●陳剛

陣痛后的選擇
——中、基層法院未入額法官“協(xié)助辦案”模式研究

●陳剛

員額制改革由于比例限制，一些具有法官身份的人員將不能進(jìn)入法官員額。未入額法官是人民法院的寶貴財富，尤其是在立案登記制改革“敞開立案入口”、案多人少結(jié)構(gòu)性矛盾加劇的背景下，如何發(fā)揮未入額法官的作用，調(diào)動未入額法官執(zhí)法辦案的主動性和積極性，具有非常重要的現(xiàn)實意義。

本文通過分析界定中、基層法院未入額法官的范圍入手，分析未入額法官的構(gòu)成，依據(jù)不同類別人員的特點區(qū)分不同的層次，在此基礎(chǔ)上研究探索不同層次未入額法官辦案模式，以調(diào)動不同類別、不同層次未入額法官執(zhí)法辦案的主動性和積極性，以期對員額制改革有所裨益。

一、未入額法官的范圍

確定未入額法官協(xié)助辦案模式，首先要明確中、基層法院未入額法官的范圍，這是決定未入額法官協(xié)助辦案模式的前提和基礎(chǔ)。

從改革實踐來看，真正分流離開人民法院的還屬于少數(shù)，大部分人員還要在法院工作。如廣東汕頭法院123名未入額法官中，37人繼續(xù)協(xié)助辦案，34人轉(zhuǎn)任法官助理，52人分流到執(zhí)行局、法警、司技等審判輔助部門和司法行政部門工作。①林平：《司法體制改革試點工作情況的報告》，載汕頭人大網(wǎng)，http://www.strd.gov.cn/Article.asp?Action=Show&ID=2234&CTy pe=1&ClassID=10，2016年03月21日訪問。除去經(jīng)過上述途徑分流的人員，具有法官身份且仍然在法院工作的人員，在法官助理崗位或者法院綜合部門工作的，屬于本文研究的未入額法官范疇。

按照改革精神，司法體制改革目標(biāo)實現(xiàn)后，人民法院人員主要由三部分人員構(gòu)成，一是入額法官，二是司法輔助人員，三是綜合行政人員。從類別歸屬上看，未入額法官肯定不屬于第一類入額法官的范疇；從辦案模式上看，也不應(yīng)當(dāng)屬于第三類綜合行政人員，因為該類人員不涉及協(xié)助辦案的問題，那么從類別歸屬上看，未入額法官應(yīng)當(dāng)屬于司法輔助人員范疇。

二、未入額法官人員構(gòu)成

未入額法官的構(gòu)成是決定協(xié)助辦案模式的重要參考依據(jù)。確定未入額法官辦案模式，首先應(yīng)當(dāng)明確，哪些法官屬于未入額法官，主要由哪些人員構(gòu)成，分屬幾個層次。

司法改革屬于頂層設(shè)計，中央政法委統(tǒng)一部署，法官、審判輔助人員、行政人員占比分別為39%、46%、15%。②入駐搜狐公眾平臺：《法官員額制：實現(xiàn)正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化》，載http://mt.sohu.com/20160315/n440457757.shtml，2016年4 月15日訪問。根據(jù)試點法院做法，法官比例在40%以下，一般在33%左右，輔助人員占到50%左右，行政人員占到15%。③楊鳳臨、袁國禮、王曉飛：《司法改革半年期探訪法院改革先行者破局“案多人少”》，載《京華時報》2015年7月6日。且還要為青年干警進(jìn)入員額預(yù)留一定比例，那么法官入額比例要控制在39%以下。④王燁捷、周凱：《上海司改為留住青年法官開出“藥方”》，載《中國青年報》2015年4月20日。上海目前4家試點法院已經(jīng)完成分類定崗工作，首批入額的法官比例為27.6%。從已經(jīng)完成員額制改革試點法院的情況來看，未入額法官主要包括以下人員，第一層次是超過55周歲或者55歲左右的資深法官；第二層次是35周歲以下的年輕法官；第三層次是35-55歲之間，一直在綜合行政崗位工作、具有法官資格的法官；第四層次是具備法官身份，但由于本人意愿，不愿意加入法官員額，選擇從事其他工作。

