劉 卓

（473300 中共河南社旗縣委黨校 河南 南陽）

行政法規(guī)清理的功能分析
——行政法規(guī)清理功能的障礙研究系列（一）

劉 卓

（473300 中共河南社旗縣委黨校 河南 南陽）

行政法規(guī)的清理主要有著摸底、審查和歸納總結(jié)的三大功能。摸底功能即對已頒布行政法規(guī)的情況進行摸底；審查功能即對行政法規(guī)合法性的審查；歸納總結(jié)功能即歸納總結(jié)出今后行政立法的經(jīng)驗。三大功能的發(fā)揮，對于完善我國行政法規(guī)的制定具有著重要意義。

行政法規(guī)；清理；功能

2007年2～8月間，國務(wù)院法制辦針對1949年建國以后到2006年底發(fā)布的655件行政法規(guī)，進行了第五次全面清理工作。這使得行政法規(guī)的清理成為了學(xué)術(shù)研究的長期熱點。

行政法規(guī)的清理具有多種功能，它對于我國推進法治國家建設(shè)具有這巨大的意義。目前，實現(xiàn)行政法規(guī)的清理功能仍然具有著不少的障礙，為進一步探討實現(xiàn)行政法規(guī)清理功能的障礙消除，作為行政法規(guī)清理功能的障礙研究系列之一，筆者擬略述淺見，以求教于大方之家。

行政法規(guī)清理的功能有很多，如摸底功能、審查功能、建議功能、分析功能、編纂功能總結(jié)功能等，但主要發(fā)揮作用的功能主要有以下三種：

一、摸底功能：對已頒布行政法規(guī)的情況進行摸底

在國務(wù)院第五次清理的655件行政法規(guī)、規(guī)章中，615件被提出要求廢止、失效或修改的建議，無任何建議的只有40件。這其實是由政府機關(guān)、專家、公眾對655件法規(guī)、規(guī)章進行了摸底，通過他們對法規(guī)的時效、內(nèi)容、實際執(zhí)行情況、立法性質(zhì)進行合法性檢查，實現(xiàn)了法規(guī)清理的摸底功能。

二、審查功能：對行政法規(guī)合法性的審查

其審查功能主要表現(xiàn)在：一是對法規(guī)的時效及壽命進行審查；二是對行政法規(guī)與上位法之間是否沖突進行審查；三是行政法規(guī)之間的內(nèi)容是否沖突進行審查；四是對行政法規(guī)內(nèi)容與當時的監(jiān)督管理制度、社會經(jīng)濟情況、發(fā)展形勢要求、民生情況趨勢是否相符合進行審查；五是對這些法規(guī)是否得到了有力的執(zhí)行和關(guān)注進行審查。

與上位法不銜接、相抵觸是行政立法的“高壓線”。對行政法規(guī)的審查可以實現(xiàn)行政立法與上位法的銜接，與之相抵觸的則可以及時被發(fā)現(xiàn)，以便及時對“不合法”的行政法規(guī)進行調(diào)整。結(jié)合原有行政法規(guī)的修改、廢止工作范疇，清理可以實現(xiàn)審查的功能。

三、歸納總結(jié)功能：歸納總結(jié)出今后行政立法的經(jīng)驗

行政法規(guī)的清理不僅可以實現(xiàn)行政法規(guī)的摸底和審查功能，從而促進行政法的立、改、廢，更重要的是，通過法的清理，立法主體可以從中總結(jié)一些經(jīng)驗教訓(xùn)，對可以得到執(zhí)行的，評價良好的行政法規(guī)立法經(jīng)驗要發(fā)揚，對無法執(zhí)行的、無實際效果的行政法規(guī)立法經(jīng)驗在今后的立法中要盡加以避免。從這個意義上講清理現(xiàn)存行政法規(guī)，也是為以后的立法準備條件。其歸納總結(jié)功能表現(xiàn)在：一是對通過行政法規(guī)清理對行政立法中共同的存在的問題作梳理，二是對這些發(fā)現(xiàn)的問題進行統(tǒng)計與分析，三是對分析的結(jié)果做總結(jié)，四是歸納出立、改、廢工作的內(nèi)在規(guī)律。

在立法中，“立、改、廢”是不可缺少的工作環(huán)節(jié)，這三者組成了立法工作的完整概念，而行政法規(guī)清理主要就是指現(xiàn)存行政法規(guī)的修改和廢止，一下子就承擔了其中的兩個環(huán)節(jié)，顯然可以將其看作是立法工作的重要組成。只有通過法規(guī)清理，即對現(xiàn)存行政法規(guī)與時俱進的清理，才能最全面地找出制度建設(shè)中存在的共同問題，研究行政立法環(huán)節(jié)中“改”和“廢”的內(nèi)在規(guī)律，厘清這兩者與行政立法中“立”的關(guān)系，才能夠完成制度建設(shè)完善和立法后的評估工作。因此，總結(jié)行政法規(guī)清理對提高行政立法質(zhì)量具有很強參考作用，從這個意義上來講，比單純的立法環(huán)節(jié)，法律制定更為重要，因為這關(guān)乎法律的效力和法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

行政法規(guī)摸底、審查和歸納總結(jié)三大功能的發(fā)揮，對于完善我國行政法規(guī)的制定具有著重要意義。對上述功能的分析，也為我們充分認識其積極作用，找出其實現(xiàn)障礙并努力消除奠定了基石。

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[12]喻中.《行政法規(guī)的清理及其背后的法理》,《人民政協(xié)報》,2008年2月4日第B04版。

劉卓（1985～ ），男，河南南陽人，中共河南社旗縣委黨校，助理講師，法學(xué)碩士，主要從事法學(xué)研究。