訴

一般確認(rèn)之訴，作為確認(rèn)之訴亞類(lèi)中最基礎(chǔ)的訴，爭(zhēng)議標(biāo)的在于確認(rèn)行政法律關(guān)系的存在與否。請(qǐng)求確認(rèn)某種行政法律關(guān)系存在則為積極的確認(rèn)之訴，請(qǐng)求確認(rèn)某種法律關(guān)系不存在則為消極的確認(rèn)之訴。同時(shí)，德國(guó)行政法又對(duì)確認(rèn)法律關(guān)系添加前置條件—必須符合“確認(rèn)利益”。當(dāng)事人提出要求確認(rèn)某種法律關(guān)系的前提，必須是其對(duì)要求確認(rèn)具有一定的正當(dāng)利益。②[德]弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第318頁(yè)。

2．預(yù)防性確認(rèn)之訴

預(yù)防性確認(rèn)之訴，涉及的是對(duì)將要發(fā)生的法律關(guān)系進(jìn)行確認(rèn)的訴訟。訴訟目的在于針對(duì)行政機(jī)關(guān)未來(lái)的作為或不作為，為當(dāng)事人提供進(jìn)行事前的法律保護(hù)。預(yù)防性確認(rèn)之訴和預(yù)防性停止不作為之訴共同構(gòu)成德國(guó)的預(yù)防性法律保護(hù)。是否對(duì)公民提供預(yù)防性法律保護(hù)，在德國(guó)有過(guò)很長(zhǎng)時(shí)間的論證。反對(duì)者認(rèn)為對(duì)一個(gè)會(huì)產(chǎn)生未知影響的未來(lái)行政行為提起訴訟，并沒(méi)有必要，但最終預(yù)防性法律保護(hù)被保留下來(lái)。正如德國(guó)學(xué)者弗里德赫爾穆·胡芬指出：“如果不能苛求原告必須等到某一負(fù)擔(dān)實(shí)際出現(xiàn)才采取行動(dòng)，就應(yīng)當(dāng)考慮采用預(yù)防性法律保護(hù)?！雹矍耙?，第321頁(yè)。相較于預(yù)防性停止不作為之訴，預(yù)防性確認(rèn)之訴適用條件更為嚴(yán)格。預(yù)防性確認(rèn)之訴除了必須滿(mǎn)足一般確認(rèn)之訴的條件，還應(yīng)保障當(dāng)事人的確認(rèn)利益是具體的，程度較為明顯。

3．無(wú)效確認(rèn)之訴

無(wú)效確認(rèn)之訴即為確認(rèn)某一行政行為自始無(wú)效，主要體現(xiàn)在輔助請(qǐng)求中。訴訟實(shí)踐中，為盡量降低當(dāng)事人承擔(dān)舉證所訴行政行為是違法或是無(wú)效的風(fēng)險(xiǎn)，法院將大部分訴訟請(qǐng)求作為撤銷(xiāo)之訴處理，但最終卻是對(duì)行政行為無(wú)效的確認(rèn)。無(wú)效確認(rèn)之訴也有前置性條件——具有“確認(rèn)利益”。同時(shí)，德國(guó)行政法將行政行為的無(wú)效認(rèn)定為“具有特別嚴(yán)重瑕疵的行政行為根據(jù)法律本身無(wú)效”。④[德]平特納：《德國(guó)普通行政法》，朱林譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第136頁(yè)。

4．繼續(xù)確認(rèn)之訴

繼續(xù)確認(rèn)之訴是指當(dāng)事人要求確認(rèn)不再產(chǎn)生法律效果的行政行為，即已經(jīng)終結(jié)的行政行為違法的訴訟活動(dòng)。訴訟實(shí)踐中，撤銷(xiāo)之訴仍在進(jìn)行，但行政行為可能因行政機(jī)關(guān)依職權(quán)被撤銷(xiāo)或是該行政行為所規(guī)范的客體因自然原因予以消滅，又或是具有某種特殊的確認(rèn)利益的情形下，適用這種訴訟進(jìn)行救濟(jì)便可使訴訟在終結(jié)后繼續(xù)進(jìn)行，從而導(dǎo)致對(duì)某些隨訴訟終結(jié)被置之不理的法律問(wèn)題得以澄清。⑤前引①，第327頁(yè)。行政訴訟中，行政行為對(duì)原告權(quán)利造成的侵害狀態(tài)仍然可能存在，即使不能因撤銷(xiāo)訴訟得到救濟(jì)方法，但仍可以通過(guò)確認(rèn)行政行為違法保障原告的權(quán)益得到救濟(jì)。