第一層次人員，大都身居院領(lǐng)導(dǎo)、審判委員會委員或者庭長、副庭長、審判員。特征是大都審判實踐經(jīng)驗豐富、群眾工作能力強(qiáng)、組織協(xié)調(diào)能力強(qiáng)等，相比第二層次、第三層次人員，文化程度相對較低，大多第一學(xué)歷不是法律專業(yè)，大多未經(jīng)過律師資格或者司法考試，而是通過全國法院業(yè)余法律大學(xué)或者法官中心培訓(xùn)而獲取專業(yè)證書，由于年齡問題，往往未能入額。但由于大都在55歲左右，年齡偏長，隨著司法體制改革的推進(jìn)，其中大部分人員面臨離職或者退休。從管理角度看，如被曾經(jīng)的下屬或者年輕人領(lǐng)導(dǎo)，受“能上不能下”等錯誤思想影響，管理難度可能加大，其積極性會受到影響。

第二層次人員，屬于人民法院的未來，是未來入額法官的后備力量。他們大多通過國家司法考試而獲取法官資格，大多為審判員或助理審判員，特征是文化層次高，專業(yè)素質(zhì)強(qiáng)，充滿活力等，但由于工作資歷、工作經(jīng)驗、名額限制等缺憾未能入額。隨著時間的推移，部分入額法官要退出法官序列，且頂層設(shè)計還為年輕法官預(yù)留一定員額制比例，經(jīng)過實踐的磨練，他們中的很多人將脫穎而出，進(jìn)入法官員額。從管理的角度講，對于他們，要大膽使用、大膽放權(quán)、適當(dāng)監(jiān)督、重點培養(yǎng)，優(yōu)秀者必將進(jìn)入法官員額，有著良好的職業(yè)發(fā)展前景。

第三層次人員，雖然未能身居審判執(zhí)行工作一線，長期從事綜合行政崗位，同時大多通過了律師資格或者司法考試而獲取法官身份，但辦案經(jīng)歷是員額制選拔重要考量指標(biāo)，他們由于人民法院綜合行政工作需要，而未能在一線辦案或者未長期在一線辦案而未能入額。特征是通過了律師資格或者司法考試，具備較強(qiáng)的法律業(yè)務(wù)素質(zhì)，且具備較強(qiáng)的綜合協(xié)調(diào)能力、文字處理能力等行政工作能力。短板是辦案經(jīng)驗不足，但經(jīng)驗是在辦案過程中積累總結(jié)出來的，他們已經(jīng)具備了良好的職業(yè)素質(zhì)基礎(chǔ)，隨著在協(xié)助辦案中的“淘洗”，是金子總會發(fā)光的，進(jìn)入法官員額指日可待。

第四層次人員，往往考慮自身業(yè)務(wù)能力、身體以及工作責(zé)任制等因素，放棄進(jìn)入員額。他們在改革前，雖然獲取了法官身份，但改革過程中未能入額。在今后的實踐中，由于工作能力、職業(yè)修養(yǎng)以及機(jī)制、體制等因素影響，進(jìn)入法官員額的幾率低，對于這部分人員，按照輔助人員管理使用，可以讓其適得其所。

三、未入額法官協(xié)助辦案模式

確定未入額法官協(xié)助辦案模式，應(yīng)當(dāng)按照前文人員構(gòu)成層次，根據(jù)不同人員的不同特點，確定不同的協(xié)助辦案模式。

(一)讓“資深法官”辦理員額制改革前的案件

讓前文第一層次未入額法官即“資深法官”，辦理員額制改革前的未結(jié)案件，有利于調(diào)動他們的積極性和主動性。

一是有利于最大限度發(fā)揮這些“資深法官”的優(yōu)勢。這些“資深法官”，大都審判工作經(jīng)驗、業(yè)務(wù)能力和群眾工作能力等較強(qiáng)，讓他們承辦員額制改革前的未結(jié)案件，一方面不背離中央司法體制改革要求，他們不屬于入額法官，不宜審判員額制實施以后受理的案件，而審理員額制改革前未結(jié)案件，與改革精神并不相悖；另一方面讓入額法官集中精力辦理員額制改革后受理的案件，有利于緩解入額法官辦案壓力和案多人少的結(jié)構(gòu)性矛盾。

