周 娜 殷 凱

遼寧省遼陽市人民檢察院，遼寧 遼陽 111300

檢察辦案組織研究

周 娜 殷 凱

遼寧省遼陽市人民檢察院，遼寧 遼陽 111300

長期以來，檢察機關辦案實行辦案人承辦、部門負責人審核、檢察長(檢察委員會)決定的“三級審批制”辦案模式，在特定時期適應了我國檢察工作的發(fā)展需要。但是，隨著依法治國和司法體制改革的縱深推進，該種模式辦案主體與決定主體相互分離，“辦而不決，決而不辦”，檢察官主體地位缺失，難以適應新時期對檢察工作提出的要求。構建權責清晰、監(jiān)督完善的辦案組織已經(jīng)迫在眉睫。

檢察辦案；組織；改革

對于檢察辦案組織，法律沒有做出明確規(guī)定。2015年9月，最高人民檢察院出臺《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)，提出了“實行獨任檢察官或檢察官辦案組的辦案組織形式”，為檢察辦案組織的構建指明了方向，2017年，我省全面推開司法責任制改革試點工作，但是，在改革試點中如何操作實施，則需要對檢察辦案組織有一個正確的理解。本文將從檢察辦案組織的基礎理論著手，以我市當前檢察官辦案責任制改革為分析支點，研究探索檢察辦案組織的具體形式以及如何構建符合檢察實際的辦案組織。

一、檢察辦案組織的基礎理論

(一)檢察辦案組織的概念

作為檢察權運行最基本單元，檢察辦案組織在檢察實踐中存在已久，但對其概念的界定一直都只學術上的探討，無論是刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法，還是人民檢察院組織法等等，從未有任何一部法律對其概念做出明確規(guī)定。長期司法實踐中實行的“檢察人員承辦、辦案部門負責人審核、檢察長或者檢察委員會決定”的辦案模式，辦案權與決定權相互分離。筆者認為，按照中央提出的司法責任制改革初衷，檢察辦案組織不僅是檢察權運行的載體，更是司法責任承擔者，是辦案權和辦案責任的統(tǒng)一體。對檢察辦案組織較為科學的界定應當是：檢察機關依法履行司法辦案職責時，在檢察長(檢委會)的領導下，根據(jù)各業(yè)務條線的案件數(shù)量、類型以及案件難易程度等情況，采取的由檢察官負責并決定、檢察輔助人員協(xié)助的案件承辦及責任承擔的組織形式。

(二)檢察辦案組織的特點

1.檢察辦案組織是辦案權與決定權相統(tǒng)一的組織。從司法實踐看，在改革前舊的辦案組織中，辦案檢察官一般只負責辦案，最多具有所謂的建議權，根本不具有決定權。業(yè)務部門負責人一般具有審核權，而決定權掌握在檢察長(主管副檢察長)和檢察委員會手中。在改革后新的檢察權運行模式，省院權力清單規(guī)定將部分案件決定權賦予檢察官行使。

2.檢察辦案組織為自己職務行為承擔責任。在改革前舊的辦案組織模式下，雖然層層把關，看似管理嚴密，實則系統(tǒng)內(nèi)部權責不明晰，絕大部分情況都由集體承擔責任，檢察官一般只對案件事實和證據(jù)負責。在改革后新的辦案組織模式下，檢察官既具有辦案權又具有決定權，并承擔終身責任。

(三)檢察辦案組織的功能

一是能夠獨立辦案。檢察機關履行法律監(jiān)督職責主要是通過辦理案件的形式來行使。獨立辦案意味著辦案組織可以在法律規(guī)定的權限范圍內(nèi)進行偵查、審查逮捕、審查起訴等活動，執(zhí)法辦案受到法律保護。

二是能夠獨立作出決定。辦案組織就是檢察機關內(nèi)部獨立辦理具體案件的基本單位。獨立辦案意味著其能夠依據(jù)相關法律法規(guī)，在職責范圍內(nèi)作出符合法律規(guī)定的決定，而且這一決定不能被其他組織徑行改變，其他組織如有意見分歧，應當報請上級審議決定。

