楊熹通

西南林業(yè)大學(xué)人文學(xué)院，云南 昆明 650224

生態(tài)文明視野下的森林法律制度研究

楊熹通

西南林業(yè)大學(xué)人文學(xué)院，云南 昆明 650224

森林是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，具有特殊的生態(tài)功能與價值。我國現(xiàn)行的森林法律制度主要把森林作為一種經(jīng)濟(jì)資源來進(jìn)行利用和保護(hù)，對森林的生態(tài)價值不夠重視，相關(guān)的森林保護(hù)法律制度也不夠完善。當(dāng)今社會的發(fā)展，是在生態(tài)文明價值觀指導(dǎo)下的發(fā)展。而森林法律制度的完善，也應(yīng)以生態(tài)保護(hù)優(yōu)先作為立法目的。文章通過對我國森林法律制度的不足進(jìn)行分析，同時借鑒國外森林法律制度的立法經(jīng)驗，使我國的森林法律制度更加完善。

森林；森林法律制度；國外經(jīng)驗；制度完善

一、森林的功能及價值

森林生態(tài)系統(tǒng)包括林木和各種森林資源。森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，也是陸地上最龐大、最復(fù)雜、多物種、多功能與多效益的生態(tài)系統(tǒng)。森林主要有生態(tài)功能與經(jīng)濟(jì)功能兩大方面。森林的經(jīng)濟(jì)功能包括：提供林業(yè)產(chǎn)品，包括原木、木制品、紙漿材、森林動植物制品、果實等。森林的生態(tài)功能包括：1.森林是空氣的凈化器，能夠調(diào)節(jié)氣候的平衡。2.森林是多種動物的棲息地，也是多類植物的生長地，保護(hù)了生物的多樣性。3.森林能夠涵養(yǎng)水源，防風(fēng)固沙，防止水土流失，是大自然的天然屏障。4.森林有除塵降噪和對污水具有過濾作用。

人類的生存與發(fā)展離不開森林，而森林發(fā)揮的生態(tài)價值遠(yuǎn)大于其經(jīng)濟(jì)價值。如果森林遭到破壞，必然會引發(fā)一系列生態(tài)災(zāi)難，同時森林的經(jīng)濟(jì)價值也會受損。黨的十八大提出建設(shè)生態(tài)文明以來，加強生態(tài)建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境，維護(hù)國土安全已成為我國新時期社會發(fā)展對森林及林業(yè)的主導(dǎo)需求。森林法是以保護(hù)森林的價值為目標(biāo)，尤其是以保護(hù)森林的生態(tài)價值為基礎(chǔ)。從各國的森林法發(fā)展歷史來看，其都經(jīng)歷了從林業(yè)資源法到森林生態(tài)法的發(fā)展歷程。因此，對于森林價值的認(rèn)識，也應(yīng)在法律規(guī)定中有所體現(xiàn)，而今后我國的森林法律制度應(yīng)以森林的生態(tài)價值為首要目標(biāo)，體現(xiàn)保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)、維護(hù)生態(tài)安全、堅持生態(tài)優(yōu)先、促進(jìn)人與自然和諧的立法目的。

二、我國森林法律制度存在的問題

1998年我國修訂了《森林法》，其后頒布了《森林法實施條例》。但我國1998年修訂的森林法對于建設(shè)生態(tài)文明、提倡可持續(xù)發(fā)展的今天仍有許多不適應(yīng)。從其立法目的上來看，1998年的《森林法》沒有體現(xiàn)維護(hù)生態(tài)安全、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)生物多樣性、建設(shè)生態(tài)文明的立法目的。我國在林業(yè)發(fā)展的過程中還出臺了兩個政策性文件：2003年《加快林業(yè)發(fā)展的決定》、2007年《關(guān)于全面推行集體林權(quán)制度改革的意見》。這兩個文件對于促進(jìn)林業(yè)發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明發(fā)揮著一定的指引作用，但仍不能有效指引森林保護(hù)和資源利用的建設(shè)。為了適應(yīng)林業(yè)改革發(fā)展的需要，2016年國家林業(yè)局開展了森林法修改工作，形成了《森林法(2016年修改征求意見稿)》，同時向社會征求意見，由此依法保護(hù)森林的工作進(jìn)入了一個新階段。但至今為止，正式的森林法修改仍未通過。從1998年《森林法》的整體上來看，其主要是一部林業(yè)資源法，而不是真正意義上的生態(tài)保護(hù)法。森林資源作為管理和利用的對象，主要是為了木材生產(chǎn)而服務(wù)，不能體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的指導(dǎo)思想。從立法目的上來看，對森林的保護(hù)主要是為了永續(xù)利用，把森林作為一種經(jīng)濟(jì)資源看待。