二是有利于調(diào)動這些“資深法官”的積極性。這些“資深法官”，往往年齡較大、資歷較深，很多從事中層正副職、審委會委員甚至院領(lǐng)導(dǎo)，如果讓他們作為一般輔助人員協(xié)助入額法官辦案，尤其是協(xié)助年齡比自己小、資歷比自己淺甚至曾經(jīng)是自己下屬的入額法官辦案，很容易導(dǎo)致心理失衡，讓他們獨立辦理員額制改革前的未結(jié)案件，讓他們保留法官身份，繼續(xù)行使“審判權(quán)”，有利于調(diào)動工作積極性，避免心理失衡帶來的負(fù)面效應(yīng)。從管理學(xué)上講，管理要考慮適配性，管理資歷深、年齡大甚至曾經(jīng)是自己領(lǐng)導(dǎo)的人，難度相對較大，讓他們獨立辦理員額制改革前的未結(jié)案件，也避免了入額法官的“管理尷尬”。

三是契合司法體制改革精神。按照頂層設(shè)計，司法體制改革要設(shè)置一定的過渡期，一般為五年以下。上海法院設(shè)置過渡期為3-5年，⑤李楠楠：《司法改革：法官的改變和困惑》，載人民網(wǎng)—法治頻道，http://legal.people.com.cn/n/2014/1104/c42510-25966822. html，2016年5月4日訪問。在過渡期內(nèi)，年齡較大的法官仍然享有法官的權(quán)利和待遇。青海法院是5年，原來具有審判職稱的人仍然可以承辦案件。⑥許聰、袁有瑋：《正視差異 凸顯特色》，載《人民法院報》2015年11月30日。上述“資深法官”大多55歲左右，一般在過渡期滿時，大多會退休或者臨近退休，讓他們辦理員額制改革前的未結(jié)案件，一方面繼續(xù)行使法官權(quán)力，履行法官義務(wù)；另一方面降低改革烈度，有利于保持平穩(wěn)過渡。

四是符合辦理員額制改革前未結(jié)案件的現(xiàn)實需要。受立案登記制改革、行政訴訟法修改等的影響，中、基層法院案多人少矛盾更加突出，未結(jié)案件存量大，并且還存在大量的超過18個月甚至3年的長期未結(jié)案件，許多法院開展“集中清理長期未結(jié)案件活動”等，如2014年以來，青海省高級人民法院把長期未結(jié)訴訟案件專項清理工作作為鞏固和擴(kuò)大黨的群眾路線教育實踐活動成果的重要實踐載體，全面清查，逐個清理長期未結(jié)案件。⑦管卻：《青海高院下大力氣解決長期未結(jié)案件》，載中國法院網(wǎng)http://www.chinacourt.org/article/detail/2015/01/id/1533728. shtml，2015年1月14日訪問。執(zhí)行案件還存在大量終結(jié)本次執(zhí)行程序案件，這些案件實際上屬于“結(jié)而未結(jié)”，因此清理未結(jié)案件是一項艱巨而繁重的任務(wù)，不是一蹴而就的，讓這些“資深法官”辦理員額制前未結(jié)案件，符合審判工作的實際需要。

(二)設(shè)置限權(quán)法官

所謂限權(quán)法官，一方面，行使一定的裁判權(quán)，但同時接受入額法官的指導(dǎo)和監(jiān)督，不享有完全的審判權(quán)。所謂限權(quán)，主要是限制其裁判文書簽發(fā)權(quán)，限權(quán)法官形成的裁判文書，要經(jīng)入額法官審批和監(jiān)督。主要職責(zé)是按照入額法官的授權(quán)和委托，辦理一定范圍內(nèi)的案件，或者從事一些業(yè)務(wù)性較強(qiáng)的審判事務(wù)。一方面，讓限權(quán)法官保持一定的獨立性和工作空間，調(diào)動其工作主動性和積極性；另一方面，接受入額法官一定范圍的監(jiān)督指導(dǎo)，保障辦案質(zhì)量和效率，確保司法公正。對于前文第二、第三層次人員，可以擇優(yōu)選拔部分未入額法官擔(dān)任限權(quán)法官。限權(quán)法官的主要職責(zé)是辦理適用簡易程序、小額訴訟程序?qū)徖淼陌讣?，?dān)任法院專職調(diào)解員，立案審查、訴訟輔導(dǎo)法官，信訪法官等。

