李雨航

（310018 浙江工商大學(xué)法學(xué)院 浙江 杭州）

立法視野下的良法善治
——以新《立法法》為例

李雨航

（310018 浙江工商大學(xué)法學(xué)院 浙江 杭州）

十八屆四中全會對于法治提出了“良法善治”的新要求，2015年新《立法法》的許多內(nèi)容都體現(xiàn)了，既制定了“良法”，也有利于“善治”，全面推進了法治建設(shè)的進程。在這之后的立法工作，都應(yīng)該在《立法法》這部“管法之法”的約束下，開展新形勢的立法工作。

法治；良法；善治；立法法

一、良法善治的含義

亞里士多德關(guān)于“法治”的界定：“法治應(yīng)當(dāng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律本身又應(yīng)該是制定得良好的法律?！睆默F(xiàn)代法治背景下解讀“法治”的意義，十八屆四中全會提出“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，可見法治的經(jīng)典定義和核心要義就是“良法善治”。

（一）良法是法治之前提

法治的第一個標(biāo)準(zhǔn)是：大家所服從的法律應(yīng)當(dāng)是制定的良好的法律。我國法治社會的首要需求是“有法”，我國在法治社會建設(shè)的初期基本確立了完備的社會主義法制體系，制定了可以基本涵蓋社會各個領(lǐng)域的法律規(guī)范，但這些立法都是在我國社會主義法治建設(shè)的初期階段，為了追求數(shù)量充足的法律法規(guī)，為了盡快構(gòu)建起我國的法制體系，所立之法的質(zhì)量卻并不樂觀?！胺钭陶茫I賊多有”，事無巨細的法律有時會增加立法成本，甚至使法律形同虛設(shè)，影響法律的權(quán)威性和公眾對法律的信仰，當(dāng)下全面推進依法治國應(yīng)當(dāng)進一步制定良法，提高立法質(zhì)量，完成立法從數(shù)量向質(zhì)量的轉(zhuǎn)變。川島武宜曾經(jīng)指出,對于惡法，要通過正當(dāng)?shù)某绦蜻M行修改。如果“一方面承認‘惡法’，另一方面卻不努力去改正它，而只要求去遵守它，這簡直是無聊透頂?shù)氖?。”可見，立法領(lǐng)域關(guān)于“惡法”的討論只應(yīng)該集中于怎樣變已有的“惡法”為“良法”。至于什么樣的法才是良法，則說法不一，但綜合各方理論，筆者認為一部好的法律，應(yīng)該是內(nèi)容上符合所調(diào)整事項的客觀規(guī)律，制定科學(xué)合理，程序上獲得公民的廣泛參與，價值上總是能夠促進公眾利益，并符合公平正義的理念。這樣的良法標(biāo)準(zhǔn)下對《立法法》提出的要求具體為：確保所立的法律能夠根據(jù)國家或地方的具體情況、立法需求和立法能力形成科學(xué)合理的法律，法律體系完備統(tǒng)一，各項法律的立法程序公開透明，立法過程民眾廣泛參與，所立法律在立項、起草、提案、審議、表決、實施監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)都能體現(xiàn)公平正義的價值理念。

（二）善治是法治之目標(biāo)

法治的第二個標(biāo)準(zhǔn)是：已成立的法律獲得普遍的服從。如果僅僅有了良法卻未貫徹實施，那么法律的存在形同虛設(shè)。十八屆四中全會提出建設(shè)法治體系的目標(biāo)，強調(diào)要將已制定出來的良法真正轉(zhuǎn)化為行動中的法。全面推進法治社會，需要的不僅僅是一套完備的法律體系，更應(yīng)該在法律的引領(lǐng)和規(guī)范作用下實現(xiàn)善治的基本目標(biāo)，即實現(xiàn)全面推進以法治國的戰(zhàn)略方針，使得整個社會處于法律規(guī)制下的一種良好狀態(tài)。在立法領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)善治的法治目標(biāo)的權(quán)力基礎(chǔ)是立法機關(guān)的監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督權(quán)是1954年憲法制定之初就授予全國人大及地方人大的一項基本職權(quán)，這一職權(quán)對于法律的監(jiān)督主要體現(xiàn)在兩個方面：一是對已經(jīng)制定出來的法律法規(guī)的實施情況進行監(jiān)督，二是對下位法和司法解釋進行審查。這樣的職權(quán)安排對立法機關(guān)提出的要求具體體現(xiàn)為：依據(jù)《立法法》制定出來的法律得到良好的執(zhí)行，確定立法監(jiān)督程序，對授權(quán)所立之法進行監(jiān)督，約束公權(quán)力，確保地方立法與中央立法的和諧統(tǒng)一，保證下位法不違反上位法，建立完備統(tǒng)一的法律位階體系，同時確保法律解釋符合立法的原意與目的。

二、新《立法法》中的良法善治

我國的現(xiàn)實情況對新《立法法》提出了更高的要求和標(biāo)準(zhǔn)，修改后的內(nèi)容有利于進一步實現(xiàn)良法善治的法治目標(biāo)，全面推進社會主義法治建設(shè)。

（一）內(nèi)容科學(xué)合理，因地制宜

新《立法法》的一個重要改變是將地方立法權(quán)從較大的市下放到設(shè)區(qū)的市，立法主體范圍進一步擴大，而將地方可以立法事項僅限定在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護的范圍內(nèi)。還規(guī)定“由省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案”。由于各地事務(wù)繁雜且多有不同，將享有立法權(quán)的機關(guān)擴大到設(shè)區(qū)的市，有利于地方根據(jù)本地的特色與實際情況進行科學(xué)立法，實現(xiàn)因地制宜，制定出內(nèi)容科學(xué)合理，符合各地客觀規(guī)律的好的法律。同時對立法范圍進行限定并要求備案，也是為了避免設(shè)區(qū)的市立法機關(guān)在突然享有立法權(quán)后立法工作倍增，導(dǎo)致所立法律質(zhì)量不高的問題。

