趙 磊

（213011 常州經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)人民檢察院公訴科 江蘇 常州）

關(guān)于行政訴訟立案登記制的思考

趙 磊

（213011 常州經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)人民檢察院公訴科 江蘇 常州）

行政訴訟立案登記制度在我國(guó)行政訴訟中的建立，對(duì)于解決行政訴訟中“立案難”的現(xiàn)象有著重要的意義。自2015年行政訴訟實(shí)行立案登記制以來(lái)，出現(xiàn)了很多關(guān)于這方面的研究，本文從立案登記制的內(nèi)涵出發(fā)，結(jié)合當(dāng)前立案登記制實(shí)施現(xiàn)狀，對(duì)該制度在實(shí)施過(guò)程中存在的不足，提出自己的幾點(diǎn)看法。

立案登記制；立案審查制；立案難；行政訴訟

一、實(shí)施立案登記制的必要性分析

（一）立案難

立案是公民行使訴訟權(quán)利的開(kāi)始，如果在行政訴訟開(kāi)始的階段因?yàn)閷彶榈脑虿荒鼙涣?，那么相?duì)人的行政訴權(quán)就無(wú)從實(shí)現(xiàn)，在我國(guó)行政訴訟“立案難”是一個(gè)長(zhǎng)期存在的問(wèn)題。與我國(guó)的傳統(tǒng)法制有著很大關(guān)系，在我國(guó)封建時(shí)期長(zhǎng)期存在的官本位思想，導(dǎo)致在“民告官”的行政訴訟實(shí)踐中，相對(duì)人地位處于劣勢(shì)，這使得在相對(duì)人意識(shí)里對(duì)行政訴訟存在一種消極避讓的心理。同時(shí)，由于立案審查制度的存在，一部分案件會(huì)因?yàn)閷彶椴煌ㄟ^(guò)，不能立案，從而不能進(jìn)行行政訴訟。在實(shí)踐中，立案難表現(xiàn)主要有兩個(gè)方面：一是審查不通過(guò)，不予立案。這種不能立案的情形，從本質(zhì)上阻斷了案件向行政訴訟發(fā)展的進(jìn)程；二是立案過(guò)程長(zhǎng)，這種立案難的形式，主要表現(xiàn)為時(shí)間長(zhǎng)、相對(duì)人需要的材料多、來(lái)回立案的次數(shù)多等等，這種情形能夠立案，但是其中的過(guò)程十分艱難。立案難，使得相對(duì)人的行政訴訟權(quán)利不能實(shí)現(xiàn)。

（二）立案審查制存在不足

在行政訴訟立案中長(zhǎng)期存在的立案審查制度，不利于緩解立案難的問(wèn)題，相反，立案審查恰恰是造成立案難的一個(gè)因素。在2015年5月1日實(shí)施《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見(jiàn)》之前，我國(guó)在行政訴訟領(lǐng)域立案，實(shí)行的是立案審查制度，并且這一制度施行了較長(zhǎng)時(shí)間。結(jié)合《行政訴訟法》第41條規(guī)定，提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)；（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。這是行政訴訟案件中關(guān)于起訴條件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)是案件進(jìn)行立案審查的依據(jù)。通過(guò)分析該法條，我們可以得知，對(duì)于行政訴訟的立案審查內(nèi)容涉及到多個(gè)方面，這種嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)，將一部分案件排除在了立案范圍之外，是不利于行政訴訟進(jìn)行的。

（三）實(shí)施立案登記制的必要性

我國(guó)行政訴訟實(shí)踐中的“立案難”是現(xiàn)實(shí)存在的，同時(shí)立案審查制由于其自身存在的問(wèn)題，不利于立案難現(xiàn)象的解決，因此有必要對(duì)此進(jìn)行改革。立案登記制指的是在行政訴訟的立案階段，法院對(duì)當(dāng)事人的起訴不進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，僅僅對(duì)形式要件進(jìn)行核對(duì)。除了按照規(guī)定不予登記立案的情形外，當(dāng)事人提交的訴狀一律接收，并出具書(shū)面憑證。起訴狀和相關(guān)證據(jù)材料符合訴訟法規(guī)定條件的，當(dāng)場(chǎng)登記立案。立案登記制度，免除了立案審查制度進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查帶來(lái)的弊端，縮短了立案時(shí)間，將立案的范圍擴(kuò)大化了，緩解了行政訴訟中存在的立案難的現(xiàn)象，利于維護(hù)相對(duì)人的合法行政訴訟權(quán)利。

