張 倩

(武漢大學(xué)臺(tái)灣研究所，湖北 武漢 430072)

英國(guó)監(jiān)察專員的類型、功能及啟示*

張 倩

(武漢大學(xué)臺(tái)灣研究所，湖北 武漢 430072)

英國(guó)的監(jiān)察專員主要包括公共監(jiān)察專員、私部門監(jiān)察專員和混合監(jiān)察專員等類型。公共監(jiān)察專員在充分運(yùn)用調(diào)查權(quán)和建議權(quán)的基礎(chǔ)上，不僅有效的實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政機(jī)關(guān)不當(dāng)行政行為的監(jiān)督，還在實(shí)踐中不斷發(fā)展了“善政”的基本原則。私部門監(jiān)察專員和混合監(jiān)察專員在政府改革、司法改革及歐盟ADR指令的背景之下，逐漸成為解決消費(fèi)者糾紛的主體。監(jiān)察專員對(duì)英國(guó)善政、廉政和勤政的推進(jìn)、人權(quán)的保障、法治的維護(hù)等方面發(fā)揮了重要作用。這種制度安排對(duì)于中國(guó)監(jiān)察制度改革在角色定位、功能配置和組織架構(gòu)等方面均具啟示意義。

類型 功能 善政 廉政 勤政

引 言

提到“ombudsman”，我們很容易將其與議會(huì)監(jiān)察專員相聯(lián)系，國(guó)內(nèi)學(xué)者在對(duì)國(guó)外監(jiān)察專員制度進(jìn)行考察時(shí)，也主要針對(duì)議會(huì)監(jiān)察專員。①但是議會(huì)監(jiān)察專員只是監(jiān)察專員的一種，如英國(guó)除了議會(huì)監(jiān)察專員，還有醫(yī)療服務(wù)監(jiān)察專員、地方政府監(jiān)察專員、公共服務(wù)監(jiān)察專員、金融監(jiān)察專員等。從世界范圍內(nèi)看，瑞典國(guó)王查爾斯十二世1713年在瑞典政府內(nèi)部所設(shè)立的司法大臣(Chancellor of Justice)可以看作現(xiàn)代“ombudsman”的雛形，但司法大臣由政府任命并遵循政府的指令，不能夠充分監(jiān)督政府并保護(hù)公民。因此，瑞典在1809年《憲法》中建立了一個(gè)對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)而不是對(duì)國(guó)王負(fù)責(zé)的司法監(jiān)察專員(Justice ombudsman)。Caiden認(rèn)為司法特派員的功能是“監(jiān)督法律、法規(guī)的遵守[1]P15”；Charles Howard認(rèn)為司法特派員享有調(diào)查的權(quán)力，并且具有起訴從事不法行為或者沒(méi)有履行公務(wù)職責(zé)的個(gè)人。[2]P5繼瑞典司法監(jiān)察專員之后，該制度在斯堪的納維亞地區(qū)傳播開(kāi)，如芬蘭1919年建立了國(guó)會(huì)監(jiān)察使公署(Office of Parliamentary Ombudsman)、丹麥1954年通過(guò)《監(jiān)察使法案》(The Ombudsman Act)，并于1955年成立國(guó)會(huì)監(jiān)察使公署(Parliamentary Ombudsman)、挪威1962年成立國(guó)會(huì)監(jiān)察使公署(Parliamentary Ombudsman)。

從20世紀(jì)60年代開(kāi)始，監(jiān)察專員制度的影響不再局限于斯堪的納維亞地區(qū)，而是擴(kuò)展到整個(gè)世界范圍之內(nèi)；與此同時(shí)，監(jiān)察專員制度也逐漸從最初的公共部門流向私部門，一時(shí)之間形成了“ombudsmania”(監(jiān)察使熱)。英國(guó)也在此段時(shí)間受到了監(jiān)察專員制度的影響，并不斷發(fā)展了監(jiān)察專員制度，逐漸形成了具有英國(guó)特色的公共監(jiān)察專員、私部門監(jiān)察專員以及混合監(jiān)察專員。

研究ombudsman的學(xué)者對(duì)其發(fā)展做了不同標(biāo)準(zhǔn)的劃分。如Diamandouros認(rèn)為監(jiān)察專員可以分為三股歷史浪潮：第一股浪潮是包括瑞典和芬蘭在內(nèi)的經(jīng)典監(jiān)察專員；第二股浪潮是被稱作“機(jī)能不良”的監(jiān)察專員，主要處理不當(dāng)行政行為(maladministration)；第三股浪潮是為了應(yīng)對(duì)從專制國(guó)家向民主國(guó)家轉(zhuǎn)型應(yīng)運(yùn)而生的監(jiān)察專員。[3]P22-23L.Reif將監(jiān)察專員分為了三種：經(jīng)典型監(jiān)察專員(classical ombudsman, i.e. the concept complies with the definition of the International Bar Association②)、被授予了附加職能的混合監(jiān)察專員(hybrid ombudsman)[4]P2以及專門監(jiān)察專員(specialized ombudsman)[4]P78；也有學(xué)者從組織功能的視角對(duì)監(jiān)察專員進(jìn)行了分類，如K.Heede將監(jiān)察專員分為了監(jiān)督型監(jiān)察專員(control ombudsman)和救濟(jì)型監(jiān)察專員(redress ombudsman)；[5]再如Kucsko-Stadlmayer從監(jiān)察專員權(quán)能角度將其分為了三種：第一種是經(jīng)典型監(jiān)察專員；第二種是法治型監(jiān)察專員，第三種是人權(quán)保障型監(jiān)察專員。[6]P61及以下英國(guó)監(jiān)察專員的發(fā)展基本對(duì)應(yīng)了以上的分類。除此之外，英國(guó)的監(jiān)察專員屬于英國(guó)行政裁判系統(tǒng)，即英國(guó)的監(jiān)察專員除了具備以上提到的維護(hù)法治、糾正行政不善和保障人權(quán)的功能，還具有解紛功能。③

從整個(gè)英國(guó)歷史發(fā)展的進(jìn)程看，英國(guó)的監(jiān)察專員制度的發(fā)展不僅僅是該制度本身的衍變，還是英國(guó)公共服務(wù)變化面向的反映和中央政府對(duì)北愛(ài)爾蘭、蘇格蘭和威爾士權(quán)力下放過(guò)程的展現(xiàn)以及英國(guó)糾紛解決方式的變化。譬如，私部門監(jiān)察專員的產(chǎn)生反映了英國(guó)公共服務(wù)的變化面向；由蘇格蘭公共服務(wù)監(jiān)察專員(Scottish Public Service Ombudsman,以下簡(jiǎn)稱SPSO)和威爾士公共服務(wù)監(jiān)察(Public Service Ombudsman for Wales,以下簡(jiǎn)稱PSOW)替代原來(lái)由醫(yī)療服務(wù)監(jiān)察專員受理的蘇格蘭及威爾士境內(nèi)的醫(yī)療服務(wù)糾紛則體現(xiàn)了中央權(quán)力的下放；監(jiān)察專員與行政裁判體系的不斷融合反映了英國(guó)行政糾紛解決方式的變化。

一、英國(guó)監(jiān)察專員制度的類型

從1967年英國(guó)第一個(gè)監(jiān)察專員的出現(xiàn)，到后來(lái)地方監(jiān)察專員以及私部門監(jiān)察專員的產(chǎn)生，再到今天，英國(guó)監(jiān)察專員制度經(jīng)歷了復(fù)雜的變革過(guò)程。以時(shí)間和職能為主線可以將英國(guó)監(jiān)察專員分為如下類型或發(fā)展階段：純粹公共部門監(jiān)察專員階段(1960-1970)、私部門監(jiān)察專員產(chǎn)生階段(1980s～1990s前期)、私部門監(jiān)察專員發(fā)展階段(1990s前期～今)、公私混合監(jiān)察專員產(chǎn)生及發(fā)展階段(1990s中期～今)、一站式監(jiān)察專員部門的產(chǎn)生及發(fā)展階段(21s早期)。[7]P9-11

