文/陳鐵步 何貴初

違反法定條件進行調(diào)解的風險與應對（下）

文/陳鐵步 何貴初

上期我們介紹了治安調(diào)解中隨意擴大調(diào)解范圍的風險和強行調(diào)解的風險及相關(guān)的應對方法，這期我們再來談談不嚴格履行調(diào)解法定程序帶來的風險和拖拉案件超期調(diào)解的風險及發(fā)生這些情況的應對方法。

一、不嚴格履行調(diào)解法定程序的風險與應對

(一) 不嚴格履行調(diào)解法定程序的風險

公安機關(guān)對可以調(diào)解的治安案件進行調(diào)解的基本程序是：受理——立案——調(diào)查取證——調(diào)解——結(jié)案。但在實際工作中，多數(shù)民警接到需要治安調(diào)解的案件往往急于求成，不嚴格履行法定程序的現(xiàn)象較為突出。主要表現(xiàn)在：在受理時，以各種理由拒絕符合調(diào)解的治安案件，或越權(quán)受理不屬于調(diào)解范疇的治安案件。在立案上，辦案不立案，或不按規(guī)定填寫《立案登記表》，再由主管領(lǐng)導批示。在調(diào)查取證方面，不進行調(diào)查取證，或者不及時、全面地取證，也不對證據(jù)材料進行審查、核實。召集雙方當事人進行調(diào)解時，由于沒有認真調(diào)查取證，無法用事實和證據(jù)來說服當事人，造成調(diào)解成功率低。一旦調(diào)解工作失敗，公安機關(guān)決定對違反治安管理行為給予相應行政處罰時，由于案件事實沒有調(diào)查清楚、證據(jù)收集不到位，無法有效作出處罰，工作陷于被動的局面，甚至發(fā)生雙方上訪案件。在調(diào)解結(jié)案上，不制作或不認真制作《調(diào)解協(xié)議書》，甚至不經(jīng)領(lǐng)導審批就結(jié)案。這些違反法律程序的做法，給治安調(diào)解工作帶來了很多的隱患和弊端，致使許多案件在調(diào)解過程中因此而徒勞無效，甚至產(chǎn)生嚴重后果。

（二）嚴格履行法定程序進行調(diào)解

1.積極受理，辨明糾紛性質(zhì)，是否屬于可調(diào)解案件。特別是對于現(xiàn)場報警案件，民警趕到現(xiàn)場后，要對糾紛發(fā)生的前因、過程、結(jié)果進行一番了解，辨明糾紛性質(zhì)。對于到公安機關(guān)報警的案件，民警同樣要辨明糾紛性質(zhì)。對不屬于公安機關(guān)管轄的告知當事人向其他有管轄權(quán)的機關(guān)報案或移送，告知報案人，并說明理由。對于屬于公安機關(guān)可以調(diào)解的案件，必須要進行詢問，是否同意調(diào)解，雙方愿意調(diào)解的，就要做好調(diào)解準備。有傷情的應建議受傷方到有關(guān)機構(gòu)進行鑒定。當事人不愿意去鑒定的，必須寫到筆錄中。如果是當事人親屬來處理的，也要問清是否受當事人的委托，要問當事人的目的和要求，并做好記錄。然后按規(guī)定填寫《立案登記表》，再由主管領(lǐng)導批示。

2.要依法進行調(diào)查取證。《公安機關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》第5條的規(guī)定：治安調(diào)解應當依法進行調(diào)查詢問，搜集證據(jù)，在查明事實的基礎(chǔ)上實施。因此，公安機關(guān)受理案件調(diào)解后，要及時做好深入細致的調(diào)查取證工作。目前實踐中存在一種錯誤傾向，有的民警認為，既然是可以適用調(diào)解的治安案件，到時候組織雙方當事人調(diào)解即可，沒有必要花時間、費力氣去做調(diào)查取證工作。這種想法是錯誤的，如果一旦調(diào)解不成，事過境遷，該有的證據(jù)無法取到，不僅導致難以認定是哪一方的過錯，造成案件調(diào)解不下去，而且等到需要作出處罰決定時，也因為事實不清、證據(jù)不足而處罰不了。這不僅不利于化解矛盾、解決糾紛，而且會使公安機關(guān)承擔“久不立案處理”的不作為后果，影響法律的尊嚴和公安機關(guān)的威信。因此，對可以適用調(diào)解的案件，公安機關(guān)也必須及時依法調(diào)查取證，查清事實真相，收集足夠的證據(jù)。這既可以為調(diào)解創(chuàng)造有利條件，便于說服教育當事人，也可以為在不適用調(diào)解或者調(diào)解不成時作出處罰決定奠定堅實的基礎(chǔ)。