三是能夠獨立承擔責任。辦案組織在辦理具體案件的過程中，就相關事實和法律問題獨立作出決定，如批準逮捕、提起公訴等等，這些決定的作出既是權力行使的表象，更是責任承擔的基礎。因此，能否獨立承擔辦案責任是鑒定辦案組織真實與否的重要標準。

二、國內(nèi)外研究狀況

(一)國內(nèi)檢察改革目前辦案組織研究狀況

各業(yè)務部門普遍采用獨任檢察官或者檢察官辦案組的組織形式。自偵部門暫按原工作模式運行，主要采用團隊制檢察官辦案組織形式，偵監(jiān)、控申、監(jiān)所等業(yè)務部門主要采用獨任檢察官辦案組織形式，公訴、民行部門一般采用獨任檢察官和專業(yè)化檢察官辦案組織形式，案件管理、研究室、預防等其他綜合業(yè)務部門主要采用獨任檢察官辦案組織形式。進入員額的領導干部既可以獨任制辦案，也可以進入辦案組辦案，但均要求承辦一定數(shù)量的案件。

(二)我市檢察改革目前辦案組織搭建狀況

根據(jù)案件數(shù)量、類型、難易程度等情況，自偵部門主要采用團隊制檢察官辦案組織形式，偵查監(jiān)督部門主要采取獨任檢察官和臨時辦案組兩種形式，公訴部門按照金融、侵財、毒品、未檢等區(qū)分成立專業(yè)化辦案組，民行部門成立行政執(zhí)行專業(yè)化辦案組，案件管理、法律政策研究、預防等其他綜合業(yè)務部門主要采用獨任檢察官辦案組織形式。按照內(nèi)設機構改革后的職能分工，合理分配檢察官員額，科學設置檢察官辦案組。在前期工作基礎上，進一步完善健全以檢察官為中心的辦案組織，動態(tài)合理配備檢察官助理和書記員，最大限度用好用活用足現(xiàn)有輔助力量。

(三)國外研究狀況

獨任制是檢察辦案組織基本形態(tài)。無論是大陸法系的法國、德國、臺灣地區(qū)還是英美法系的美國等國家，檢察官都是一級獨立的辦案組織，檢察官對自己所承辦案件都具有決定權，并為此承擔責任，檢察官在行使辦案權力時，特別就相關法律問題作出決定時，其享有相當大的決定權，這種權力表現(xiàn)在其上級(主任檢察官或者檢察長等)不能徑行改變其決定，且這種權力受到法律保護。如：美國的檢察職能以個人負責制為基礎，具體表現(xiàn)在檢察官在辦理具體案件過程中，有權獨立地就案件的調(diào)查和起訴作出決定，并且享有極大的自由裁量權。

檢察官獨立履職享有職業(yè)保障。域外國家和地區(qū)普遍實行檢察人員分類管理制度、賦予檢察官職務豁免權、嚴格規(guī)范檢察官選任、懲戒程序，有效保證檢察官獨立履行辦案職責。如，德國檢察人員根據(jù)崗位職責和任職條件不同，大致可以分為：檢察官、副檢察官(司法公務員)、書記員和其他公務員四大類。檢察官之外的人員由檢察長從經(jīng)過專業(yè)技能培訓獲得合格證書的申請者中錄用和管理，不設置相應的業(yè)務部門對其進行管理。德國檢察官實行任職終身制，具有較大的獨立性，身份受法律保護，非因法定事由不被免職，且其職業(yè)準入制度相當嚴格，成為檢察官須經(jīng)過嚴格的選任程序。

檢察官獨立履職受司法化監(jiān)督。檢察官雖然能獨立履行職責，但因其行為具有法律意義、產(chǎn)生法律效果，對當事人的權利義務狀態(tài)產(chǎn)生影響，所以其行為必須受監(jiān)督制約，以保證法律得到正確實施、正義得到最大化實現(xiàn)。為此兩大法系國家均設計了符合檢察官制度特點的監(jiān)督制約機制，以保障檢察官公正辦案。