(一)純粹公共部門監(jiān)察專員(Public sector)(1960～1970)

如其他國(guó)家一樣，英國(guó)的監(jiān)察專員制度首先出現(xiàn)在公共部門。隨著管制國(guó)家的式微和福利國(guó)家的到來(lái)，政府需要回應(yīng)更多的公民訴求；同時(shí)，過(guò)去政府所需要承擔(dān)的責(zé)任已經(jīng)不能滿足社會(huì)發(fā)展的需要。英國(guó)1967年成立的第一個(gè)監(jiān)察專員——議會(huì)監(jiān)察專員——便是與克里切爾高地事件④中，農(nóng)業(yè)部合法但不合理的做法有著緊密的關(guān)系。到1974年，英國(guó)關(guān)鍵的公共服務(wù)部門基本都設(shè)立了監(jiān)察專員。這個(gè)階段成立的監(jiān)察專員包括根據(jù)1967年《Parliamentary Commissioner Act》建立的英國(guó)議會(huì)行政監(jiān)察專員(Parliamentary Commissioner for administration)、根據(jù)1969年《Northern Ireland Parliamentary Commissioner Act》設(shè)立的北愛(ài)爾蘭議會(huì)監(jiān)察專員、根據(jù)1977年《Health Service Act》設(shè)立的醫(yī)療服務(wù)監(jiān)察專員、根據(jù)1974年《Local Government Act》設(shè)立的英格蘭地方行政監(jiān)察專員和威爾士地方行政監(jiān)察專員(Commission for Local Administration)以及根據(jù)1975年《Local Government (Scotland) Act》設(shè)立的蘇格蘭地方行政監(jiān)察專員。

公共監(jiān)察專員的權(quán)力主要包括調(diào)查權(quán)、決定權(quán)和建議權(quán)，他們的建議雖然對(duì)政府或公共部門沒(méi)有強(qiáng)制約束力，但是政府和公共部門鑒于監(jiān)察專員所具有的權(quán)威以及對(duì)本部門聲譽(yù)的考慮，會(huì)全部或部分采納監(jiān)察專員的建議。譬如，如果議會(huì)監(jiān)察專員認(rèn)為政府或公共部門并不想對(duì)其作出的不公正的行為進(jìn)行矯正，他享有向議會(huì)提出特別報(bào)告的權(quán)力。雖然這個(gè)權(quán)力議會(huì)監(jiān)察專員很少使用，從1967年至今一共運(yùn)用了7次，⑤但是監(jiān)察專員的這項(xiàng)權(quán)力，對(duì)政府及公共部門具有絕對(duì)的震懾力。最近幾起監(jiān)察專員提起特別報(bào)告的案件顯示，政府即使不全部接受監(jiān)察專員所提出的建議，但至少會(huì)在某個(gè)或某些點(diǎn)上對(duì)監(jiān)察專員的建議作出讓步。[8]P7公共監(jiān)察專員的主要任務(wù)是依據(jù)靈活的程序，通過(guò)其所掌握的調(diào)查權(quán)、決定權(quán)和建議權(quán)，審查政府及公共部門的不當(dāng)行政行為，并就這些不當(dāng)行政行為向政府或公共部門提出建議，以督促政府及公共部門對(duì)其不當(dāng)行政行為進(jìn)行矯正并確保他們承擔(dān)全面責(zé)任。

(二)私部門監(jiān)察專員(Private sector)(1980s～今)

1979年，英國(guó)保守黨執(zhí)政之后，實(shí)行“非國(guó)有化改革”，原來(lái)屬于公共部門的機(jī)構(gòu)，如能源公司、自來(lái)水公司、電信部門以及公共交通部門逐漸私有化。之后的政府還將大部分公共住房(council housing)出售給租戶或者移交給住房協(xié)會(huì)，部分公共醫(yī)療也被外包給私人公司。[9]“非國(guó)有化改革”直接導(dǎo)致了公共服務(wù)提供方式的變化，這種變化使得私部門可以提供公共服務(wù)，為了解決公民在接受私部門提供公共服務(wù)過(guò)程中出現(xiàn)的各種糾紛，監(jiān)察專員制度逐漸向私部門蔓延，這一過(guò)程促成了私部門監(jiān)察專員的產(chǎn)生和發(fā)展。

1981年英國(guó)保險(xiǎn)業(yè)為了迎合消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)，首先在保險(xiǎn)行業(yè)內(nèi)部建立了一種新的服務(wù)模式——由保險(xiǎn)業(yè)者出錢為消費(fèi)者提供一種免費(fèi)、獨(dú)立的糾紛解決服務(wù)。這種行業(yè)內(nèi)部自發(fā)產(chǎn)生的糾紛解決機(jī)制可以作為消費(fèi)者向法院訴訟維權(quán)的替代方式。雖然這個(gè)個(gè)性化的糾紛解決部門類似于公共部門中的監(jiān)察專員，但是在運(yùn)作上卻相差很大，如它沒(méi)有聽(tīng)證程序。[10]繼保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)察專員之后，英國(guó)在銀行、投資、證券及信托等諸多個(gè)金融機(jī)構(gòu)都建立了這樣的糾紛解決機(jī)制和監(jiān)察專員，包括銀行監(jiān)察專員、建筑協(xié)會(huì)監(jiān)察專員、投資監(jiān)察專員等。[7]P10起初，這些監(jiān)察專員的出現(xiàn)是金融行業(yè)的自律、自發(fā)行為，后來(lái)才逐漸由議會(huì)賦予其法律地位。

從總體上看，私部門監(jiān)察專員的發(fā)展從20世紀(jì)90年代前期一直延續(xù)到今天，期間的發(fā)展趨勢(shì)主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：(1)前階段在金融行業(yè)內(nèi)自發(fā)產(chǎn)生的六個(gè)監(jiān)察專員——銀行監(jiān)察專員、建筑協(xié)會(huì)監(jiān)察專員、保險(xiǎn)監(jiān)察專員、投資監(jiān)察專員、個(gè)人投資機(jī)構(gòu)監(jiān)察專員和證券及期貨事務(wù)監(jiān)察專員[4]P44。由英國(guó)金融服務(wù)管理局(Financial Service Authority，以下簡(jiǎn)稱FSA)根據(jù)《The Financial Service and Markets Act》(2000)，在其內(nèi)部下設(shè)金融服務(wù)監(jiān)察專員(Financial Ombudsman Service，以下簡(jiǎn)稱FOS)，由FOS受理消費(fèi)者對(duì)FSA所管制金融公司的投訴[11]，F(xiàn)OS每年要向FAS提交年度報(bào)告。這一融合過(guò)程增強(qiáng)了FSA的金融管控能力。(2)私部門監(jiān)察專員由金融行業(yè)逐漸擴(kuò)展到其他私部門，如房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)和物流行業(yè)等[12]P249，英國(guó)在這些領(lǐng)域設(shè)立了監(jiān)察專員，如房產(chǎn)監(jiān)察專員、物流監(jiān)察專員。至此，與公民生活密切相關(guān)的私部門中都設(shè)立了監(jiān)察專員，以處理公民對(duì)私部門的投訴，從而更靈活快捷的處理公民與私部門之間的糾紛。