3.調(diào)解必須公開進行?！豆矙C關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第146條規(guī)定，公安機關(guān)調(diào)解處理的行政案件，除了涉及個人隱私的，雙方當事人都要求不公開調(diào)解的之外，都應當公開進行。公開調(diào)解內(nèi)容包括：一是調(diào)解的場所公開。調(diào)解場所要盡可能安排在派出所調(diào)解室或其他辦公場所，不宜在當事人家中或案發(fā)現(xiàn)場進行。如果違法事實清楚，證據(jù)確鑿，責任明確，符合調(diào)解條件，雙方當事人同意現(xiàn)場調(diào)解，并當場履行的治安案件，可以進行現(xiàn)場調(diào)解。此其中一個重要條件就是能夠“當場履行的”即可現(xiàn)場調(diào)解。對此，《治安案件調(diào)解工作規(guī)范》第12條有具體規(guī)定。二是旁聽公開。當事雙方都允許來人參與旁聽，但旁聽人數(shù)雙方要基本對等，最好控制在三至五人以內(nèi)。當事人中有不滿十六周歲未成年人的，調(diào)解時應當通知其父母或者其他監(jiān)護人到場。對于鄰里糾紛的調(diào)解，應該邀請居委會、村委會的人員或者雙方當事人熟悉的人員參加。因為這些人員對鄰里糾紛的事實比較了解，調(diào)解時邀請他們參加，有利于公安機關(guān)查清案件事實。同時，讓他們了解調(diào)解的情況和協(xié)議的內(nèi)容，有利于調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行。三是對調(diào)解的有關(guān)規(guī)定要公開告知。例如：公安機關(guān)調(diào)解的法律依據(jù)，法律效力，履行調(diào)解協(xié)議的要求，不履行協(xié)議將如何處理等。四是認定事實公開。調(diào)解民警根據(jù)調(diào)查證據(jù)，認定雙方在此案中各自的錯誤和應承擔的責任。民警在認定雙方責任后，要向雙方當事人征求意見，如有意見需要提出，并要求其提供充分的證據(jù)和理由，民警應根據(jù)事實，對當事人提出的正當理由和意見予以采納，對無理要求應嚴肅批評，直到雙方無異議。五是調(diào)解結(jié)果公開。雙方達成調(diào)解協(xié)議，在公安機關(guān)主持下制作《治安調(diào)解協(xié)議書》，雙方當事人應當在協(xié)議書上簽名。雙方無法達成調(diào)解，民警應公開告知雙方當事人，公安機關(guān)就可以對案件中違反治安管理的行為進行處罰，另一方當事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟。

4.調(diào)解全過程都應當制作筆錄

調(diào)解全過程應當制作《治安調(diào)解筆錄》，該筆錄是指公安機關(guān)在組織雙方當事人進行調(diào)解時，用文字的形式全面、真實地記載調(diào)解的全過程?！吨伟舱{(diào)解筆錄》應包括以下幾個方面：(1) 標題即治安調(diào)解筆錄；(2)調(diào)解的時間、地點、調(diào)解人員；(3)參加調(diào)解的雙方當事人的姓名、概況；(4)調(diào)解事項和簡要案情；(5)調(diào)解的法律依據(jù)，賠償?shù)挠嘘P(guān)項目、計算的標準等；(6)當事人雙方協(xié)商的具體情況和內(nèi)容；(7)調(diào)解的結(jié)果，即調(diào)解成功或者不成功；(8)落款，調(diào)解當事人和參與人都要簽名。調(diào)解成功的，《治安調(diào)解筆錄》隨案存檔?！吨伟舱{(diào)解筆錄》一式三份，當事人各執(zhí)一份，調(diào)解機關(guān)存檔一份。