(二)日本行政法關(guān)于確認(rèn)判決的規(guī)定

日本的確認(rèn)之訴是抗告訴訟的一種類(lèi)型，抗告訴訟根據(jù)不同情況又分為撤銷(xiāo)訴訟、裁決撤銷(xiāo)訴訟、無(wú)效等確認(rèn)訴訟及不作為違法確認(rèn)訴訟。筆者在此主要探討無(wú)效等確認(rèn)訴訟及不作為違法確認(rèn)訴訟。

無(wú)效等確認(rèn)訴訟是通過(guò)判例法發(fā)展起來(lái)，其前提是行政行為因無(wú)效或不存在從而導(dǎo)致行政行為效力即公定力欠缺。與撤銷(xiāo)訴訟不同之處在于，即使起訴期限已過(guò)，當(dāng)事人仍然可以提起訴訟。⑥楊建順：《日本行政法通論》，中國(guó)法制出版社1998年版，第722頁(yè)。同時(shí)，日本確認(rèn)之訴對(duì)原告資格有所限制，“能夠提起確認(rèn)無(wú)效訴訟應(yīng)以該種情況為限，因行為或裁決后的處分可能受到損害，及其他對(duì)要求確認(rèn)該處分或裁決無(wú)效等方面具有法律上的利益者，同時(shí)以該處分或裁決的存在與否或行政行為的效力有無(wú)為前提，在現(xiàn)行法律關(guān)系的訴訟中未能實(shí)現(xiàn)目的的人”。⑦[日]室井力主編：《日本現(xiàn)代行政法》，吳微譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1995年版，第258頁(yè)。

不作為的違法確認(rèn)訴訟是指“基于法令的申請(qǐng)，法院本應(yīng)在期限內(nèi)作出某種處分或裁決，但未作出，從而引起當(dāng)事人提起要求確認(rèn)這種違法的訴訟”。⑧前引⑥，第259頁(yè)。原告資格也有一定限制，當(dāng)事人須對(duì)行政行為或是裁決提出過(guò)申請(qǐng)，只是這種申請(qǐng)是基于法律的規(guī)定。

三、完善否定型確認(rèn)判決的具體建議

(一)以司法解釋彌補(bǔ)法律空白

1．適當(dāng)引入預(yù)防性確認(rèn)訴訟制度

我國(guó)行政訴訟法采用的是事后救濟(jì)的救濟(jì)機(jī)制，相對(duì)人只能對(duì)行政行為造成實(shí)際損害后提起訴訟，但事后救濟(jì)的補(bǔ)救方式并不能保障相對(duì)人的權(quán)益得到完全救濟(jì)。借鑒德國(guó)行政訴訟法關(guān)于預(yù)防性確認(rèn)判決的規(guī)定，引入預(yù)防性確認(rèn)訴訟有一定必要性?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》關(guān)于“政府信息尚未公開(kāi)的，應(yīng)當(dāng)判決行政機(jī)關(guān)不得公開(kāi)”的規(guī)定更是為引入預(yù)防性確認(rèn)訴訟制度提供了可能。

筆者認(rèn)為，引入預(yù)防性確認(rèn)訴訟，應(yīng)采取“適當(dāng)?shù)倪x擇加一定改良”的方式，以適應(yīng)我國(guó)的法律環(huán)境為基本出發(fā)點(diǎn)。具體的適用條件應(yīng)以《行政訴訟法》關(guān)于起訴條件的規(guī)定為基礎(chǔ)，但仍有特殊的適用條件：一是正當(dāng)利益受到侵害。預(yù)防性確認(rèn)判決中的當(dāng)事人資格，可定性為公民、法人或其他組織能夠預(yù)見(jiàn)到行政行為即將對(duì)其權(quán)益產(chǎn)生影響，便可提起訴訟。但這種利益必須是正當(dāng)利益，亦即行政機(jī)關(guān)做出的行政行為即將侵害的是當(dāng)事人在法律上受到保護(hù)的利益。二是損害發(fā)生的非現(xiàn)在性。適用預(yù)防性確認(rèn)判決的前提是提起預(yù)防性確認(rèn)之訴的當(dāng)事人其合法權(quán)益即將受到行政行為的影響，而對(duì)已經(jīng)發(fā)生的行政行為提起訴訟，不能適用預(yù)防性確認(rèn)判決。三是損害程度的不可彌補(bǔ)。不是所有即將受到行政行為影響的當(dāng)事人都可以提起預(yù)防性確認(rèn)之訴，只有當(dāng)這種即將受到的影響的程度是重大且不可彌補(bǔ)才符合。亦即，對(duì)損害程度要嚴(yán)格把握。當(dāng)事人預(yù)見(jiàn)到的合法權(quán)益遭受影響損害程度較大且無(wú)法彌補(bǔ)，這種損害是無(wú)法或難以排出難以彌補(bǔ)的損害。

