王慶元

中國海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東 青島 266100

?

垃圾分類回收法律問題探討
——以生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度為視角

王慶元

中國海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東 青島 266100

垃圾分類回收處理是保護環(huán)境、節(jié)約資源的一項重要舉措，對資源的循環(huán)利用具有重要意義，然而由于各參與主體責(zé)任配置不合理導(dǎo)致垃圾分類回收在我國實行至今已陷入困境。本文旨在以生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度為視角，探討在垃圾分類回收中如何更好的設(shè)置政府、企業(yè)與居民的責(zé)任分擔，試圖探尋走出我國當下垃圾分類回收處理中遇到的瓶頸。

垃圾分類回收；生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度；責(zé)任分擔

我國的發(fā)展在曾經(jīng)的很多時候都帶有兩面性，一方面經(jīng)濟以很快的速提升，另一方面卻由于忽視對環(huán)境的保護以及對資源的節(jié)約利用而導(dǎo)致了諸多環(huán)境問題頻頻發(fā)生，像是環(huán)境污染、氣候變化、循環(huán)經(jīng)濟等名詞早已經(jīng)成為全社會關(guān)注的熱點。其中，垃圾分類回收制度作為一項可謂是和普通群眾的日常生活緊密聯(lián)系而同時又最容易被忽視的制度正陷入不知該何去何從的尷尬境地。在以往的研究中，學(xué)者們對某個單獨的省或市的垃圾分類回收現(xiàn)況研究較多，并對其提出了諸多建議，然而這樣過多的關(guān)注某個點，必然會導(dǎo)致對全局問題的宏觀把控上的缺失，比方說有廣州的學(xué)者選擇了廣州市進行生活垃圾分類回收管理問題的研究，并提出了完善垃圾分類回收管理系統(tǒng)等相關(guān)建議。①但是，廣州作為我國最早推廣垃圾分類回收的試點城市之一，該制度起步較早，廣州的垃圾分類工作與我國其他城市相比也更為完善，適用于廣州市的對策研究可能無法有效地推廣到全國范圍內(nèi)實行，因此，在這一問題上有必要對垃圾分類回收從全局出發(fā)作宏觀上的把控。也有很多學(xué)者著眼于美國、日本、德國等發(fā)達國家垃圾分類回收的先進經(jīng)驗，主張我國應(yīng)借鑒發(fā)達國家的法律制度，比方說，大連理工大學(xué)的王子彥教授通過對比日本和我國垃圾分類回收制度上的不同，提出我國應(yīng)對居民系統(tǒng)而細致的進行環(huán)境意識教育而且政府也應(yīng)有切實可行的垃圾削減目標等建議。②不過，我國居民相較于發(fā)達國家的居民來說受環(huán)境教育較晚，居民環(huán)境意識較為單薄，而且即便是受過良好環(huán)境教育的人，其環(huán)境意識也只有在某些情境因素下才會轉(zhuǎn)化為正確的環(huán)境行為。因此，只是簡單的借鑒發(fā)達國家的先進經(jīng)驗而得出的結(jié)論在我國或許會產(chǎn)生水土不服的現(xiàn)象。所以，筆者著眼于我國垃圾分類回收的現(xiàn)狀，以我國現(xiàn)有的制度為出發(fā)點，力求探尋有效擺脫垃圾分類回收困境的路徑。