（二）廣泛吸收公眾意見，擴大公眾參與

新《立法法》提高了人大代表在立法程序中的所起的作用和地位，規(guī)定“審議法律案應(yīng)當(dāng)通過多種形式征求全國人民代表大會的意見，并將有關(guān)情況予以反饋；進行立法調(diào)研，可以邀請有關(guān)的全國人民代表大會代表參加”，“常務(wù)委員會會議審議法律案時，應(yīng)當(dāng)邀請有關(guān)的全國人民代表大會代表列席會議”，并將“法律委員會審議法律案時，可以邀請有關(guān)的專門委員會的成員列席會議，發(fā)表意見”修改為“法律委員會審議法律案時，應(yīng)當(dāng)邀請有關(guān)的專門委員會的成員列席會議，發(fā)表意見?！倍覍τ诜砂钢谐霈F(xiàn)專業(yè)性較強、重大意見分歧或涉及利益關(guān)系重大調(diào)整的相關(guān)問題時，增加了聽取全國人民代表大會代表以及基層和群眾代表意見的規(guī)定。相關(guān)行業(yè)的人大代表加入法律案的討論并提出意見使得所立之法更貼近行業(yè)現(xiàn)實，不至于脫離行業(yè)實踐制定出形同虛設(shè)不切實際的法律，有利于進一步促進科學(xué)立法。同時，這樣的做法還有利于提高人大代表在立法中的地位，改變以往行政機關(guān)決定立法事項的現(xiàn)象，進一步做到以立法為引領(lǐng)而不是以行政為引領(lǐng)。此外，審議法律案階段就要求人大代表參與立法，形成事前監(jiān)督，有利于保證法制體系的統(tǒng)一。

（三）立法程序公開透明

新《立法法》規(guī)定了凡是列入常委會會議議程的法律案、起草、修改的說明都應(yīng)當(dāng)公開，這改變了以往經(jīng)委員長會議決定后才將草案公開的程序，擴大了公開的內(nèi)容范圍，簡化了公開的程序，使得公開法律案成為必經(jīng)程序而不是可有可無的程序。立法公開是程序正義的基本要求，體現(xiàn)了法律的基本價值追求，法律案從經(jīng)過決定才能公開到起草、修改的說明應(yīng)當(dāng)公開，進一步擴大公開的范圍使得公開透明的價值追求更進一步貫徹運用在立法的每一個環(huán)節(jié)，較之之前的《立法法》是一大進步。

（四）完善法律的實施與監(jiān)督

新《立法法》要求“國務(wù)院法制機構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時跟蹤了解國務(wù)院各部門落實立法計劃的情況，加強組織協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)”，規(guī)定“沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)”，“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”，還規(guī)定“最高法、檢的司法解釋應(yīng)當(dāng)主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意?！狈ǖ纳谟趯嵤辛送陚涞姆ㄖ企w系和制定的良好的法律規(guī)定卻無法貫徹落實，就會造成法律資源的浪費，司法公信力的下降，公民法律信仰的缺失。新《立法法》的規(guī)定有利于實現(xiàn)善治的法治目標(biāo)，確保所立之法得到貫徹實施，同時確保下位法符合上位法的相關(guān)規(guī)定，確保法律解釋符合立法原意，這些都是實現(xiàn)法治之善治的有力保障。

三、以良法善治為目標(biāo)的立法領(lǐng)域的完善與創(chuàng)新

《立法法》修改后，立法領(lǐng)域接下來的立法工作，就應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞新修改的《立法法》，開展新形勢下的立法工作，確保所立之法為“良法”，監(jiān)督保障法律實施實現(xiàn)“善治”，在此提出以下幾點建議：

（一）加強人大在立法過程中的主導(dǎo)作用

我國立法機關(guān)除了人大還包括政府，第五十一條指出：“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會加強對立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用?！痹谙乱徊降牧⒎üぷ髦校舜髴?yīng)主導(dǎo)立法，避免之前立法過程中由行政機關(guān)引導(dǎo)立法的情況。

（二）進一步規(guī)定社區(qū)的市立法的實體內(nèi)容和基本程序

雖然新的《立法法》首次規(guī)定了設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)，但在立法領(lǐng)域下一步仍需盡快制定下位法來規(guī)范新增立法機關(guān)的立法程序與事項，一方面有利于保證立法措施的落實，另一方面有利于規(guī)范權(quán)力的行使。

（三）重大改革于法有據(jù)，及時立法

我國改革進入了深水區(qū)階段，要使國家進行的各項改革措施都于法有據(jù)，在政策與改革先行并且形成一定經(jīng)驗的情況下及時跟進立法，使法律與政策共同促進法治發(fā)展。

（四）改革進入深水區(qū)，注重各方利益協(xié)調(diào)

我國當(dāng)前已進入改革深水區(qū)，各種利益沖突斗爭激烈，立法機關(guān)是人民向決策機構(gòu)“輸入利益要求”的關(guān)鍵渠道，有利于社會各方面的利益分化、集中，這樣的整合功能不僅使多數(shù)人成為政策的得益者，也可以使少數(shù)人看到自己的要求已經(jīng)在立法過程中得到了反映。

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李雨航（1993～ ），女，漢族，河南省濟源市人，現(xiàn)就讀于浙江工商大學(xué)法學(xué)院2015級法學(xué)理論專業(yè)。主要研究方向：立法學(xué)。