2．將程序瑕疵一律界定為程序輕微違法

《行政訴訟法》74條規(guī)定了程序存在輕微違法的行政行為應(yīng)確認(rèn)違法，這改變了以往審判實(shí)踐中對(duì)于存在瑕疵的行政行為往往采取判決維持或是駁回訴訟請(qǐng)求的方式。體現(xiàn)了新法踐行監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的宗旨，說(shuō)明法律對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為提出了更高的要求。因此，今后法院應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，加大對(duì)行政行為合法性的審查力度。嚴(yán)格按照新《行政訴訟法》第69條，對(duì)“行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，或申請(qǐng)被告履行法定職責(zé)或給付義務(wù)理由不成立的”情形，適用駁回訴訟請(qǐng)求判決，而對(duì)行政行為程序存在輕微違法的情形，不再認(rèn)定為瑕疵，直接適用確認(rèn)違法的判決即可。

3．情況判決中增加對(duì)個(gè)人利益的保護(hù)

確認(rèn)行政行為違法的法律規(guī)定，在強(qiáng)調(diào)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益保護(hù)的同時(shí)，也應(yīng)將個(gè)人利益也納入裁判衡量范圍。某些行政案件涉及的行政相對(duì)人或第三人也可能具有較大范圍的影響，必須考慮到這部分群體可能造成的社會(huì)局部不穩(wěn)定，因此，法院應(yīng)將個(gè)人利益納入利益衡量的考量順序，在盡量平衡國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和個(gè)人利益的同時(shí)，根據(jù)不同情況作出妥善裁判。

4．無(wú)效行為不受起訴期限約束之限制

考慮到行政管理權(quán)運(yùn)行的穩(wěn)定性及行政相對(duì)人怠于行使訴權(quán)的可能性，無(wú)效行為不受起訴期限約束的大前提應(yīng)當(dāng)有所限制。首先，行政行為超過(guò)法定起訴期限后，當(dāng)事人要求確認(rèn)無(wú)效的，在立案審查階段應(yīng)提供證據(jù)予以證明，不能證明的不予立案，以此防止當(dāng)事人為規(guī)避起訴超期而一概要求確認(rèn)行政行為無(wú)效。其次，無(wú)效行政行為由于違法程度嚴(yán)重，一般人無(wú)需專(zhuān)業(yè)知識(shí)即可識(shí)別，因此，超期起訴要求確認(rèn)行為無(wú)效的，可以考慮由原告承擔(dān)舉證責(zé)任。第三，案件進(jìn)入審理后，如果有證據(jù)證明原告曾怠于行使訴權(quán)超期起訴，應(yīng)當(dāng)在對(duì)無(wú)效請(qǐng)求進(jìn)行支持的同時(shí)，駁回原告要求進(jìn)行賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求，讓其承擔(dān)一定的不利后果。

5．進(jìn)一步明確重大且明顯違法的判斷標(biāo)準(zhǔn)