首先，我國森林資源權(quán)屬體系混亂，現(xiàn)行的森林法律制度只籠統(tǒng)的規(guī)定了森林資源屬于國家所有、集體所有，而在具體的管理保護(hù)過程中問題不斷。其次，我國森林法律制度不夠完善。我國森林法規(guī)定了森林規(guī)劃制度，但缺乏相應(yīng)的保障措施。在森林生態(tài)補償制度中，存在補償標(biāo)準(zhǔn)過低，補償范圍過窄的問題。公眾參與是現(xiàn)代政府治理環(huán)境問題的重要力量，而我國的森林法律制度缺少鼓勵公眾參與的規(guī)定。最后，森林法律規(guī)定的法律責(zé)任較輕，處罰標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定也不合理，只考慮到森林的經(jīng)濟(jì)價值，而忽視了森林的整體生態(tài)價值。

三、國外森林法律制度的立法經(jīng)驗

(一)日本森林法律體系

1951年日本制定了《森林法》對森林的概念、森林規(guī)劃、生態(tài)林的保護(hù)和監(jiān)督、保安設(shè)施、土地使用、森林審議會、法律責(zé)任等方面都做了詳細(xì)的規(guī)定。其立法目的在于促進(jìn)森林的可持續(xù)發(fā)展，保護(hù)森林的生態(tài)環(huán)境，不僅注重森林的經(jīng)濟(jì)價值，而且更加注重森林的生態(tài)價值。1964年制定的《森林·林業(yè)基本法》明確了在森林保護(hù)、管理、利用中各個主體的權(quán)利義務(wù)，以維持林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展?！渡帧ち謽I(yè)基本法》規(guī)定：森林·林業(yè)基本規(guī)劃、林業(yè)方針政策、林業(yè)可持續(xù)政策、林產(chǎn)品利用、行政機關(guān)及社團(tuán)的責(zé)任等內(nèi)容。1978年制定的《森林組合法》立法目的是同森林所有者進(jìn)行合作，促進(jìn)森林的可持續(xù)發(fā)展。有如此完善而又詳細(xì)的森林法律體系，為日本的林業(yè)發(fā)展提供了保障，同時使社會健康可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)環(huán)境得到了有效保護(hù)。

(二)美國森林法律體系

美國國會在19世紀(jì)末通過了《組織管理法》開始對林地及林木進(jìn)行管理保護(hù)。戰(zhàn)后美國人民對森林的生態(tài)服務(wù)及娛樂功能的需求增加，于是林業(yè)局開始尋求法律手段支持其管理保護(hù)林木，以提供更為豐富的森林生態(tài)服務(wù)。于是1960年國會通過了《多用途持續(xù)生產(chǎn)法》，明確了“可持續(xù)生產(chǎn)”與“多用途利用”這兩個基本概念，將森林的管理范圍擴大，同時不減損土地的生產(chǎn)力。隨著對森林保護(hù)的認(rèn)識不斷提升，1976年通過的《國家森林管理法》對森林及相關(guān)森林資源的保護(hù)加強，確立了國家森林管理體制，提出了新的立法目的。其中認(rèn)為森林資源的管理保護(hù)應(yīng)當(dāng)服務(wù)于公眾利益，在管理保護(hù)的過程中應(yīng)將科學(xué)技術(shù)、森林規(guī)劃與具體的制度措施相結(jié)合，注重程序性管理與公眾參與?！秶疑止芾矸ā菲胶饬松稚鷳B(tài)保護(hù)與林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，使美國的森林法律體系進(jìn)入了生態(tài)保護(hù)的發(fā)展階段。

(三)俄羅斯森林法律體系

蘇聯(lián)統(tǒng)治時期，蘇聯(lián)政府成立了森林管理部門，專門對森林及相關(guān)森林資源進(jìn)行管理保護(hù)，于1923年頒布了《森林法典》。為了完善森林法律體系，蘇聯(lián)在1977年和1978年先后通過了《蘇維埃國家森林法》和《森林法典》。在這兩部法律中，明確規(guī)定森林資源是國家經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，包含了經(jīng)濟(jì)價值、社會價值和生態(tài)價值。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯對《森林法典》進(jìn)行了多次修改。于2006年俄羅斯頒布了《俄羅斯聯(lián)邦森林法典》，其中強調(diào)對森林進(jìn)行可持續(xù)的管理保護(hù)，充分發(fā)揮森林的整體效益，保障公民享有良好的森林生態(tài)環(huán)境。