因此，在我國(guó)行政訴訟中，實(shí)施立案登記制是十分有必要的，這對(duì)于保護(hù)行政相對(duì)人的訴訟權(quán)利有著重要的意義。

二、立案登記制度施行過(guò)程中存在的問(wèn)題

立案登記制擴(kuò)大了行政案件立案的范圍，使得數(shù)量眾多的行政案件能夠進(jìn)入到司法程序，行政相對(duì)人的權(quán)利得到保障。但是，由于立案登記制在我國(guó)實(shí)施的時(shí)間不是很長(zhǎng)，相應(yīng)的制度并不健全，這就造成在該制度在現(xiàn)實(shí)應(yīng)用中存在一些問(wèn)題。

（一）對(duì)立案登記制存在一些誤解

在實(shí)踐中存在這樣的誤解，認(rèn)為實(shí)行了立案登記制，就是對(duì)于所有的訴至法院的案件不加區(qū)分的進(jìn)行立案受理，換言之，認(rèn)為立案登記制就是“有案必立”。這種觀點(diǎn)明顯將行政訴訟中立案的條件忽略了?，F(xiàn)階段實(shí)行的立案登記制，不是無(wú)條件的立案。在《行政訴訟法》第50條規(guī)定：人民法院在接到起訴狀時(shí)對(duì)符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?。這是關(guān)于立案登記制適用的限制條件，同時(shí)表明在實(shí)行立案登記制條件下，對(duì)于案件的審查同樣是有要求的，只不過(guò)這種要求和審查立案制度相比，審查的內(nèi)容和重點(diǎn)發(fā)生了變化，不在進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，但這不意味著沒(méi)有審查。基于這種誤解，現(xiàn)實(shí)中沒(méi)有被立案的相對(duì)人便會(huì)懷疑法律的公正性，造成一些糾紛的產(chǎn)生。

（二）有造成權(quán)利濫用的風(fēng)險(xiǎn)

立案登記制降低了行政案件的立案受理標(biāo)準(zhǔn)，一方面使得立案難的問(wèn)題得到一定程度的解決，是相對(duì)人的行政訴訟權(quán)利等到有效地保障；另一方面也給濫用立案權(quán)利，帶來(lái)了一定的隱患。因?yàn)閷?duì)于相對(duì)人來(lái)說(shuō)，立案登記制使案件進(jìn)入行政訴訟的可能性增加了，為了維護(hù)自身權(quán)益，寄希望于司法公正，勢(shì)必會(huì)將一些涉及到行政爭(zhēng)議的事項(xiàng)進(jìn)行訴訟，甚至某些不必動(dòng)用司法程序的事項(xiàng)也會(huì)因立案登記制的實(shí)施而被進(jìn)行訴訟。這種濫用立案權(quán)利的行為，并不會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)益帶來(lái)多大的好處，相反增加了法院立案負(fù)擔(dān)，造成了司法資源的浪費(fèi)。

（三）法院負(fù)擔(dān)加重

登記制相對(duì)減輕了立案難問(wèn)題，有利于保證相對(duì)人的權(quán)利。但是，如果不能出利好司法手段和其他配套手段的關(guān)系，法院的負(fù)擔(dān)就會(huì)急劇增加。對(duì)于行政糾紛的解決，并不只有進(jìn)行行政訴訟一種手段，行政復(fù)議等手段同樣具有解決糾紛的作用。但是，立案登記制的實(shí)施，使得相對(duì)人尋求司法救濟(jì)的途徑更加便捷，處于對(duì)司法公正的信仰，即使其他行政手段能夠進(jìn)行糾紛的解決，相對(duì)人也趨向于將糾紛提交到法院，請(qǐng)求司法救濟(jì)。這就在很大程度上，增加了而法院審判的壓力。