一、垃圾分類回收法律制度中存在的問題

就現(xiàn)今世界各國處理垃圾的情況而言，垃圾回收后處理的主要方式包括焚燒、堆肥、填埋或堆放。依照中國環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)協(xié)會城市生活垃圾處理專業(yè)委員會于2014年發(fā)布的《城市生活垃圾處理行業(yè)2014年發(fā)展綜述》所言，我國回收處理垃圾的主要方式是仍以填埋法為主，其余處理方式為補充。③然而，國內(nèi)外的環(huán)境科學(xué)家早已證實填埋法會對環(huán)境和公眾健康(如造成水污染、大氣污染、植被破壞等)形成嚴重的威脅，所以填埋垃圾的場的場地選擇往往需要慎之又慎，但同時我國土地資源的稀缺又導(dǎo)致了垃圾填埋場在選址上舉步維艱，那么可以預(yù)見的是，以填埋法為主的垃圾處理方法將隨著我國城市化進程的不斷加深以及我國人口的不停增長在今后會受到相當嚴峻的挑戰(zhàn)。④而和填埋法相比具有資源利用率高、污染可能性低等顯著優(yōu)勢的焚燒處理法卻因為垃圾回收在源頭上分類即存在不夠完善的地方，在處理時需要對含氯塑料，電子廢棄物等可能造成環(huán)境污染和人體健康損害的危險廢物進行二次分揀，這樣會導(dǎo)致垃圾處理的經(jīng)濟成本過高而使垃圾處理方喪失處理動力或者在處理時對回收的垃圾直接混合燃燒而可能在焚燒時產(chǎn)生二噁英這一致癌物質(zhì)而使焚燒法的核心設(shè)施—垃圾焚燒廠成為了典型的鄰避設(shè)施。我國的很多城市相繼爆發(fā)了當?shù)鼐用衤?lián)合反對垃圾焚燒廠建設(shè)的鄰避斗爭，最終都導(dǎo)致了垃圾焚燒廠的停建或者緩建無不印證了垃圾焚燒的鄰避效應(yīng)之強。事實上，如果我國垃圾分類回收制度如果能重新配置各參與主體責(zé)任，在垃圾處理的源頭發(fā)揮應(yīng)有的作用，那么垃圾焚燒的風(fēng)險將大大降低。所以，實際上我國垃圾回收處理的主要問題并不是技術(shù)問題而是制度問題，如何切實推進垃圾分類回收制度才是我國垃圾回收處理的核心問題。

垃圾分類回收制度作為垃圾處理中的一項重要制度在我國的法律法規(guī)、部門規(guī)章中都有所規(guī)制，而且在許多省市制定的地方法中也有所涉及。我國也在2000年6月確定了北京、上海、廣州等8個城市作為垃圾分類回收的試點城市，然而十幾年過去了，即使從我們每個人最切身的感受而言，垃圾分類回收工作仿佛還停留在起點。雖然居民對垃圾分類回收的概念不再陌生，但是這并沒有改變十幾年間居民傾倒垃圾的方式，即使在試點城市，垃圾分類回收也似乎沒有什么亮眼的表現(xiàn)，無非是仍然停留在像是北京市提出的“分類、分質(zhì)、分時”等口號式的宣傳中而并沒有落到實處。那么，垃圾分類回收的原因到底出在哪里呢？其最重要的原因筆者認為是責(zé)任劃分不合理導(dǎo)致企業(yè)責(zé)任缺位，政府責(zé)任劃分不清，消費者責(zé)任缺失。在以往的研究中，絕大多數(shù)學(xué)者主張垃圾分類回收的責(zé)任主體應(yīng)主要是政府和居民，但是按照這樣的模式，政府要負擔法律制度完善的責(zé)任，監(jiān)管企業(yè)依法生產(chǎn)的責(zé)任以及加大宣傳培養(yǎng)居民環(huán)境意識的責(zé)任，而居民作為垃圾分類回收的源頭環(huán)節(jié)承擔將垃圾一一分類后丟進垃圾桶或者送去廢品回收廠的責(zé)任，而企業(yè)作為生產(chǎn)者，實際上在垃圾產(chǎn)生的角色上要優(yōu)先于居民所扮演的角色。理想化中如果企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品都是綠色產(chǎn)品，那么居民所要承擔的分類義務(wù)則將會相應(yīng)減少，但是在現(xiàn)實中企業(yè)在產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營中除了危險廢棄物以外，那些生產(chǎn)中合法合規(guī)，在回收時如果沒有妥善回收處理會對環(huán)境產(chǎn)生危害的那些產(chǎn)品企業(yè)卻不必過多考慮回收時的環(huán)境成本，僅僅負責(zé)產(chǎn)品的“生”即可，然而在產(chǎn)品的“死”的環(huán)節(jié)中相當于把企業(yè)所應(yīng)承擔的環(huán)境責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了政府和消費者，這顯然是不公平的。而且，按照以政府—居民承擔主要回收責(zé)任的現(xiàn)有模式，垃圾分類回收試點了十幾年依然存在著許多問題，而垃圾圍城的形勢日漸急迫，還有多長時間留給居民去養(yǎng)成環(huán)境意識，使垃圾分類成為所有人生活的慣性呢？因此，為了應(yīng)對垃圾圍城這一亟需解決的問題，我們應(yīng)該因地制宜，從我國現(xiàn)有的制度出發(fā)，厘清各主體責(zé)任劃分，找到一條最適合我國當前國情的垃圾分類回收之路。因此，我們可以發(fā)現(xiàn)在我國實行已久但是似乎并未落地的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度(EPR)對這一問題提供了可以參考的答案。