一是根據(jù)入額法官授權(quán)或者委托，辦理適用簡易程序、小額訴訟程序?qū)徖淼陌讣?。有人?dān)心限權(quán)法官辦理簡易程序、小額訴訟程序案件與改革精神相沖突。筆者認(rèn)為，這契合了司法改革的導(dǎo)向和精神實質(zhì)。員額制改革的目的，是建立職業(yè)化和專業(yè)化的法官隊伍。讓限權(quán)法官辦理適用簡易程序、小額訴訟程序案件，正是順應(yīng)了職業(yè)化和專業(yè)化的要求。首先，不同難度的案件對法官的素質(zhì)、能力和水平提出了不同的要求。對于矛盾糾紛，法律法規(guī)和司法解釋也設(shè)置了相應(yīng)的處理程序，既有普通程序、也有簡易程序，還有小額訴訟程序，既有訴訟成本的考量，也有訴訟效率的因素，更是依據(jù)糾紛的難易程度。讓限權(quán)法官適用簡易程序、小額訴訟程序?qū)徖砗唵伟讣?，有利于入額法官集中精力審理其他案件，有利于提升職業(yè)化和專業(yè)化水平。其次，讓限權(quán)法官適用簡易程序、小額訴訟程序?qū)徖砗唵伟讣?，符合糾紛繁簡分流的要求，繁簡分流符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則和審理運(yùn)行規(guī)律，目的是實現(xiàn)“簡案快審、難案精審”。如果所有的案件均由入額法官來審理，既不符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則，也加重了入額法官的負(fù)擔(dān)，更是一種資源浪費(fèi)，不利于審判資源的優(yōu)化配置。讓這部分未入額法官審理適用簡易程序、小額訴訟程序?qū)徖砗唵伟讣?，有利于案件繁簡分流，有利于讓入額法官集中精力、集中資源去審理化解疑難、復(fù)雜和新類型案件，更體現(xiàn)入額法官的職業(yè)化和專業(yè)化。再次，也有利于緩解入額法官案多人少的辦案壓力。去年以來，由于立案登記制改革的實施，人民法院敞開了訴訟進(jìn)口，各種矛盾糾紛大量涌入法院，2015 年5月以來，全國法院各類糾紛增幅達(dá)30%左右，案多人少的矛盾更加突出，且隨著司法體制改革的推進(jìn)，部分法院出現(xiàn)人才流失尤其是青年法官流失現(xiàn)象，更是加重了案多人少的矛盾。⑧參見前引④。2014年，上海法院有105人離職，其中86人為法官，同比2013年上升91.1%。流失的法官呈現(xiàn)“高學(xué)歷、年輕化”傾向，且多為審判一線的業(yè)務(wù)骨干。員額制改革，必將審判權(quán)集中到相對數(shù)量更加集中的入額法官手中，案多人少的矛盾短期內(nèi)會更加加劇，讓入額法官通過授權(quán)或者委托，讓渡一部分審判權(quán)，讓限權(quán)法官辦理適用簡易程序、小額訴訟程序?qū)徖砗唵伟讣?，有利于減輕入額法官辦案壓力，緩解案多人少的矛盾。

二是擔(dān)任法院專職調(diào)解員，符合矛盾糾紛多元化解的要求。中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》(以下簡稱《意見》)規(guī)定，“建立法院專職調(diào)解員制度。探索調(diào)解與裁判適當(dāng)分離，讓擅長調(diào)解的法官和輔助人員從事調(diào)解指導(dǎo)工作和立案后的專職調(diào)解工作，緩解審判壓力。”上述第二、第三層次人員，由于員額制比例限制未能入額，但具備法律資格和法官身份，具備較高的法律素養(yǎng)和實踐經(jīng)驗，可讓這部分未入額法官，擔(dān)任人民法院專職調(diào)解員，一方面有利于發(fā)揮他們的業(yè)務(wù)優(yōu)勢，擔(dān)任專職調(diào)解員調(diào)解案件，實現(xiàn)矛盾多元化解，滿足群眾糾紛解決多元化需求；另一方面為下一步入額法官更新儲備人才。擔(dān)任專職調(diào)解員調(diào)解案件的過程，是運(yùn)用法律知識依法辦案的過程，也是服務(wù)人民群眾和積累群眾工作經(jīng)驗的過程，更是強(qiáng)化與訴訟外調(diào)解組織、人民調(diào)解員溝通協(xié)調(diào)提高綜合協(xié)調(diào)能力的過程，通過這個過程的積累和鍛煉，部分未入額法官司法能力顯著提高，會脫穎而出，為下一次的入額法官遴選夯實基礎(chǔ)，也為這部分未入額法官的職業(yè)發(fā)展前景暢通了渠道。