三、構建檢察權獨立行使的檢察辦案組織的路徑選擇

(一)明確檢察官獨任制為檢察機關基本辦案組織

構建獨任制的檢察官辦案組織，明確檢察官是檢察機關司法辦案的基本單元，其直接對檢察長和檢委會負責，中間不存在其他層級。讓檢察官獨立開展事實認定、證據(jù)分析和法律適用等工作。檢察官辦案責任制度的核心在于確立檢察官的獨立司法人格，“獨立”的標準十分明確，即檢察官在辦理案件是獨立發(fā)表自己的意見，且該意見必須是充分的，其他檢察官(包括檢察長)只能對辦理案件檢察官的法律文書進行形式審核，而不能直接改變辦案檢察官的意見。具體在設置檢察官辦案組織時，可根據(jù)需要建立不同的辦案組，實行不在具體案件辦理過程中的專業(yè)化辦案。

獨任檢察官依照法律規(guī)定和檢察長委托履行職責；主任檢察官除履行檢察官職責外，還負責辦案組承辦案件的組織、指揮、協(xié)調(diào)以及對辦案組成員的管理等工作；業(yè)務部門負責人除作為檢察官或主任檢察官承辦案件外，還履行組織研究涉及本部門業(yè)務的法律政策問題，召集檢察官聯(lián)席會議討論重大、疑難、復雜案件，為承辦案件的獨任檢察官或者檢察官辦案組提供參考意見，負責本部門司法行政管理及黨建隊建等工作。檢察輔助人員的職權依據(jù)檢察機關檢察人員職權劃分指導意見執(zhí)行。檢察官助理在檢察官的指導和安排下，協(xié)助檢察官履行司法辦案職責。原則上，除檢察官親歷性事項以及在職權范圍內(nèi)對辦案事項作出處理決定外，檢察官在司法辦案工作中的其他職責都可以由檢察官助理承擔。書記員在檢察官的指導和安排下，完成司法辦案過程中事務性、程序性工作任務。

(二)健全檢察官獨立履職保障機制

一是完善人員分類管理。將檢察人員分為檢察官、檢察輔助人員、行政人員三大類，并細化檢察官員額配置，建立各類檢察人員單獨等級管理序列，實行按期晉升，暢通檢察人員職務級別的晉升渠道，明確不同人員的崗位職責以及績效考評辦法。同時，落實薪酬待遇，并適當拉大不同類別檢察人員薪酬待遇差距，真正讓優(yōu)秀檢察人員“進得來”“留得住”、“升得上去”。

二是取消中間審批環(huán)節(jié)，廢除“三級審批”制。檢察官在檢察長的領導下獨立承辦案件，不再經(jīng)過審批。審查逮捕、審查起訴案件，一般由獨任檢察官承辦，重大、疑難、復雜案件也可以由檢察官辦案組承辦。獨任檢察官、主任檢察官對檢察長(分管副檢察長)負責，在職權范圍內(nèi)對辦案事項作出決定。檢察院直接受理立案偵查的案件，一般由檢察官辦案組承辦，簡單案件也可以由獨任檢察官承辦。決定初查、立案、偵查終結等事項，由主任檢察官或獨任檢察官提出意見，經(jīng)職務犯罪偵查部門負責人審核后報檢察長(分管副檢察長)決定。訴訟監(jiān)督等其他法律監(jiān)督案件，可以由獨任檢察官承辦，也可以由檢察官辦案組承辦。獨任檢察官、主任檢察官對檢察長(分管副檢察長)負責，在職權范圍內(nèi)對辦案事項作出決定。