二、對我國EPR制度的理論探討

什么是生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度？我國是否有效落實了生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度？生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度對垃圾分類回收起到怎樣的作用？筆者將對這幾個問題一一解答。

生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度(Extended Producer Resbonsibility，以下簡稱EPR)于1988年由瑞典的環(huán)境經(jīng)濟學(xué)家托馬斯·林赫斯特(Thomas Lindhquist)教授首次提出。林赫斯特教授將其定義為：“為了實現(xiàn)降低產(chǎn)品的總體環(huán)境影響這一環(huán)境目標，要求產(chǎn)品的生產(chǎn)制造者對產(chǎn)品的整個生命周期，特別是產(chǎn)品使用壽命終結(jié)后的產(chǎn)品回收、循環(huán)利用和最終處理承擔責(zé)任”。由于我國實現(xiàn)垃圾分類回收的必要性和緊迫性，筆者本文中所探討的生產(chǎn)者概念不僅包括特定產(chǎn)品的生產(chǎn)者和進口者，也包括該產(chǎn)品的經(jīng)銷商和特定情境下的消費者和政府。因此，筆者認為EPR制度作為一項環(huán)境保護制度，可以理解為：特定產(chǎn)品的生產(chǎn)者、進口者和經(jīng)銷者以及特定情境下的消費者、政府要在產(chǎn)品生命周期內(nèi)的各個階段(包括生產(chǎn)過程和產(chǎn)品生命結(jié)束階段)，特別是產(chǎn)品的回收、利用和最后處置階段，承擔環(huán)境保護責(zé)任，促使產(chǎn)品生命周期內(nèi)所產(chǎn)生的環(huán)境影響的改善。⑤