三、立案登記制的完善建議

對(duì)于立案登記制在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，不應(yīng)回避。筆者認(rèn)為，應(yīng)該結(jié)合我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)和具體實(shí)踐，具有針對(duì)性的進(jìn)行解決。

（一）消除對(duì)于立案登記制的誤解

針對(duì)現(xiàn)實(shí)中認(rèn)為立案登記制是“有案必立”的情況，應(yīng)該通過(guò)立法和司法方式進(jìn)行闡釋。首先，在立法層面，對(duì)立案登記制中的審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確的規(guī)定。結(jié)合《行政訴訟法》第50條的規(guī)定，對(duì)于行政案件中的立案登記制實(shí)行的是形式審查，但是形式審查不代表不審查，只是審查的側(cè)重點(diǎn)和內(nèi)容不同，這是要求相對(duì)人明確知道的。通過(guò)在《行政訴訟法》中對(duì)形式審查的審查內(nèi)容，審查的流程、審查標(biāo)準(zhǔn)，符合哪些條件的案件應(yīng)當(dāng)立案，哪些不應(yīng)當(dāng)立案進(jìn)行規(guī)定，使得相對(duì)人對(duì)于立案登記中的審查有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)：立案登記不是“有案必立”。其次。在司法實(shí)踐中，通過(guò)對(duì)具體案件的立案流程進(jìn)行操作，在操作的過(guò)程中對(duì)那些不符合立案條件的案件進(jìn)行解釋?zhuān)瓜鄬?duì)人理解立案登記的內(nèi)涵。同時(shí)注意審查的適度性，防止在進(jìn)行形式審查的過(guò)程中滑向?qū)嵸|(zhì)審查，造成對(duì)相對(duì)人訴權(quán)的侵犯。

（二）防止隨意立案行為

在實(shí)行了立案登記制之后，為了防止相對(duì)人濫用該權(quán)利，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)于相對(duì)人的法制教育，使其明確應(yīng)該在法律允許的范圍內(nèi)行權(quán)利。對(duì)相對(duì)人進(jìn)行法制教育并不是限制其進(jìn)行行政訴訟的權(quán)利，而是規(guī)范，減少因?yàn)闄?quán)利濫用造成的司法資源的浪費(fèi)。這就要求對(duì)于現(xiàn)實(shí)中存在的隨意立案的行為進(jìn)行適當(dāng)?shù)奶幜P，對(duì)于那些明顯沒(méi)有立案必要，但是仍然實(shí)施立案行為的相對(duì)人，或者明顯屬于惡意實(shí)施立案行為的，進(jìn)行適當(dāng)?shù)奶幜P和教育，使其明白濫用立案權(quán)利的行為屬于被法律禁止的行為，從而減少實(shí)踐中隨意立案造成的困擾。

（三）完善配套制度

立案登記制造成的結(jié)果是行政案件立案數(shù)量增加，這極大地加重了法院的審判負(fù)擔(dān)，因此應(yīng)該建立合理的分流制度。行政爭(zhēng)議的解決方式不單單只有行政訴訟一種，調(diào)解、復(fù)議等多種形式都能夠?qū)σ恍┬姓?zhēng)議進(jìn)行有效的解決。所以在實(shí)行立案登記制的同時(shí)，要注重發(fā)揮行政復(fù)議、調(diào)節(jié)等爭(zhēng)議解決方式的作用。最主要的是做好行政復(fù)議和行政訴訟的銜接。應(yīng)該完善復(fù)議前置程序，將一些案件通過(guò)復(fù)議的形式進(jìn)行解決，不進(jìn)入行政訴訟階段，只有那些行政復(fù)議不能解決的才有必要經(jīng)過(guò)行政訴訟來(lái)解決。通過(guò)這種分流的形式，能夠有效的減少行政訴訟案件的數(shù)量，緩解法院的審判壓力。

[1]薛峰.以法治思維和法治方式落實(shí)立案登記制[N]，人民法院報(bào)，2015年.

[2]姜明安.論新行政訴訟法的若干制度創(chuàng)新[J]，行政法學(xué)研究，2015年.

[3]姜啟波.人民法院立案審查制度的必要性與合理性[N]，人民法院報(bào)，2005年.