私部門監(jiān)察專員較之公共監(jiān)察專員具有以下幾點(diǎn)不同：(1)私部門監(jiān)察專員運(yùn)作所需要的資金由這些金融行業(yè)自行負(fù)擔(dān)。[9]一部分來(lái)源于FAS所管制的公司每年繳納的年費(fèi)；另一部分來(lái)自FOS所收取的被投訴公司繳納的案件處理費(fèi)，這個(gè)費(fèi)用需要FOS提交FAS審批，每個(gè)公司每年的前三個(gè)案子不收取費(fèi)用，從第四個(gè)案子開(kāi)始收費(fèi)，每件500英鎊。而公共監(jiān)察專員運(yùn)行所需要的資金由政府提供；(2)私部門監(jiān)察專員不僅受理有關(guān)法律的投訴，還受理關(guān)于行政不善的投訴，如行為的公平和合理；而公共監(jiān)察專員只對(duì)政府不當(dāng)行政行為進(jìn)行審查，政府行為的合法性由法院審查[10]；(3)如果消費(fèi)者在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)接受監(jiān)察專員的決定，那么該決定對(duì)控訴雙方都具有約束力；反之，則沒(méi)有。消費(fèi)者可以向法院起訴該公司。而公共監(jiān)察專員出具的建議書(shū)，對(duì)政府并沒(méi)有強(qiáng)制約束力?？傊@個(gè)階段所出現(xiàn)的監(jiān)察專員更加關(guān)注糾紛的解決而不是責(zé)任。

(三)混合監(jiān)察專員(Hybrid)⑥(1990s中期～2000s)

20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，英國(guó)政府通過(guò)立法設(shè)立了一種覆蓋某個(gè)行業(yè)組織、受理消費(fèi)者對(duì)這個(gè)組織內(nèi)的服務(wù)提供者所提供的服務(wù)不滿的投訴的監(jiān)察專員。設(shè)立監(jiān)察專員的這些行業(yè)或部門所具有的準(zhǔn)公共性質(zhì)使他們與眾不同，如他們提供的高等教育和房屋租賃服務(wù)便具有公私元素，而這些行業(yè)本身也具有提供公共服務(wù)的義務(wù)。因此，這種監(jiān)察專員不同于公共監(jiān)察專員和私部門監(jiān)察專員的性質(zhì)，而被稱為混合監(jiān)察專員。需要說(shuō)明的是，混合監(jiān)察專員是一個(gè)被法律規(guī)制的公共主體，負(fù)責(zé)監(jiān)督公共政策所關(guān)注的私部門。因此，愛(ài)爾蘭監(jiān)察專員和信息專員Peter Tyndall認(rèn)為英國(guó)的混合監(jiān)察專員從職能上更接近于公共監(jiān)察專員。但是與公共監(jiān)察專員不同的是，混合監(jiān)察專員的建議書(shū)對(duì)本行業(yè)組織內(nèi)的服務(wù)提供者具有約束力。[9]

英國(guó)在關(guān)鍵服務(wù)領(lǐng)域都存在這樣的混合監(jiān)察專員，如金融服務(wù)、養(yǎng)老金、通信、法律服務(wù)、教育及能源等。這個(gè)階段所產(chǎn)生的監(jiān)察專員包括金融監(jiān)察專員、法律監(jiān)察專員⑦、住房監(jiān)察專員、通信監(jiān)察專員、能源監(jiān)察專員及高等教育監(jiān)察專員等。

當(dāng)然，混合監(jiān)察專員并不直接受理公民的投訴，而是要求公民先向提供服務(wù)的公司投訴部門投訴，只有在該公司投訴部門的解決方案不能滿足公民要求時(shí)，才受理公民向其提起的投訴。如FOS只能在申訴人窮盡所投訴的金融企業(yè)內(nèi)部的救濟(jì)仍然沒(méi)有得到想要的結(jié)果的情況下，才能行使它的裁判權(quán)。FOS通過(guò)調(diào)查會(huì)盡可能的在申訴人和被投訴的金融企業(yè)之間達(dá)成一個(gè)中立的解決方案。如果不能成功調(diào)解雙方的糾紛，F(xiàn)OS可以出具建議書(shū)，如果任何一方要求FOS提供更進(jìn)一步的審查，F(xiàn)OS會(huì)出具一個(gè)紙質(zhì)的決定書(shū)。如果FOS認(rèn)為申訴成立，可以要求它管轄內(nèi)的金融企業(yè)向申訴人提供貨幣補(bǔ)償。[12]再如，法律監(jiān)察專員并不受理個(gè)人因?yàn)閷?duì)律師的不滿而提起的申訴。如果申訴人對(duì)律師的服務(wù)不滿，首先需要向該律師所在的律師協(xié)會(huì)投訴，由其所在的律師協(xié)會(huì)先對(duì)申訴進(jìn)行處理，申訴人如果對(duì)律師協(xié)會(huì)的處理不滿意，才可以向法律監(jiān)察專員提出申訴。[4]P45也就是說(shuō)，法律監(jiān)察專員處理的是申訴人對(duì)各律師協(xié)會(huì)處理結(jié)果不滿的申訴，而不受理針對(duì)律師個(gè)人的投訴。

(四)“一站式監(jiān)察專員”(one-stop-shop)(21s早期～今)

從嚴(yán)格意義上講，“一站式”監(jiān)察專員并不是一種獨(dú)立的監(jiān)察專員類型，而是監(jiān)察專員受理投訴和解決糾紛的一種方式，鑒于上文所提及的三種監(jiān)察專員無(wú)法涵蓋“一站式”監(jiān)察專員，所以本文也將其作為一種監(jiān)察專員的類型?！氨忝窀咝г瓌t”是行政法上的重要原則，“一站式”監(jiān)察專員便是對(duì)這一行政法原則的體現(xiàn)，蘇格蘭和威爾士分別根據(jù)2002年《Scottish Public Services Ombudsman Act》和2005年的《The Public Services Ombudsman (Wales) Act 》所設(shè)立的公共服務(wù)監(jiān)察專員便是最具代表性的“一站式”監(jiān)察專員。蘇格蘭和威爾士公共服務(wù)監(jiān)察專員受理公民對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)提出的投訴，包括轄區(qū)內(nèi)公共部門提供的公共服務(wù)和私部門提供的公共服務(wù)，如前文提到的社會(huì)房屋租賃、高等教育等事項(xiàng)。一站式監(jiān)察專員不僅促進(jìn)了公共服務(wù)部門之間以及公私服務(wù)部門之間的融合，也改變了公民使用公共服務(wù)的方式和為公民提供更為便捷高效的申訴方式。除了威爾士和蘇格蘭公共服務(wù)監(jiān)察專員之外，地方政府監(jiān)察專員在經(jīng)過(guò)2007年第1889號(hào)監(jiān)管改革命令(the Regulatory Reform Order 2007 No.1889)和2007年《地方政府和公眾參與健康法案》(Local Government and Public Involvement in Health Act)的修訂，其為公民提供社會(huì)保健服務(wù)投訴的一站式服務(wù)。[13]