從以上論述中不難看出，EPR制度的提出迎合了環(huán)境法領(lǐng)域內(nèi)由“末端治理”到“源頭預(yù)防”的思維轉(zhuǎn)型，特定產(chǎn)品的制造商和進口商以及特定情境下的消費者要在產(chǎn)品的回收、利用和最后的處理中承擔環(huán)境義務(wù)，使產(chǎn)品生命周期內(nèi)的負外部性內(nèi)部化。生產(chǎn)者責(zé)任環(huán)節(jié)的延長，使生產(chǎn)者必須在產(chǎn)品的“生”中就考慮環(huán)境成本，生產(chǎn)環(huán)境友好型產(chǎn)品，從而提高資源利用率，達到保護環(huán)境的目的。在產(chǎn)品的初始生產(chǎn)和設(shè)計時，企業(yè)應(yīng)該承擔選擇無毒無害等要求的原料，而且使產(chǎn)品方便最終的回收拆解的責(zé)任，然而傳統(tǒng)的責(zé)任劃分中并未規(guī)制企業(yè)這一責(zé)任。在產(chǎn)品的最終回收處理階段，企業(yè)也應(yīng)承擔管理廢棄產(chǎn)品的具體信息責(zé)任，傳統(tǒng)的責(zé)任劃分中只是把這一責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了政府。而EPR制度改進了這一現(xiàn)狀，使生產(chǎn)者在產(chǎn)品的原料選擇和設(shè)計階段、生產(chǎn)階段、生命結(jié)束階段均承擔其應(yīng)負的責(zé)任。但是在對EPR制度中在垃圾分類回收中適用的可行性分析之前，我們還是有必要明確EPR制度責(zé)任主體，EPR制度將責(zé)任延伸到生產(chǎn)者、經(jīng)銷商，學(xué)者們將這一外延繼續(xù)擴充至進口商，筆者認為這樣的擴充仍然是猶抱琵普半遮面，稍顯遮遮掩掩，不妨大膽的相對于大自然來設(shè)置“生產(chǎn)者”角色，即一切有可能向大自然制造垃圾的主體都是生產(chǎn)者。這樣的擴充下，生產(chǎn)者、經(jīng)銷商、進口商毋庸置疑的成為了責(zé)任主體，其再生產(chǎn)中即要考慮產(chǎn)品的環(huán)境成本，使其生產(chǎn)導(dǎo)致的負外部性內(nèi)部化；而消費者在垃圾分類回收時如果由于自身的懶惰而未對垃圾進行合理分類或者將垃圾隨意丟棄時即對大自然產(chǎn)生了負外部性，其則有義務(wù)消除其產(chǎn)生的負外部性影響，此時消費者作為特殊的生產(chǎn)者也將承擔特殊的生產(chǎn)者責(zé)任。而和消費者相同的是，政府如果在垃圾處理環(huán)節(jié)中并沒能合理設(shè)定分類標準，健全各項產(chǎn)品規(guī)格參數(shù)，積極開展環(huán)境教育則政府在垃圾分類回收不力導(dǎo)致的垃圾處理進展緩慢中屬于對公共服務(wù)的疏忽，則政府相對于向大自然生產(chǎn)垃圾負有“不作為”的責(zé)任，此時，政府相當于縱容企業(yè)生產(chǎn)可能對環(huán)境造成危害的產(chǎn)品或者是未能及時提醒消費者應(yīng)承擔合理分類回收的責(zé)任，則此時，政府也應(yīng)承擔相應(yīng)的生產(chǎn)者責(zé)任。

三、垃圾分類回收中各主體責(zé)任的厘清和保障措施

完善EPR制度對垃圾分類回收中的所有責(zé)任主體都是一項重要的挑戰(zhàn)。在短期內(nèi)需要大量增加政府行政成本，企業(yè)生產(chǎn)成本以及消費者的生活成本，而且EPR制度的有效落實還需要政府、企業(yè)、消費者之間有效互動，但是完善EPR制度有利于在垃圾產(chǎn)生的源頭減少垃圾對環(huán)境的污染，有利于環(huán)境問題的最終改善，有利于倒逼企業(yè)自身創(chuàng)新實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，有利于培養(yǎng)消費者綠色消費的環(huán)境意識，其中最為實際的問題就是如何能讓在企業(yè)、消費者和政府都覺得滿意的情況下各司其職。因此，下面筆者探討垃圾分類回收中這三個主體的具體責(zé)任和其保障措施。

(一)政府

政府是環(huán)境保護的最重要主體，其毋庸置疑應(yīng)該承擔相對于企業(yè)、消費者而言更重的環(huán)境保護責(zé)任。首先，政府應(yīng)該繼續(xù)推進垃圾強制分類，探討垃圾強制分類的法制化路徑，爭取早日將這一垃圾分類回收中最有力的武器法制化。其次，政府應(yīng)該通過稅收優(yōu)惠和相關(guān)補貼措施繼續(xù)推進生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的落實，合理承擔自身責(zé)任并設(shè)置企業(yè)責(zé)任。再次，政府應(yīng)該加快和完善各標準的制定，細化垃圾分類中已有的相關(guān)標準，從正面引導(dǎo)企業(yè)和社會公眾的行為。最后，政府應(yīng)該加強垃圾分類回收的環(huán)境教育，引導(dǎo)企業(yè)綠色生產(chǎn)，消費者綠色消費。

(二)企業(yè)