三是擔(dān)任立案審查、訴訟輔導(dǎo)法官，是順應(yīng)立案登記制改革、適應(yīng)訴調(diào)對接工作的要求。2015年立案登記制的實施，變案件立案審查制為立案登記制，但立案登記制并不是不予審查，還是要進(jìn)行一定程度上的形式審查。立案登記并非是簡單的登記，立案法官需要對立案材料進(jìn)行審查、不符合條件的進(jìn)行釋明和告知，不符合法律規(guī)定的依法裁決不予受理或者不予立案，并載明理由，同時要有火眼金睛，防止訴訟欺詐和虛假訴訟。按照中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《意見》的要求，“法院應(yīng)當(dāng)在登記立案前對矛盾糾紛進(jìn)行評估，提供非訴訟方式解決糾紛的建議，引導(dǎo)當(dāng)事人自愿選擇適當(dāng)?shù)姆绞交饷芗m紛?！卑凑赵摗兑庖姟芬?，當(dāng)事人到法院起訴，立案法官首先要對矛盾糾紛進(jìn)行評估，發(fā)揮引導(dǎo)、釋明作用，引導(dǎo)當(dāng)事人選擇合適的糾紛解決方式。因此立案登記制改革和矛盾糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)，均對立案法官的政治素質(zhì)、專業(yè)素養(yǎng)提出了較高的要求，讓未入額法官擔(dān)任立案法官，有利于保障當(dāng)事人起訴權(quán)利，有利于訴調(diào)對接實現(xiàn)矛盾多元化解，有利于調(diào)動這部分未入額法官的積極性。

四是擔(dān)任信訪法官，順應(yīng)信訪治理法治化的要求。黨的十八屆三中、四中全會，均對加強(qiáng)信訪法治化提出了要求。黨的十八屆三中全會《決定》提出，“改革信訪工作制度，實行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機(jī)制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度?！秉h的十八屆四中全會《決定》提出，“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果?！碑?dāng)前，群眾通過信訪渠道反映問題的意愿仍很強(qiáng)烈，“信訪不信法”“以訪壓法”等現(xiàn)象依然存在，涉訴信訪是人民法院工作的“晴雨表”，化解各類涉訴信訪已經(jīng)成為困擾法院工作的主要難題之一。

涉訴信訪涉及法院審判執(zhí)行案件、司法作風(fēng)等工作的方方面面，但主要集中在反映辦案不公上，涉及刑事、民事、行政、執(zhí)行等各個領(lǐng)域。按照信訪法治化的要求，要把訴訟權(quán)利救濟(jì)的控告、申訴案件與普通信訪相分離，嚴(yán)格按照法律的管轄規(guī)定和訴求性質(zhì)審查分流，對于人民法院已經(jīng)窮盡司法程序的，納入普通信訪救濟(jì)渠道；對屬于“訴”范疇的，依法啟動申訴復(fù)查程序進(jìn)行審查，分別情況決定是否啟動再審程序。之所以將申訴復(fù)查交由未入額法官行使，第一，該類審查是一項程序?qū)彶椋瓷Р门杏袩o存在啟動再審事項，是一項程序性的判斷，不是實體上的裁判，如果啟動再審程序進(jìn)行再審，應(yīng)當(dāng)由入額法官依法進(jìn)行裁判；第二，行使該項程序?qū)彶闄?quán)，必須以一定的專業(yè)法律素養(yǎng)為基礎(chǔ)；第三，處理涉訴信訪是專業(yè)性較強(qiáng)的活動，法律素養(yǎng)之外還需要群眾工作能力、說服教育能力等實踐經(jīng)驗，因此可以讓未入額法官作為限權(quán)法官化解信訪難題，為入額法官集中精力專司審判創(chuàng)造良好的條件。

(三)擔(dān)任其他司法輔助人員

除了上述資深法官、限權(quán)法官等未入額法官協(xié)助辦案途徑以外，其他未入額法官，包括第四層次未入額法官，可以擔(dān)任法官助理或者其他輔助人員，按照1(法官)+N(法官助理)+1(書記員)或者3(法官)+N(法官)+1(書記員)模式。紅花當(dāng)需綠葉扶，如果說法官是紅花，法官助理的輔助人員就是綠葉，二者密切配合、互相協(xié)作，與書記員一道構(gòu)成一個系統(tǒng)的審判組織。從已經(jīng)完成改革的法院經(jīng)驗來看，未入額法官轉(zhuǎn)任法官助理是一個成功的實踐。

(作者單位：萊蕪市鋼城區(qū)人民法院)

責(zé)任編校：范岱岳