在實(shí)踐中，蘇格蘭和威爾士公共服務(wù)監(jiān)察專員除了是一種典型的“一站式”監(jiān)察專員，同時(shí)，也是英國(guó)中央政府分權(quán)的表現(xiàn)。如按照英國(guó)的傳統(tǒng)，議會(huì)監(jiān)察專員和醫(yī)療服務(wù)監(jiān)察專員同屬一人，其管轄權(quán)及于整個(gè)英國(guó)，除了北愛(ài)爾蘭。中央政府分權(quán)之后，議會(huì)監(jiān)察專員與英格蘭的醫(yī)療服務(wù)監(jiān)察專員合并，醫(yī)療服務(wù)監(jiān)察專員僅受理英格蘭地區(qū)公民對(duì)英國(guó)國(guó)民健康服務(wù)(NHS)所提出的投訴，而不再管轄蘇格蘭和威爾士境內(nèi)的公民對(duì)英國(guó)國(guó)民健康服務(wù)所提出的投訴。蘇格蘭和威爾士公民因?qū)τ?guó)國(guó)民健康服務(wù)所提出的投訴由蘇格蘭公共服務(wù)監(jiān)察專員和威爾士公共服務(wù)監(jiān)察專員受理。

二、英國(guó)監(jiān)察專員的功能衍變

英國(guó)監(jiān)察專員的發(fā)展主要表現(xiàn)在其功能的衍變，這種功能的衍變與英國(guó)政府2010年之后進(jìn)行的政府改革、司法改革以及歐盟ADR指令等背景存在千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。如果說(shuō)英國(guó)監(jiān)察專員在成立之初是為了監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)行政，以促進(jìn)社會(huì)正義的實(shí)現(xiàn)；那么，時(shí)至今日，靈活高效的解決糾紛及有效回應(yīng)老齡化社會(huì)現(xiàn)狀、消費(fèi)者日益增長(zhǎng)的維權(quán)意識(shí)和科技發(fā)展等方面的需求已經(jīng)毫無(wú)疑問(wèn)成為監(jiān)察專員所具有的社會(huì)功能。毋庸置疑，英國(guó)監(jiān)察專員在監(jiān)督行政不當(dāng)和處理糾紛的過(guò)程中，不僅促進(jìn)了英國(guó)行政過(guò)程中“善政”原則的發(fā)展，而且提升了公共服務(wù)的品質(zhì)。

(一)監(jiān)察專員逐漸成為英國(guó)糾紛解決的主體

過(guò)去，監(jiān)察專員被看作是司法系統(tǒng)之外的解紛主體，隨著英國(guó)政府改革、司法改革及歐盟ADR指令的不斷推進(jìn)，監(jiān)察專員逐漸成為英國(guó)廣義司法系統(tǒng)中的一部分，而不再是司法系統(tǒng)之外的糾紛解決主體。

英國(guó)司法改革中的司法緊縮政策，尤其是對(duì)對(duì)抗性司法的緊縮政策，對(duì)英國(guó)的民事和行政司法系統(tǒng)產(chǎn)生了巨大影響。如司法部采取了諸多措施限制司法審查的適用[14]、減少法律援助的預(yù)算[15]以及關(guān)閉法院[16]等。這一系列的司法緊縮政策，都使得英國(guó)政府在實(shí)踐中積極探索和尋找處理糾紛的更為靈活的方式，監(jiān)察專員制度無(wú)疑是一個(gè)很好的選擇。如監(jiān)察專員協(xié)會(huì)的54個(gè)成員，都可以運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)法庭和仲裁庭的方式對(duì)糾紛進(jìn)行裁斷，他們所提供的裁斷服務(wù)廣泛覆蓋了民事和行政裁判領(lǐng)域。也就是說(shuō)，監(jiān)察專員不僅逐漸成為英國(guó)行政與民事司法系統(tǒng)中的一部分，而且從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，其可能會(huì)成為英國(guó)民商事糾紛解決的主要部門。

2010年之前，英國(guó)許多公私領(lǐng)域尚未被監(jiān)察專員所覆蓋，但是2010年之后，這種空隙被逐漸填補(bǔ)。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)除了得益于上文提到的政府改革和司法改革，歐盟ADR指令的制定功不可沒(méi)。歐盟ADR指令，即“the Directive 2013/11/EU on Alternative Dispute Resolution for Consumers”。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，歐盟ADR指令，要求歐盟成員國(guó)在指令覆蓋的所有交易領(lǐng)域?yàn)橄M(fèi)者提供可替代性糾紛解決方案。在指令未覆蓋的商品領(lǐng)域，經(jīng)營(yíng)者可以選擇是否適用可替代性糾紛解決方案，但是他必須告知消費(fèi)者他們領(lǐng)域存在的可替代性糾紛解決方案。因此，相較于傳統(tǒng)的ADR機(jī)制，歐盟的這個(gè)ADR對(duì)于消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者而言，并不存在選擇的余地，因?yàn)槠浠旧蠈⑻娲约m紛解決方案作為指令所覆蓋領(lǐng)域中糾紛解決的必選項(xiàng)，這樣做有效的矯正了消費(fèi)者與經(jīng)營(yíng)者之間的力量懸殊。因此，歐盟的這個(gè)ADR指令有別于傳統(tǒng)ADR模式，有鑒于此，有學(xué)者將該指令稱為“CADR”或者“CDR”[17]P593-608。

從效力上看，歐盟制定的指令(Directive)并不能當(dāng)然成為成員國(guó)國(guó)內(nèi)法，即歐盟指令只是歐盟提出的具體立法目標(biāo)，如何轉(zhuǎn)化為成員國(guó)國(guó)內(nèi)法，由成員國(guó)自行決定。英國(guó)政府通過(guò)2015年制定的“the Alternative Dispute Resolution for Consumer Disputes Regulations”完成了該指令的轉(zhuǎn)化，并于2015年10月1日在英國(guó)境內(nèi)全面實(shí)行。目前，私部門監(jiān)察專員和混合監(jiān)察專員是英國(guó)眾多消費(fèi)者可替代性糾紛解決方案中最為重要的一種模式。[18]P138英國(guó)政府制定的“the Alternative Dispute Resolution for Consumer Disputes Regulations”沒(méi)有增加任何額外的程序標(biāo)準(zhǔn)，但是要求主管部門在最低的程序標(biāo)準(zhǔn)上提高程序標(biāo)準(zhǔn)。歐盟ADR指令在英國(guó)的轉(zhuǎn)化及適用，促使監(jiān)察專員成為了民商事糾紛解決的主要主體，為消費(fèi)者提供了一種更為經(jīng)濟(jì)和便捷的糾紛解決途徑。

(二)監(jiān)察專員與善政(good administration)

善政主要與公共監(jiān)察專員的功能相關(guān)，公共監(jiān)察專員在成立之初，本身便暗含促進(jìn)善政的功能，但是監(jiān)察如何促進(jìn)善政在英國(guó)存在不同的看法。

就其性質(zhì)而言，監(jiān)察專員與善政之間的關(guān)系主要圍繞其三種角色而展開(kāi)——消防員(fire-fighting)、審查員(fire-watching)及預(yù)防員(fire-prevent)。所謂的消防員是指監(jiān)察專員通過(guò)對(duì)具體的投訴個(gè)案進(jìn)行審查，以糾正行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)行政行為，實(shí)現(xiàn)個(gè)案中的善政；所謂的審查員是指監(jiān)察專員應(yīng)該透過(guò)其所受理的個(gè)案，對(duì)個(gè)案所涉及的領(lǐng)域進(jìn)行更加深入的調(diào)查，以發(fā)現(xiàn)該領(lǐng)域所存在的系統(tǒng)性問(wèn)題，并通過(guò)監(jiān)察專員所掌握的專業(yè)知識(shí)，對(duì)行政不善進(jìn)行校正，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)個(gè)案所涉領(lǐng)域的善政；所謂的預(yù)防員是指賦予監(jiān)察專員主動(dòng)調(diào)查權(quán)，其可以在未收到個(gè)案投訴之前，就采取行動(dòng)主動(dòng)出擊對(duì)其認(rèn)為存在行政不善的行政機(jī)關(guān)和公共部門進(jìn)行審查，即監(jiān)察專員成為預(yù)防行政不善發(fā)生的第一道防線。[19]P100-115監(jiān)察專員預(yù)防員的功能在近些年逐漸成為監(jiān)察專員的主要功能。如有的學(xué)者所認(rèn)為的那樣，申訴專員模式最令人激動(dòng)的潛力在于它有可能在不當(dāng)行政切實(shí)出現(xiàn)之前，就識(shí)別出系統(tǒng)性的管理不善。[20]