四、我國森林法律制度的完善

(一)體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、維護(hù)生態(tài)安全、建設(shè)生態(tài)文明的立法目的

設(shè)立科學(xué)的森林法立法目的有助于完善森林法律制度，推進(jìn)森林法制建設(shè)。自1998年的《森林法》施行以來，森林法立法目的的設(shè)立對保護(hù)森林起到了重要的作用。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，現(xiàn)行的森林法已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會可持續(xù)發(fā)展的需要。因此在今后的森林法修改過程中，應(yīng)當(dāng)重新定位森林法的立法目的，著重體現(xiàn)森林法所保護(hù)的生態(tài)價值。

(二)完善森林資源的權(quán)屬體系

通過設(shè)置相關(guān)主體的具體權(quán)利與義務(wù)來調(diào)節(jié)管理、利用森林資源的行為，避免因為主體權(quán)利濫用而導(dǎo)致森林資源遭受破壞，并嚴(yán)格制裁那些違法使用森林資源的行為。我國的個人、集體、國家都可以擁有林權(quán)，主體的多樣導(dǎo)致在權(quán)利義務(wù)配置中，難免會因為利益訴求的不同而出現(xiàn)各方利益的沖突。因此完善我國森林法律制度，就必須要對這些主體的利益關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，明確其法律權(quán)利與義務(wù)。

(三)規(guī)定具有法律約束力的森林規(guī)劃制度

森林規(guī)劃是審查行政機關(guān)、林業(yè)經(jīng)營者的管理、利用活動是否合法的第一道閥門。因此，在森林法律制度中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定：森林規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。相關(guān)主體不執(zhí)行森林規(guī)劃時的法律責(zé)任。這樣才能使森林規(guī)劃具有強制執(zhí)行力，保證相關(guān)主體的管理、利用活動符合森林生態(tài)保護(hù)的要求。

(四)完善森林生態(tài)補償制度

首先，保障森林生態(tài)效益補償基金的資金來源，森林生態(tài)效益補償基金的資金不僅依靠政府的財政撥款，也采取森林生態(tài)受益人向森林生態(tài)保護(hù)人支付生態(tài)補償費的方式，同時探索建立橫向間的市場交易制度。其次，根據(jù)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和森林分類情況對森林生態(tài)效益補償標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)提高，充分的激勵機制有利于森林生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。最后，擴大森林生態(tài)效益補償基金的補助范圍，從對防護(hù)林、特種用途林的補助擴大到經(jīng)濟(jì)林、薪炭林、用材林，并逐步對小規(guī)模造林進(jìn)行補助。

(五)鼓勵公眾參與森林保護(hù)

森林具有公共屬性和生態(tài)價值，與每一個公眾的生產(chǎn)生活都息息相關(guān)，因此公眾對森林的保護(hù)有著不可推卸的義務(wù)。美國的《國家森林管理法》規(guī)定：林業(yè)局在制定各種措施時都需要公眾參與評價，并根據(jù)公眾評價的意見進(jìn)行修改。這大大提高了公眾參與森林保護(hù)的程度，同時也是對行政機關(guān)依法履行職責(zé)的監(jiān)督。通過完善森林法律制度及相關(guān)政策，調(diào)動公眾保護(hù)森林的積極性，保障公眾的參與權(quán)利，形成政府部門與社會公眾共同保護(hù)森林的良性合作。

(六)建立嚴(yán)格的法律責(zé)任體系

在森林保護(hù)行政責(zé)任方面。為更好的保護(hù)森林免遭破壞，在森林法的修改中應(yīng)適當(dāng)提高行政罰款數(shù)額，只有提高了違法成本才能夠進(jìn)一步威懾破環(huán)森林的違法行為。對于具有持續(xù)違法的行為人，可采取按日連續(xù)處罰的措施。對于情節(jié)嚴(yán)重的違法行為人，可采取行政拘留措施、行政強制措施。在森林保護(hù)民事責(zé)任方面。當(dāng)森林遭到破壞時，由違法者向森林資源的所有者、使用者、經(jīng)營者進(jìn)行賠償或恢復(fù)被破壞的森林。當(dāng)違法行為損害到社會公共利益時，由相關(guān)環(huán)保組織、檢察機關(guān)提起公益訴訟。

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D922.6

A

2095-4379-(2017)29-0053-02

楊熹通(1993-)，男，侗族，貴州銅仁人，西南林業(yè)大學(xué)人文學(xué)院，碩士研究生，研究方向：生態(tài)法。