基于生產(chǎn)者責(zé)任延伸，企業(yè)責(zé)任主要在于將綠色概念貫穿始終，進行“綠色設(shè)計”、“綠色生產(chǎn)”、“綠色回收”。那么企業(yè)如何有消費控制額外增加的綠色成本并企業(yè)如何將EPR制度給企業(yè)增加的環(huán)境成本有效控制并最終實現(xiàn)盈利應(yīng)是企業(yè)關(guān)注的焦點。企業(yè)在“綠色設(shè)計”、“綠色生產(chǎn)”、“綠色回收”中勢必要增加額外的環(huán)境成本，這部分多出來的成本如果均由企業(yè)承擔則顯然也不夠公平。筆者認為，這部分成本可以考慮由企業(yè)、消費者和政府共同承擔。政府對在生產(chǎn)中沒有盡到綠色義務(wù)的企業(yè)征收環(huán)境稅，實行專款準用用于補貼綠色企業(yè)的部分環(huán)境成本；消費者在購買時因為產(chǎn)品價格的上漲承擔部分費用，作為企業(yè)的補貼；而企業(yè)作為EPR制度的主要主體，其自身也要承擔部分的環(huán)境成本。這樣，增加的環(huán)境成本相當于企業(yè)、消費者、政府這三個主體共同承擔，則企業(yè)在技術(shù)研發(fā)和材料選擇中則更有綠色生產(chǎn)的原動力。

(三)消費者

消費者責(zé)任主要在于綠色購買以及正確的分類并投放，垃圾分類回收的完全實現(xiàn)離不開消費者的作用，消費者在分類和回收均處于核心環(huán)節(jié)。消費者在購買時如果是“綠色購買”(即購買的為綠色產(chǎn)品)，則消費者要承擔比其他產(chǎn)品略為高昂的價格，那么消費者出于自身的經(jīng)濟考慮可能不會選擇綠色購買。但是EPR制度的實現(xiàn)，可以對消費者提出更多的要求，譬如在購買非綠色產(chǎn)品時，政府對非綠色產(chǎn)品征收稅費最終會提升產(chǎn)品的成本，或者政府征收額外的押金交由垃圾處理企業(yè)，使稅費+押金的數(shù)目略多于綠色購買的成本，這樣消費者如果想以低廉的成本購買產(chǎn)品則必須要對垃圾進行分類最后回收才能退回押金，而這樣廣大的消費者出于自身方便的考慮可能會更多的選擇綠色消費，通過市場機制實現(xiàn)倒逼消費者綠色購買。同時，消費者的正確分類和回收有賴于消費者環(huán)境意識的提升，和政府、社會形成良好互動才能有效推動垃圾分類回收的順利展開。

[ 注 釋 ]

①樊志敏.廣州市城市生活垃圾分類回收管理問題研究[D].廣州大學(xué)，2013.

②王子彥，丁旭.我國城市生活垃圾分類回收的問題及對策——對日本城市垃圾分類經(jīng)驗的借鑒[J].生態(tài)經(jīng)濟，2009(01).

③中國環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)協(xié)會城市生活垃圾處理專業(yè)委員會.城市生活垃圾處理行業(yè)2014年發(fā)展綜述[J].中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)，2015(11).

④劉增超，何連生等.簡易垃圾填埋場地下水污染風(fēng)險評價[J].環(huán)境科學(xué)研究，2012(07).

⑤劉麗敏.生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度下企業(yè)環(huán)境成本控制[M].北京：冶金工業(yè)出版社，2010，02：20.

[1]樊志敏.廣州市城市生活垃圾分類回收管理問題研究[D].廣州大學(xué)，2013.

[2]王子彥，丁旭.我國城市生活垃圾分類回收的問題及對策——對日本城市垃圾分類經(jīng)驗的借鑒[J].生態(tài)經(jīng)濟，2009(01).

[3]中國環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)協(xié)會城市生活垃圾處理專業(yè)委員會.城市生活垃圾處理行業(yè)2014年發(fā)展綜述[J].中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)，2015(11).

[4]劉增超，何連生等.簡易垃圾填埋場地下水污染風(fēng)險評價[J].環(huán)境科學(xué)研究，2012(07).

[5]劉麗敏.生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度下企業(yè)環(huán)境成本控制[M].北京：冶金工業(yè)出版社，2010，02：20.

D

A

2095-4379-(2017)20-0007-03

王慶元(1992-)，男，漢族，山東梁山人，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院，碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護法學(xué)。