從世界范圍看，很多國(guó)家的監(jiān)察專員具有預(yù)防員的功能，但是在英國(guó)這項(xiàng)功能還沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)，至少?gòu)膶?shí)際運(yùn)行上看，英國(guó)大部分地區(qū)的監(jiān)察專員主動(dòng)調(diào)查系統(tǒng)性行政不善的權(quán)力受到法律的限制。但是在北愛(ài)爾蘭地區(qū)，立法已經(jīng)賦予監(jiān)察專員主動(dòng)調(diào)查權(quán)，其只要認(rèn)為存在合理懷疑或者認(rèn)為某些領(lǐng)域存在系統(tǒng)性行政不當(dāng)，即使沒(méi)有具體的投訴，也可以進(jìn)行調(diào)查。[21]如愛(ài)爾蘭公共服務(wù)監(jiān)察專員Emily O’Reilly已經(jīng)對(duì)社會(huì)保障中存在的問(wèn)題行使了主動(dòng)調(diào)查權(quán)。[22]P100除了北愛(ài)爾蘭，威爾士也在積極就監(jiān)察專員的主動(dòng)調(diào)查權(quán)進(jìn)行立法，如威爾士的公共服務(wù)監(jiān)察專員法案中就提出要賦予監(jiān)察專員主動(dòng)調(diào)查權(quán)。[23]但是該法案之所能夠通過(guò)，在很大一部分上取決于即將成立的議會(huì)。

在英國(guó)，內(nèi)閣辦公室也就監(jiān)察專員的主動(dòng)調(diào)查權(quán)提出了建議，[24]P50-51但是，遺憾的是，目前內(nèi)閣辦公室考慮到賦予監(jiān)察專員主動(dòng)調(diào)查權(quán)可能會(huì)加大目前復(fù)雜的規(guī)制現(xiàn)狀的混亂程度，已經(jīng)否定了此項(xiàng)建議。[25]P16-17但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，賦予監(jiān)察專員主動(dòng)調(diào)查權(quán)應(yīng)該是英國(guó)公共部門監(jiān)察專員發(fā)展的一個(gè)方向，畢竟監(jiān)察專員的主動(dòng)調(diào)查權(quán)對(duì)于促進(jìn)善政具有重要的作用。因此，基于監(jiān)察專員成立的初衷，英國(guó)政府在能夠合理排除現(xiàn)在的各種擔(dān)憂之后，應(yīng)該會(huì)賦予監(jiān)察專員主動(dòng)調(diào)查權(quán)。

在對(duì)監(jiān)察專員預(yù)防員角色討論的背景下，對(duì)于何為善政也逐漸成為英國(guó)公共監(jiān)察專員積極討論的主題。過(guò)去，監(jiān)察專員的職能更多與“行政不善”(maladministration)相聯(lián)系，學(xué)界討論的重點(diǎn)也是圍繞與“行政不善”相關(guān)概念展開(kāi)的，但是現(xiàn)在善政原則成為了重要的討論主題。善政原則應(yīng)該是一個(gè)靈活、開(kāi)放且容易適用的規(guī)則，而非一個(gè)明確的科學(xué)界定，原則的具體內(nèi)容應(yīng)該是人權(quán)原則所包含的公平、尊重、平等、尊嚴(yán)和自主在行政法領(lǐng)域中的體現(xiàn)，通過(guò)善政原則的建立搭建起其與立法系統(tǒng)和道德原則的聯(lián)系。監(jiān)察專員對(duì)善政原則的界定，是為了充分發(fā)揮其所具有的潛在的預(yù)防不良行政的功能，而不是將其功能僅僅停留在個(gè)案矯正的階段，更不是對(duì)行政權(quán)和司法權(quán)的篡奪。除此之外，從更高層次上看，監(jiān)察專員這樣做并不僅僅是為了自身功能的實(shí)現(xiàn)，更是具有超越監(jiān)察專員和國(guó)內(nèi)行政法層面，與倫理話語(yǔ)相聯(lián)系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)監(jiān)察專員作為國(guó)家人權(quán)保障機(jī)構(gòu)而存在。[22]P96

總之，監(jiān)察專員在英國(guó)社會(huì)中正發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，不管是監(jiān)察專員預(yù)防員功能的拓展還是監(jiān)察專員對(duì)善政原則的討論，都說(shuō)明英國(guó)監(jiān)察專員在推進(jìn)英國(guó)善政的實(shí)現(xiàn)以及人權(quán)保障這個(gè)憲法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)中都發(fā)揮了重要作用。

三、英國(guó)監(jiān)察專員制度之反思

通過(guò)上文對(duì)英國(guó)監(jiān)察專員類型的考察，不難看出，英國(guó)的監(jiān)察專員不僅存在于公共部門，而且存在于私部門。公共監(jiān)察專員主要處理公民對(duì)政府不當(dāng)行政行為的投訴，其更接近于我們以往對(duì)監(jiān)察專員的認(rèn)知；而私部門監(jiān)察專員和混合監(jiān)察專員主要處理公民對(duì)提供服務(wù)的公司的投訴，其更類似于糾紛解決專員。但不管是傳統(tǒng)監(jiān)察專員還是糾紛解決專員，經(jīng)過(guò)50年的發(fā)展，監(jiān)察專員在英國(guó)社會(huì)的民主、法治、人權(quán)保障和糾紛解決方面都發(fā)揮了不可替代的作用。下文將從宏觀、中觀和微觀三個(gè)角度對(duì)英國(guó)監(jiān)察專員的現(xiàn)狀進(jìn)行說(shuō)明。

(一)宏觀層面

從宏觀上看，一方面英國(guó)監(jiān)察專員的發(fā)展缺乏政府持續(xù)的、明確的政策指引，監(jiān)察專員之間缺乏一致性，不管是公共監(jiān)察專員還是私部門監(jiān)察專員都是按照自己的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立，而且每個(gè)監(jiān)察專員都有自己的裁判方法。在缺乏政府統(tǒng)一安排的前提下，不僅公共監(jiān)察專員和私部門監(jiān)察專員內(nèi)部存在相互爭(zhēng)搶地盤的情況，公私監(jiān)察專員之間，尤其是公共監(jiān)察專員和提供公共服務(wù)的私部門監(jiān)察專員之間也存在爭(zhēng)搶地盤的情形。這樣的爭(zhēng)搶加劇了英國(guó)監(jiān)察專員在整體上所表現(xiàn)出來(lái)的混亂。正如Brooker所指出的 “僅就單個(gè)監(jiān)察專員而言，英國(guó)的監(jiān)察專員似乎運(yùn)行良好，但是如果將英國(guó)的監(jiān)察專員作為一個(gè)整體進(jìn)行觀察，就會(huì)發(fā)現(xiàn)監(jiān)察專員的發(fā)展缺乏一個(gè)明確的指引，而且這種缺陷隨著監(jiān)察專員數(shù)量的增加愈發(fā)明顯?！盵26]另一方面，受到2010年英國(guó)政府政策(Government Policy)和歐盟對(duì)消費(fèi)者ADR(EU Directive on Consumer ADR)指令的影響，2010年之后，英國(guó)監(jiān)察專員逐漸覆蓋了過(guò)去沒(méi)有覆蓋到的領(lǐng)域，其提供裁判服務(wù)的領(lǐng)域也越來(lái)越多，并逐漸成為英國(guó)行政和民事司法裁判系統(tǒng)的一部分。[27]P3其中，公共監(jiān)察專員主要受理公民對(duì)公共部門的投訴，其與行政司法裁判系統(tǒng)相關(guān)；私部門監(jiān)察專員主要處理公民與私部門之間的糾紛，其與民事司法裁判系統(tǒng)相關(guān)。