三是完善職業(yè)保障機制。對納入員額制管理的檢察官，應享受身份保障。除非因故意或重大過失造成錯案，且經(jīng)法定程序，檢察官身份不被隨意解除。

(三)創(chuàng)新檢察官獨立履職的內(nèi)部監(jiān)督模式

1.通過履行案件審批、審核與審議權，實現(xiàn)縱向監(jiān)督

一是檢察長(分管副檢察長)通過審批案件、聽取情況匯報、簽發(fā)法律文書等方式，對司法辦案活動進行監(jiān)督。

二是加強檢委會建設，落實對重大、疑難、復雜案件的有效監(jiān)督。第一，創(chuàng)新設立檢察長決策輔助機構專門委員會，審議由檢察長依法決定的案件，確保多數(shù)案件得到充分討論，實現(xiàn)多層次監(jiān)督。第二，制定檢察院檢察委員會組成及工作辦法，在機構組成與職責、議題提請、議題審議、決定執(zhí)行和督辦等多方面進一步細化；第三，市級院制定派員列席基層檢察委員會會議制度，加強對基層檢察院檢察委員會議事工作科學指導和有效監(jiān)督。第四，制定檢察委員會專職委員案件實體審查工作制度，充分發(fā)揮專職委員自身司法實踐經(jīng)驗豐富、辦理復雜疑難案件能力和調(diào)研能力強的優(yōu)勢，加強對案件辦理的有效監(jiān)督，提高檢委會審議案件質(zhì)量和議事效率。

三是建立檢察官聯(lián)席會議制度，確保對案件實現(xiàn)橫向監(jiān)督。對提請檢委會和專門委員會審議的案件必須經(jīng)檢察官聯(lián)席會議事前討論，這是以檢察官集體智慧、會診解決案件辦理中遇到的疑難、復雜、敏感問題和有重大意見分歧的有效做法，也是加強內(nèi)部辦案監(jiān)督的一項重要舉措。

四是檢察官負責對所配備的檢察輔助人員辦案中執(zhí)行紀律和規(guī)范司法行為進行監(jiān)督管理。

五是檢察官辦案組中的主任檢察官對本辦案組辦案工作負責，同時對本組中檢察官、檢察輔助人員辦案中執(zhí)行紀律和規(guī)范司法行為進行監(jiān)督管理。

2.通過對案件管理檢查、流程監(jiān)控和質(zhì)量評查，實現(xiàn)橫向監(jiān)督

一是采用案件流程管理手段，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)督。案件管理部門以案件受理、分流、辦理、結案等環(huán)節(jié)為關鍵節(jié)點，對辦案流程是否合法、規(guī)范、及時、完備進行全程、同步、動態(tài)的流程監(jiān)控；對涉案財物進行監(jiān)管，對法

律文書管理、案件信息公開工作進行監(jiān)督指導，杜絕辦案中的隨意性和選擇性。

二是開展案件質(zhì)量評查，實現(xiàn)“倒逼”監(jiān)督。成立了案件質(zhì)量評查機構，從有關業(yè)務部門和基層院資深檢察官或業(yè)務骨干中挑選人員，設立刑事監(jiān)督、民事行政監(jiān)督、刑事執(zhí)行監(jiān)督、自偵案件監(jiān)督等五個專業(yè)評查小組，將通過重點評查、隨機評查、專項評查和個案評查等方式，從事實認定、證據(jù)采信、法律適用、辦案程序等方面客觀、公正、全面評價辦案質(zhì)量，有效防止錯案、嚴重瑕疵案件的發(fā)生。

三是建立執(zhí)法檔案，實現(xiàn)“留痕”監(jiān)督。每名員額檢察官均建立執(zhí)法檔案，有關履職情況、完成工作任務情況、案件檢查評查情況、研修成果、獲獎勵情況、責任追究情況、業(yè)績評價情況都將直接記載其中，并報有關部門備查。

檢察辦案組織是履行檢察職能的基本主體，根據(jù)司法規(guī)律和檢察工作實際，確立以獨任檢察官為主體的基本辦案組織是保障檢察職能正確履行的前提，也是解決檢察官“辦案，不決定，但負責”現(xiàn)象的題中應有之義。當然，在健全辦案組織的同時，更應完善相關的配套機制，如實施人員分類序列管理制度、健全職業(yè)保障制度、厘清檢察官與檢察長或者檢察委員會的關系等等，確保辦案組織搭建順暢，真正實現(xiàn)司法責任制改革的初衷——誰辦案誰負責、誰決定誰負責。

D926.3

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2095-4379-(2017)29-0093-03

周娜(1971-)，女，漢族，遼寧葫蘆島人，學士學位，遼寧省遼陽市人民檢察院，副檢察長，研究方向：法律；殷凱(1967-)，男，漢族，遼寧遼陽人，學士學位，遼寧省遼陽市人民檢察院法律政策研究室，主任，研究方向：法律。