洪 鴻 孫曉男

遼寧省遼陽市宏偉區(qū)人民檢察院，遼寧 遼陽 111003

關(guān)于完善檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的配套制度的思考

洪 鴻 孫曉男

遼寧省遼陽市宏偉區(qū)人民檢察院，遼寧 遼陽 111003

2015年以來，最高人民檢察院做出從生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域發(fā)力探索檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的重要部署。近兩年來，各地公益訴訟制試點(diǎn)工作，取得了豐碩的成果。面對新形勢新任務(wù)，各地檢察機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法，在加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域司法保護(hù)的同時(shí)，從明確訴前條件和程序及完善現(xiàn)有法律制度出發(fā)，推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的完善，促進(jìn)法律監(jiān)督職能作用得到更好更充分發(fā)揮。

環(huán)境公益訴訟；配套制度

2015年以來，最高人民檢察院做出從生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域發(fā)力探索檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的重要部署。近兩年來，各地公益訴訟制試點(diǎn)工作，取得了豐碩的成果。面對新形勢新任務(wù)，各地檢察機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法，在加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域司法保護(hù)的同時(shí)，群策群力推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的完善，促進(jìn)法律監(jiān)督職能作用得到更好更充分發(fā)揮。

一、明確訴前條件和程序

民訴法修改立法用意之一在于公益訴訟具有訴訟標(biāo)的的公共性、訴訟目的的預(yù)防性等特點(diǎn)，事關(guān)國家、社會(huì)公共利益和不特定多數(shù)人利益。現(xiàn)階段環(huán)境污染問題的解決，往往不是簡單的法律問題，需要社會(huì)各方面共同努力。檢察機(jī)關(guān)代表國家和社會(huì)公眾提起環(huán)境民事公益訴訟，可能會(huì)打破傳統(tǒng)民事案件中原被告雙方訴訟力量的平衡，增加司法機(jī)關(guān)插手社會(huì)事務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，影響司法的獨(dú)立性，因而在提起程序和條件上也應(yīng)受到一定的限制。在通過立法手段賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟職權(quán)的同時(shí)，還應(yīng)明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟前置條件和程序，即必須是檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的案件線索，或是收到明確的監(jiān)督申請受理的案件，在采取督促起訴、支持起訴和發(fā)出檢察建議等監(jiān)督手段，不足以實(shí)現(xiàn)維護(hù)法律實(shí)施的目的時(shí)，方能向法院提起環(huán)境公益訴訟。也就是只有在有關(guān)機(jī)關(guān)組織無能力或怠于提起環(huán)境公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)在窮盡了其他的方式，都不能使有關(guān)機(jī)關(guān)、組織行使權(quán)利，履行義務(wù)，方能啟動(dòng)提起環(huán)境民事行政公益訴訟程序。針對法律規(guī)定的社會(huì)組織由于種種原因在接到檢察機(jī)關(guān)的問詢明確表示將不提起環(huán)境公益訴訟的情況，筆者認(rèn)為應(yīng)將其與法律規(guī)定的機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的情形相區(qū)別，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)提起公益訴訟既是權(quán)利也是義務(wù)，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟前，應(yīng)先向法律規(guī)定的機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，督促其履行提起公益訴訟義務(wù)，而對社會(huì)組織提起公益訴訟只是他們被法律賦予的權(quán)利，我國法律未強(qiáng)行規(guī)定某個(gè)社會(huì)組織必須提起公益訴訟的義務(wù)，因此在明確得知相關(guān)組織不提起公益訴訟的回復(fù)后，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)代表國家和社會(huì)公眾以污染者為被告提起訴訟。當(dāng)然，如果有關(guān)組織向檢察機(jī)關(guān)表達(dá)提起公益訴訟存在的現(xiàn)實(shí)困難，檢察機(jī)關(guān)則有必要啟動(dòng)支持起訴的程序。此外，提起行政公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)也有必要先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出督促其依法履職的檢察建議。據(jù)了解，在2015年5月至2015年10月僅5個(gè)月的時(shí)間里，檢察機(jī)關(guān)通過發(fā)出檢察建議等前置程序，糾正行政機(jī)關(guān)違法或依法履職8起，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)糾正違法或履行職責(zé)的有6件。環(huán)境公益訴訟前置程序，既緩解了檢察機(jī)關(guān)相關(guān)部門的辦案壓力，節(jié)約了檢察和審判機(jī)關(guān)的司法資源，保持了司法的獨(dú)立性，又有效處置了行政違法行為，促進(jìn)了環(huán)境保護(hù)工作的深入開展。

二、完善現(xiàn)有法律

現(xiàn)行《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定范圍過于狹窄且具有很大的模糊性，況且現(xiàn)有法律也沒有明確究竟哪些機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟。通過新修改的《行政訴訟法》新增“行政公益訴訟”條款，檢察機(jī)關(guān)獲得了提起行政領(lǐng)域環(huán)境公益訴訟的法律授權(quán)，但該法并沒有明確賦予檢察機(jī)關(guān)辦理此類案件的調(diào)研取證權(quán)?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第89條第2款規(guī)定，對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。該法第五條則規(guī)定，國家海洋行政主管部門負(fù)責(zé)海洋環(huán)境的監(jiān)督管理。《環(huán)境保護(hù)法修正案》第五十八條規(guī)定對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記且專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄兩項(xiàng)條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟，對提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織的原告資格進(jìn)行了概括性規(guī)定。環(huán)境污染損害社會(huì)公共利益，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或組織也可能存在怠于提起訴訟的情況。因此，國家有必要及時(shí)修改相關(guān)法律，完善檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的原告資格，對《人民檢察院組織法》適當(dāng)調(diào)整要落實(shí)司法體制改革措施，成立跨行政區(qū)域的檢察機(jī)關(guān)和審批機(jī)關(guān)。在修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》時(shí)，也要明確跨地區(qū)公益訴訟案件的管轄范圍和檢察機(jī)關(guān)對公益訴訟案件的調(diào)查取證權(quán)。實(shí)踐中，特別是在辦理環(huán)境行政公益訴訟案件中，如果遇到相關(guān)行政機(jī)關(guān)不配合，以種種理由搪塞，也會(huì)給檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證制造阻礙，從而影響檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作的成效。由于辦理公益訴訟案件涉及利益群體廣泛、鑒定程序周期長、調(diào)查取證困難，在訴訟時(shí)效、舉證期限方面，也可比照其他類型案件，在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)延長。

D926.3；D925

A

2095-4379-(2017)29-0125-01

洪鴻(1982-)，女，漢族，遼寧遼陽人，法學(xué)學(xué)士，遼寧省遼陽市宏偉區(qū)人民檢察院偵查監(jiān)督科，科長，研究方向：刑事法律研究；孫曉男(1979-)，女，漢族，遼寧遼陽人，文藝學(xué)碩士，遼寧省遼陽市宏偉區(qū)人民檢察院法律政策研究室，主任，研究方向：刑事法律研究。