二、調(diào)解案件拖拉超期的風險與應對

（一）調(diào)解案件拖拉超期的風險

公安機關(guān)對于案件調(diào)解有非常明確的期限，但是有些民警在調(diào)解案件時，積極性、主動性不高。如果當事人不急、不催，就不會主動、及時地設(shè)法幫助雙方協(xié)調(diào)、解決問題，而是一拖再拖，遠遠超出調(diào)解的法定期限。有些民警雖然主觀上也想盡快調(diào)解完畢，沒有拖拉的故意，但是在調(diào)解過程中不懂得靈活運用調(diào)解方式方法，只是不分青紅皂白，對當事人各打“五十大板”，導致當事人之間的矛盾非但沒有得到緩解，反而矛盾糾紛越調(diào)解越復雜，甚至會發(fā)展到雙方當事人將矛頭轉(zhuǎn)向調(diào)解民警，影響了警民關(guān)系的和諧。特別要引起注意的是，有些案件甚至長達一年半載也沒有給當事人解決，結(jié)果形成了上訪案件。此外，有的民警對經(jīng)多次調(diào)解不成的，該及時進行治安處罰的不及時處罰，擔心處罰可能更加激化當事人之間的矛盾不利于糾紛的解決。調(diào)解不成時有些當事人對民事?lián)p害賠償部分本應向法院起訴，但當事人對法院訴訟的耗時和相對高昂的成本望而生畏，大多不愿去法院起訴，又重新回到公安機關(guān)要求繼續(xù)調(diào)解，而原調(diào)解民警對調(diào)解成功又無能為力，導致案件長時間不能解決，從而引發(fā)上訪，甚至可能釀成刑事案件。

（二）嚴格按照法定期限進行調(diào)解

《中華人民共和國治安管理處罰法》對調(diào)解的次數(shù)沒有規(guī)定。為了避免當事人反復要求公安機關(guān)調(diào)解，牽涉過多警力、精力，公安部關(guān)于《公安機關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》有明確的規(guī)定。

1.調(diào)解次數(shù)的限定?！豆矙C關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》明確規(guī)定：“調(diào)解一般為一次，必要時可以增加一次?！币簿褪钦f，公安機關(guān)對符合法定條件的治安案件進行調(diào)解處理時，一般情況下只調(diào)解一次，不能反復調(diào)解，導致耽誤治安案件的及時處理。必要時，公安機關(guān)可以增加一次調(diào)解。所謂必要時，是指雙方當事人都表示愿意接受調(diào)解，只是尚有部分問題沒有達成一致意見，或者尚有部分案件事實沒有查清，需要進一步查清事實，因而有必要再調(diào)解一次。

2.調(diào)解工作日的限定?！豆矙C關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》明確規(guī)定：“可以適用治安調(diào)解的案件，對不需要進行相關(guān)鑒定的應當在案件受理后3個工作日內(nèi)完成調(diào)解；對需要進行相關(guān)鑒定的案件應當在鑒定結(jié)論出具后的3個工作日內(nèi)完成調(diào)解。對一次調(diào)解不成，有必要再次調(diào)解的，應當在第一次調(diào)解后的7個工作日內(nèi)完成”。

3.對復雜疑難的矛盾糾紛，民警不要輕易調(diào)解。復雜疑難的矛盾糾紛往往屬于歷史遺留問題，時間長、跨度大，而且牽涉面廣，或者因其他種種原因，變得非常復雜。如果民警接警處警，或者群眾上門報警，發(fā)生的矛盾糾紛是這類的矛盾糾紛，就不要輕易調(diào)解。因為憑處警民警的能力，很難或者根本無法調(diào)解。如果調(diào)解不好，會使問題更加復雜，甚至會產(chǎn)生相反的效果。因此，當民警確認自己無能力調(diào)解這樣的矛盾時，就要立即報告領(lǐng)導，由領(lǐng)導根據(jù)案件情況，組織有關(guān)機構(gòu)聯(lián)合進行調(diào)解。 ■