渠 潔

（030024 山西省環(huán)境保護基金有限公司 山西 太原）

行政許可案件審理問題探析

渠 潔

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根據行政許可法的規(guī)定，行政許可是指行政機關根據公民，法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。行政許可作為行政機關依法對社會、經濟事務實行事前監(jiān)督管理的一種重要手段，是不可或缺的，正確的實施行政許可，對行政機關管理社會、經濟事務會起到重要的作用，反之其“副”作用也是不可低估的。行政許可作為行政機關的行政行為，與公民、法人和其他組織的權益密切相關，應當納入司法審查的范圍。隨著行政許可法的頒布實施，行政許可訴訟案件也曾日漸上升趨勢。但是，在對行政許可案件的審查過程中，筆者發(fā)現存在以下諸問題：

行政許可案件審理；法律法規(guī)

一、對被訴行政行為適用法律、法規(guī)、規(guī)章及其它規(guī)范性文件的審查

目前，人民法院行政訴訟受案范圍還不包括對抽象行政行為的審查，但是，在對具體行政行為的審查過程中不可避免的會遇到對法律、法規(guī)、規(guī)章及其它規(guī)范性文件的適用審查問題。對于行政許可案件的審理同樣也不例外。

行政許可法第四條規(guī)定：設定和實施行政許可，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序。該法還規(guī)定，除國務院可以采用發(fā)布決定的方式設定行政許可，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設定臨時性的行政許可外，行政許可只能由法律、法規(guī)設定。行政許可本屬嚴肅的立法行為，但現實中有些地方政府甚至政府的職能部門卻非常樂意行使不屬于自己的行政許可設定權。一講行政管理，就要審批，把行政許可作為權力“尋租”的一個手段，出個紅頭文件就可設定行政許可。審判實踐中如遇此類情況，人民法院不但要對被訴的具體行政行為合法性作出認定，同時也要對被訴具體行政行為所依據的其它規(guī)范性文件的合法性進行審查認定。因為，盡管行政訴訟法第十二條規(guī)定，相對人對抽象行政行為提起行政訴訟，法院不予受理，但并未規(guī)定法院對抽象行政行為沒有審查權。不能提起行政訴訟和不能對其進行審查不是同一個概念。行政訴訟法第五十三條關于“參照規(guī)章”的規(guī)定，事實上就已經賦予法院對規(guī)章的審查權?！皡⒄铡辈皇恰耙勒铡?，是否作為法院的裁判依據，法院有選擇權，作出選擇之前肯定要對其合法性作出審查判斷。既然法院對規(guī)章的合法性可以進行審查，那么對于效力等級低于規(guī)章的其他規(guī)范性文件當然具有審查權。在很多情況下，被訴具體行政行為不是根據法律、法規(guī)、規(guī)章作出的，而是根據其他規(guī)范性文件作出的，如果不對其他規(guī)范性文件的合法性進行審查，則無法對被訴具體行政行為的合法性進行審查。

二、對行政許可的實施主體在作出被訴的行政許可行為時是否遵守了法定原則的審查

對于行政許可案件的審理，除對被訴行政行為適用法律、法規(guī)、規(guī)章及其它規(guī)范性文件的情況進行審查外，更多的還要對行政許可的實施主體在作出被訴的行政許可行為時是否遵守了法定原則審查，具體包括以下幾個方面：

第一，實施的行政許可有無明確的法律依據，是否在行政主體的行政權限范圍內。行政主體所享有的職權必須有法律規(guī)范的明確規(guī)定，行政主體必須按照法定職權，在法律規(guī)定的職權范圍內履行職務。法定的職權得不到履行，或者法定外的職權得以履行，或者超越法定的權限范圍履行所謂職務，都將構成行政主體的失職、越權或者權力濫用。

第二，行政許可的實施主體是否按照法定條件運用行政職權。行政主體只有在符合法定條件的情況下行使職權所作出的行政許可才能生效。如果行政主體不依照法律、法規(guī)所設定的條件實施行政許可，或者在條件不充分或不具備的情況下行使職權，該行政許可不能合法有效成立。

上述問題實際上涉及到了行政法上的信賴保護原則。信賴保護原則也是行政許可制度的原則之一。信賴保護原則，就是公民、法人或者其它組織因信賴行政機關作出的行政決定而從事的活動，要受到法律保護，沒有違法行為，不得撤銷。人民法院所受理的行政許可案件，有些是因相對人對作出許可決定的行政機關或其上級行政機關撤回已實施的行政許可行為不服引起的行政爭議。行政許可是行政機關依法作出的行政行為，凡有效成立的具體行政行為，均應具有不可變更力或者說確定力，非依法不得擅自變更或撤回。即對于行政機關來說，非因法定理由和程序，不得擅自改變其內容，或就同一事項重新作出新的決定。合法的行政行為必須具備三個要件，即主體合法、內容合法、程序合法。某項行政許可決定如果缺損其中一個或一個以上要件，該許可決定就是可撤回的行政行為。二是看行政許可行為是否存在不適當的問題。所謂“不適當”，是指具有不合理、不公正、不合乎有關善良風俗習慣等情形。不適當的行政行為在多數情況下也是不合法的行為，可以以“違法”為由予以撤回；在有些情形下，不適當的行政行為并不違法，“不適當”也可成為撤回的條件。由此造成相對方的損失應由行政機關按國家賠償法的規(guī)定予以賠償。但如果行政許可的撤銷是因行政相對人的過錯，如其通過虛報、瞞報有關材料以欺騙方式獲取行政許可，或行政主體與相對方的共同過錯引起的，如收受賄賂，則該項許可被撤回后，相對方由此獲得的利益要收回，其所受到的損失自負。

三、對被撤銷的行政許可爭議訴訟的審查

（1）是否存在行政機關工作人員濫用職權、玩忽職守作出行政許可的情形。這種情況的行為人是行政機關的工作人員。濫用職權是指行政機關及其工作人員雖然有權實施某種行政行為，但對具體的管理相對人、所要處理的事務所作出的處理卻是按照自己的意愿而不是按照法律的規(guī)定，其結果是違背法律的，濫用職權是一種明知不合法而有意為之的行為；玩忽職守是指具體承辦行政管理事務的工作人員不負責任，在履行職責審查行政許可的過程中不能嚴執(zhí)行法律，或者疏忽大意，對不符合法律規(guī)定條件的也予以辦理的行為。

（2）是否存在超越法定職權作出行政許可決定的情形。即行政機關或者工作人員并不具有實施該項行政許可的行政管理職能和法定職權，但在給管理相對人辦理行政許可過程中，沒有嚴格執(zhí)行法律的規(guī)定，因某種原因越權作出了行政許可決定。

（3）是否存在違反法定程序作出準予行政許可決定的情形。因此種情形本文前已述及，此處不再贅述。

（4）是否存在被許可人以欺騙賄賂等非法手段獲得行政許可的情形。如果確有這種情形，對于行政許可事項應當予以撤銷。假如上述幾種情形均不存在，人民法院應當維護已經生效的行政許可，保護行政相對人的合法權益。

[1]徐偉.關于行政許可案件審理中若干問題探討[J].《福建政法管理干部學院學報》,2004年4期.