就公共監(jiān)察專員而言，不同的公共監(jiān)察專員之間在組織架構(gòu)、覆蓋面和范圍上存在不同。如英國(guó)議會(huì)及醫(yī)療服務(wù)監(jiān)察專員Ann Abraham認(rèn)為：“公共監(jiān)察專員的架構(gòu)、覆蓋面和范圍是混亂的，架構(gòu)上的混亂，表現(xiàn)在不同的公共監(jiān)察專員具有不同的結(jié)構(gòu)、權(quán)力和職責(zé)；覆蓋面的混亂，表現(xiàn)在它們的運(yùn)行是隨意的，部門界限和裁判界限流動(dòng)性大；范圍的混亂，表現(xiàn)在它們涉及的范圍從不當(dāng)行政到服務(wù)失敗、專業(yè)性或臨床判斷?！盵22]P91此外，由于缺乏對(duì)監(jiān)察專員的公共認(rèn)知、政府對(duì)監(jiān)察專員缺乏連貫的政策以及公共監(jiān)察服務(wù)提供的碎片化，這些都使得監(jiān)察專員真正成為英國(guó)司法裁判系統(tǒng)的一部分仍然有很長(zhǎng)的路要走。其實(shí)就公共監(jiān)察專員之間存在的諸多不同這個(gè)問(wèn)題，2000年內(nèi)閣辦公室發(fā)布的“英國(guó)公共監(jiān)察專員評(píng)論”的報(bào)告中，就提出要把現(xiàn)存的公共監(jiān)察專員聯(lián)合起來(lái)，在現(xiàn)有框架下成立一個(gè)獨(dú)立的主體，來(lái)降低投訴的復(fù)雜性和一系列的困難。[28]P5

就私部門監(jiān)察專員而言，私部門監(jiān)察專員帶有明顯的部門性，這種部門利益傾向性，使得私部門監(jiān)察專員的發(fā)展從整體上表現(xiàn)為狹隘的和隨意的。除此之外，私部門監(jiān)察專員還存在如下需要注意的問(wèn)題：(1)在由不同小經(jīng)營(yíng)者組成的分散的市場(chǎng)中，缺乏監(jiān)察專員和其他獨(dú)立的救濟(jì)機(jī)制；(2)監(jiān)察專員各自為政，每個(gè)監(jiān)察專員都是在各自的規(guī)制框架內(nèi)運(yùn)行，相互之間沒(méi)有協(xié)調(diào)機(jī)制。但是隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來(lái)越多的公司提供捆綁產(chǎn)品和服務(wù)，即不同的產(chǎn)品和服務(wù)由一個(gè)運(yùn)營(yíng)商提供。這種發(fā)展使得監(jiān)察專員在糾紛解決和救濟(jì)過(guò)程中存在縫隙和重疊，縫隙主要表現(xiàn)在某些領(lǐng)域缺乏監(jiān)察專員；重疊主要表現(xiàn)在不同監(jiān)察專員之間的規(guī)則相互沖突。這對(duì)于消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者而言都是一個(gè)必須面對(duì)的問(wèn)題，同時(shí)也是私部門監(jiān)察專員發(fā)展中所必須面對(duì)的問(wèn)題。(3)目前成立的監(jiān)察專員不是以消費(fèi)者的需求為基礎(chǔ)，而是以經(jīng)營(yíng)者的選擇為基礎(chǔ)。這樣的模式存在以損害消費(fèi)者利益而提升經(jīng)營(yíng)者利益的危險(xiǎn)；(4)監(jiān)察專員運(yùn)用自身能力在適當(dāng)范圍內(nèi)提升行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)方面仍然存在空間。[26]P1-2

(二)中觀層面

從中觀上看，監(jiān)察專員協(xié)會(huì)(Ombudsman Association)在英國(guó)整個(gè)監(jiān)察系統(tǒng)中發(fā)揮了重要的紐帶作用。英國(guó)的監(jiān)察專員協(xié)會(huì)，成立于1993年，當(dāng)時(shí)叫做“United Kingdom Ombudsman Association”(英國(guó)監(jiān)察專員協(xié)會(huì))；后來(lái)，該協(xié)會(huì)逐漸吸收了愛(ài)爾蘭的監(jiān)察專員，因而1994年更名為“British and Irish Ombudsman Association”(英國(guó)及愛(ài)爾蘭監(jiān)察專員協(xié)會(huì))；2012年，該協(xié)會(huì)決定再次更名為“Ombudsman Association”(監(jiān)察專員協(xié)會(huì))。這個(gè)組織不僅包括公共監(jiān)察專員和私部門監(jiān)察專員，還包括志愿團(tuán)體和專門研究監(jiān)察專員的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)。目前，該協(xié)會(huì)共吸納了54個(gè)監(jiān)察專員機(jī)構(gòu)。⑧

該協(xié)會(huì)的主要目標(biāo)包括：(1)支持并提高英國(guó)、愛(ài)爾蘭、英國(guó)皇家屬地及英國(guó)海外領(lǐng)地的投訴解決和救濟(jì)系統(tǒng)的有效性；(2)鼓勵(lì)、發(fā)展和保護(hù)公私部門監(jiān)察專員作為解決投訴的最好的實(shí)踐模式；(3)提供一個(gè)權(quán)威的聲音，為投訴的解決和救濟(jì)提供最好的實(shí)踐和政策，以確保為公眾提供有效的服務(wù)；(4)支持開(kāi)放和透明的問(wèn)責(zé)機(jī)制，提供良好的投訴處理原則。

該機(jī)構(gòu)的主要工作包括：(1)為公眾提供監(jiān)察專員和投訴解決計(jì)劃，包括在網(wǎng)上公布監(jiān)察專員和投訴解決機(jī)構(gòu)的名單，由協(xié)會(huì)秘書(shū)通過(guò)郵件回應(yīng)投訴；(2)為協(xié)會(huì)成員尋找和交換信息；(3)為考慮成立監(jiān)察專員的組織提供建議；(4)每年發(fā)布三次簡(jiǎn)報(bào)，內(nèi)容包括英國(guó)境內(nèi)、愛(ài)爾蘭和海外關(guān)于監(jiān)察專員和投訴處理服務(wù)的新聞，以及單個(gè)監(jiān)察專員感興趣的主題文章；(5)發(fā)布與監(jiān)察專員相關(guān)的原則、政策和指導(dǎo)性說(shuō)明；(6)召開(kāi)小組會(huì)議討論協(xié)會(huì)成員關(guān)注的問(wèn)題；(7)每?jī)赡昱e行一次為期兩天的會(huì)議，參會(huì)人員可以是協(xié)會(huì)成員也可以是協(xié)會(huì)成員以外的人或組織；圍繞協(xié)會(huì)成員或其他人感興趣的投訴處理問(wèn)題召開(kāi)全體會(huì)議或?qū)W術(shù)研討會(huì)；(8)就相關(guān)主題召開(kāi)年會(huì)，以實(shí)現(xiàn)協(xié)會(huì)的綜合管理；(9)組織召開(kāi)監(jiān)察專員和投訴解決機(jī)構(gòu)員工的定期會(huì)議；(10)通過(guò)內(nèi)閣辦公室，加強(qiáng)與中央的聯(lián)系；通過(guò)商務(wù)部、改革與技術(shù)部加強(qiáng)與其他主體的聯(lián)系。