確認(rèn)行政行為無(wú)效對(duì)行政管理影響較大，應(yīng)當(dāng)對(duì)無(wú)效情形予以明確。除了實(shí)施主體不具有主體資格和沒(méi)有依據(jù)這兩類(lèi)情形，司法解釋?xiě)?yīng)當(dāng)對(duì)其他常見(jiàn)的構(gòu)成無(wú)效行為的情形予以明確，由于重大且明顯違法的起點(diǎn)仍是違法，在違法的基礎(chǔ)上若有一個(gè)客觀的無(wú)效行為判斷標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)更利于實(shí)踐操作。如德國(guó)行政法將行政行為的無(wú)效認(rèn)定為“具有特別嚴(yán)重瑕疵的行政行為根據(jù)法律本身無(wú)效”。⑨前引④，第136頁(yè)。因此，對(duì)我國(guó)無(wú)效行政行為的判斷，除了一般人都能識(shí)別地特別明顯的違法情形外，還可以設(shè)計(jì)成幾項(xiàng)違法情形的疊加計(jì)算，比如一個(gè)行為同時(shí)涉及主要證據(jù)不足、適用法律錯(cuò)誤、違反法定程序、明顯不當(dāng)?shù)榷囗?xiàng)違法種類(lèi)時(shí)，即使實(shí)施主體具有行政主體資格，也構(gòu)成無(wú)效行政行為。

(二)加強(qiáng)對(duì)當(dāng)事人的訴前指導(dǎo)

由于大部分原告不了解法律規(guī)定，因此實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求混合了多種判決方式的情況，如要求確認(rèn)某行政行為無(wú)效并撤銷(xiāo)或者確認(rèn)某行為違法和無(wú)效，在當(dāng)事人符合其他起訴條件的情況下，法院訴訟服務(wù)中心的工作人員可在訴前對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)，使其準(zhǔn)確表達(dá)訴訟請(qǐng)求。其次是做好釋明工作，對(duì)當(dāng)事人幾類(lèi)訴訟請(qǐng)求混為一談，拒絕更改的情況，工作人員要以新《行政訴訟法》第49條及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《適用解釋》）第1、2條為依據(jù)，闡釋法理矛盾之處，消除當(dāng)事人的敵對(duì)情緒，引導(dǎo)當(dāng)事人正確表達(dá)訴求。

(三)提高立案庭審查人員的業(yè)務(wù)水平

以筆者所在的德州市為例，轄區(qū)內(nèi)的11個(gè)基層法院，由于各法院立案庭熟悉行政審判業(yè)務(wù)的人員較少，大部分都是由行政庭審判人員對(duì)行政案件進(jìn)行立案審查，只有一兩個(gè)法院由立案庭進(jìn)行審查。因此，提升立案庭法官的行政訴訟業(yè)務(wù)水平迫在眉睫。建議定期對(duì)其進(jìn)行行政訴訟業(yè)務(wù)的相關(guān)培訓(xùn)，以新《行政訴訟法》及《適用解釋》為核心，重點(diǎn)培訓(xùn)與起訴條件相關(guān)的內(nèi)容，以便更好地為當(dāng)事人提供訴前指導(dǎo)工作。

(四)加強(qiáng)審判人員的職業(yè)保障

濫用職權(quán)認(rèn)定之所以在裁判文書(shū)中很少出現(xiàn)，根本原因在于審判人員沒(méi)有得到足夠的職業(yè)保障。事后被追究責(zé)任的行政機(jī)關(guān)工作人員或其家屬往往會(huì)遷怒于當(dāng)初作出濫用職權(quán)認(rèn)定的審判人員，并采用投訴、鬧訪等多種方式進(jìn)行糾纏。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)審判人員的職業(yè)保障，讓審判人員在辦案時(shí)可以真正做到獨(dú)立、公正，免受外界環(huán)境的干擾和壓力。明確規(guī)定一經(jīng)任用除有明確規(guī)定的法律事由(如存在違法違紀(jì)行為)，審判人員不得免職和調(diào)離，防止濫用職權(quán)的規(guī)定成為一紙空文。

(五)發(fā)布案例統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)和審查強(qiáng)度

如前所述，無(wú)論是確認(rèn)違法還是確認(rèn)無(wú)效判決，法律規(guī)定的再詳細(xì)也不可能囊括所有情形，特別是對(duì)于新類(lèi)型的違法或者無(wú)效情形，為防止各地法院裁量尺度不一致，最高法院可以通過(guò)發(fā)布相關(guān)典型案例的方式，統(tǒng)一對(duì)判決確認(rèn)違法或無(wú)效案件的裁判標(biāo)準(zhǔn)和審查強(qiáng)度，避免出現(xiàn)不同法院對(duì)同類(lèi)案件的矛盾判決。

(作者單位：德州市中級(jí)人民法院)

責(zé)任編校：王文斌