不可否認(rèn)，監(jiān)察專員協(xié)會(huì)促進(jìn)了英國(guó)監(jiān)察專員的發(fā)展，但是也存在一些問(wèn)題。如大部分部門監(jiān)管者都可以實(shí)現(xiàn)對(duì)本部門監(jiān)察專員的監(jiān)督，這些部門不需要建立額外的監(jiān)督手段來(lái)監(jiān)督監(jiān)察專員，但是也有一些行業(yè)缺乏監(jiān)察專員的監(jiān)管機(jī)制，對(duì)這些行業(yè)的監(jiān)察專員的監(jiān)督只能通過(guò)監(jiān)察專員協(xié)會(huì)有限的監(jiān)督。而監(jiān)察協(xié)會(huì)雖然對(duì)其成員的入會(huì)進(jìn)行審查，但是之后并不會(huì)監(jiān)督協(xié)會(huì)成員的行為或者監(jiān)察其成員是否持續(xù)符合入會(huì)審查時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)。目前監(jiān)察專員協(xié)會(huì)已經(jīng)在積極探索將對(duì)監(jiān)察專員的周期性再審查作為判斷其是否可以作為成員繼續(xù)存在，但是監(jiān)察協(xié)會(huì)既是協(xié)會(huì)的主體，又是協(xié)會(huì)的監(jiān)督者，這種狀況似乎與好的管制實(shí)踐不相適應(yīng)。[26]P18

(三)微觀層面

從微觀上看，每一個(gè)具體的監(jiān)察專員都可能會(huì)因?yàn)榄h(huán)境的變化而面臨自身改革的需要。以議會(huì)監(jiān)察專員為例，作為英國(guó)成立的第一個(gè)監(jiān)察專員，目前由兩個(gè)獨(dú)立的辦公室組成，分別是議會(huì)監(jiān)察專員和醫(yī)療服務(wù)投訴監(jiān)察專員。按照傳統(tǒng)，議會(huì)監(jiān)察專員和醫(yī)療服務(wù)投訴監(jiān)察專員由同一個(gè)人擔(dān)任，任期最長(zhǎng)不得超過(guò)7年，前任監(jiān)察專員為Dame Julie Mellor(2012.1-2017.4)，現(xiàn)任監(jiān)察專員為2017年4月6日任命的Rob Behrens。⑨監(jiān)察專員是公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的，最終面試會(huì)邀請(qǐng)議會(huì)的公共行政特別委員會(huì)的主席和來(lái)自公共任命監(jiān)察專員辦公室的外部評(píng)估人員參加，以保證任命的公平性。[8]P10

有學(xué)者指出：“實(shí)際上，議會(huì)監(jiān)察專員是下議院的官員，但是從法律上卻不是。其對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，但是又是完全獨(dú)立的”[29]P5-6，議會(huì)監(jiān)察專員通過(guò)提交年度報(bào)告和審計(jì)對(duì)下議院負(fù)責(zé)。2015年6月3日，下議院設(shè)立的“公共行政與憲法事務(wù)委員會(huì)”(Public Administration and Constitutional Affairs Select Committee)審查議會(huì)監(jiān)察專員的報(bào)告，并實(shí)施以下監(jiān)控，通過(guò)受理公民對(duì)監(jiān)察專員的投訴來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察專員工作的審查及確認(rèn)監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部存在的問(wèn)題，但是該委員會(huì)不審查具體個(gè)案。[8]P10

下議院中的公共行政特別委員會(huì)(The Public Administration Select Committee)對(duì)議會(huì)監(jiān)察專員的進(jìn)行監(jiān)督。議會(huì)監(jiān)察委員會(huì)與議會(huì)之間的關(guān)系，并非限于其向議會(huì)提交報(bào)告這么簡(jiǎn)單，更為重要的是，議會(huì)監(jiān)察專員通過(guò)向議會(huì)提交報(bào)告確保其所具有的憲法功能。具體而言，議會(huì)監(jiān)察專員的憲法功能包括保障公民基本權(quán)利和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)不當(dāng)行政行為。(1)就對(duì)公民基本權(quán)利的維護(hù)方面，議會(huì)監(jiān)察專員通過(guò)其具有的調(diào)查和反饋的職能，為公民提供了一種有別于法院嚴(yán)格程序要求的靈活的糾紛解決方式，在憲法對(duì)其授權(quán)范圍之內(nèi)，高效便捷的保護(hù)了公民的基本權(quán)利。(2)就其對(duì)行政機(jī)關(guān)行為的監(jiān)督方面，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是被投訴的行政機(jī)關(guān)的部門需要向監(jiān)察專員提供其所需要的與投訴相關(guān)的所有資料。根據(jù)1967年《議會(huì)監(jiān)察專員法案》第8章的規(guī)定，這些部門可以保留內(nèi)閣或內(nèi)閣委員會(huì)關(guān)于程序性事項(xiàng)的文件，但是必須要有內(nèi)閣大臣及首相簽訂的批準(zhǔn)書(shū)。[30]二是如果政府選擇抵制監(jiān)察專員的建議，那么公共行政特別委員會(huì)可以介入到具體的案件中。即使行政機(jī)關(guān)具有充分的法律依據(jù)而不接受監(jiān)察專員意見(jiàn)時(shí)，其也不能簡(jiǎn)單的將監(jiān)察專員的發(fā)現(xiàn)置之不理，其必須按照公共行政與憲法事務(wù)委員會(huì)的要求，就不同意見(jiàn)提供足夠使人信服的理由。

在其實(shí)證意義上，監(jiān)察專員的概念在1967年引入英國(guó)時(shí)，不僅被看作是違反部長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的憲法改革，也被認(rèn)為是對(duì)議員所具有的處理選民投訴的傳統(tǒng)職能的篡奪。為了回應(yīng)這些質(zhì)疑，英國(guó)在設(shè)立議會(huì)監(jiān)察專員時(shí)要求公民對(duì)政府行政不當(dāng)?shù)耐对V必須經(jīng)過(guò)議員傳遞給議會(huì)監(jiān)察專員。這樣的制度設(shè)計(jì)被稱之為“議員過(guò)濾器”，其要義主要有二：(1)公民原則上只能將其投訴提交給自己所在選區(qū)的議員，如果將投訴提交給其他選區(qū)的議員，其他選區(qū)的議員可以不受理；(2)如果公民沒(méi)有經(jīng)過(guò)議員，而是直接將投訴提交給了議會(huì)監(jiān)察專員。議會(huì)監(jiān)察專員仍然不能直接受理公民的投訴，而應(yīng)該將其轉(zhuǎn)交或者告知公民將投訴先提交給其所在選區(qū)的議員。由議員決定最終是否將投訴轉(zhuǎn)交給議會(huì)監(jiān)察專員。也就是說(shuō)，議會(huì)監(jiān)察專員從產(chǎn)生之初，便在受理公民投訴方面受到“議員過(guò)濾器”(MP Filter)[8]P13的限制，時(shí)至今日，這種限制仍然存在。但是，Richard Kirkham指出“‘議員過(guò)濾器‘這種看起來(lái)不合時(shí)宜的限制可能會(huì)隨著2016年的司法改革而消失?！盵27]P7

由于受到“議員過(guò)濾器”的限制，英國(guó)議會(huì)監(jiān)察專員的角色更類似與法官的“不告不理”的角色。但是很多國(guó)家，如加拿大、澳大利亞和愛(ài)爾蘭的議會(huì)監(jiān)察專員不需要以公民的投訴為前提，直接可以就其發(fā)現(xiàn)的行政不當(dāng)行為啟動(dòng)調(diào)查，具有較大的主動(dòng)權(quán)。[27]P6前監(jiān)察專員Ann Abraham認(rèn)為“盡管議會(huì)監(jiān)察專員通過(guò)主題報(bào)告的形式可以發(fā)現(xiàn)提供服務(wù)失敗和不當(dāng)行政中存在的系統(tǒng)問(wèn)題，但是如果能夠?qū)](méi)有公民投訴的事項(xiàng)也納入調(diào)查之中，則更能夠發(fā)現(xiàn)不當(dāng)行政中存在的問(wèn)題。目前這些尚未進(jìn)入議會(huì)監(jiān)察專員處理的事項(xiàng)之中，主要通過(guò)其他監(jiān)察專員、規(guī)制者、監(jiān)督者、公眾舉報(bào)和有責(zé)任心的媒體提供。但是既使這樣，也仍然存在一些領(lǐng)域，如監(jiān)獄、精神病治療機(jī)構(gòu)和家庭護(hù)理等機(jī)構(gòu)中的問(wèn)題，欠缺進(jìn)入公眾的機(jī)會(huì)?！盵22]P99-100因此，其認(rèn)為雖然在英國(guó)新聞高度自由背景下，監(jiān)察專員可能受到媒體的影響和多數(shù)人意見(jiàn)的綁架，但是賦予監(jiān)察專員主動(dòng)調(diào)查權(quán)所能實(shí)現(xiàn)的尋求社會(huì)正義的價(jià)值遠(yuǎn)比這些可能發(fā)生的擔(dān)憂更為重要，只不過(guò)，我們應(yīng)該更加認(rèn)真的設(shè)計(jì)議會(huì)監(jiān)察專員主動(dòng)調(diào)查權(quán)的構(gòu)成，并且監(jiān)察專員在運(yùn)用的時(shí)候應(yīng)該合理地運(yùn)用其裁判權(quán)。

四、英國(guó)監(jiān)察專員制度對(duì)中國(guó)“新政”的啟示

英國(guó)的監(jiān)察專員類型多樣，其作用范圍覆蓋公私兩域，扮演著消防員(fire-fighting)、審查員(fire-watching)、預(yù)防員(fire-prevent)等多重角色，在英國(guó)善政、廉政和勤政等層面發(fā)揮著不可替代的作用。盡管中英兩國(guó)政治體制存在著本質(zhì)的區(qū)別，中國(guó)設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制度的意圖與英國(guó)監(jiān)察專員制度也具有本質(zhì)上的不同。但是，英國(guó)監(jiān)察專員制度的某些成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)以國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)改革為切入點(diǎn)的“新政”，仍具有諸多的借鑒和啟示作用。習(xí)近平總書(shū)記指出：改革國(guó)家監(jiān)察體制，設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，是一項(xiàng)事關(guān)全局的重大政治改革。為此，國(guó)家監(jiān)察制度改革既要充分汲取中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察制度的精華，也要學(xué)習(xí)和借鑒外國(guó)監(jiān)察制度的有益經(jīng)驗(yàn)。就英國(guó)監(jiān)察專員制度而言，其善政、廉政、勤政等諸項(xiàng)功能即頗具借鑒和汲取的價(jià)值。

(一)監(jiān)察與善政

“善政”意指清明的政治、良好的政令等。語(yǔ)出《書(shū)·大禹謨》：“德惟善政，政在養(yǎng)民?！本推洮F(xiàn)代意義而言，善政首先是善行政。英國(guó)監(jiān)察專員制度正是始于善行政(good administration)之需要善，并演變過(guò)程中促進(jìn)了善政原則之發(fā)展。作為老牌的“三權(quán)制衡”的國(guó)家，英國(guó)設(shè)置了獨(dú)立于其他三權(quán)的監(jiān)察專員制度——以其議會(huì)監(jiān)察專員為例，其對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，但在法律上又是完全獨(dú)立的。實(shí)踐證明，這種職能獨(dú)立的監(jiān)察專員制度極大地優(yōu)化了其國(guó)家治理體系，有效地促進(jìn)了善政之發(fā)展。在這個(gè)意義上，我們應(yīng)當(dāng)從國(guó)家治理結(jié)構(gòu)和治理能力現(xiàn)代化的高度，來(lái)看待正在進(jìn)行的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)改革試點(diǎn)及其未來(lái)地位。

從國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的視角而言，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)改革當(dāng)著力于國(guó)家整體權(quán)力結(jié)構(gòu)之優(yōu)化：(1)在黨政關(guān)系層面，將由“黨政分開(kāi)”轉(zhuǎn)向“黨政合體”。從學(xué)理上講，所謂執(zhí)政黨即掌握國(guó)家行政權(quán)的政黨。世界上所有實(shí)行政黨制度的國(guó)家，均由其執(zhí)政黨統(tǒng)領(lǐng)行政權(quán)。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)唯一的長(zhǎng)期的執(zhí)政黨，由執(zhí)政黨統(tǒng)領(lǐng)行政權(quán)可謂理所當(dāng)然、順理成章。但長(zhǎng)期以來(lái)，囿于我國(guó)執(zhí)政理論上的誤區(qū)，將“黨政分開(kāi)”奉為圭皋，導(dǎo)致黨政兩張皮，既增加權(quán)力運(yùn)行成本、影響行政效力，也不利于黨的領(lǐng)導(dǎo)。今借國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)改革，將有望在國(guó)家監(jiān)察制度層面實(shí)現(xiàn)黨政合體，可為整個(gè)政治體制改革提供范本。(2)在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)層面，將由“四權(quán)分隸”轉(zhuǎn)向“五權(quán)分隸”架構(gòu)，這種架構(gòu)將極大地優(yōu)化國(guó)家治理體系——迄今為止的經(jīng)驗(yàn)表明，作為廉政控制的監(jiān)察權(quán)本質(zhì)上是一種獨(dú)立于立法、行政和司法權(quán)的“第四種權(quán)力”。[31]P119在中國(guó)現(xiàn)行憲法體制中，未能將這種權(quán)力獨(dú)立出來(lái)，并不意味著監(jiān)察權(quán)就理所當(dāng)然地包含在行政權(quán)之中，恰恰相反，隨著我國(guó)政治的發(fā)展和成熟，這種權(quán)力早已在實(shí)踐中從行政權(quán)中“獨(dú)立”出來(lái)了——監(jiān)察部門與黨的紀(jì)檢部門合署的事實(shí)表明，監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行實(shí)際上早就不受行政機(jī)關(guān)控制。因此，在我國(guó)政治實(shí)踐中，實(shí)際上存在著監(jiān)察權(quán)對(duì)立法、行政、審判、檢察等四權(quán)監(jiān)督的格局。[32]P45在這個(gè)意義上說(shuō)，這次國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)改革本質(zhì)上是一種“回應(yīng)型變革”，是將實(shí)踐過(guò)程中所形成的事實(shí)上升為制度和法律。由此，國(guó)家監(jiān)察權(quán)獲得了法律上的獨(dú)立性——這種獨(dú)立于其他四權(quán)的監(jiān)察權(quán)，將成為立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)優(yōu)良表現(xiàn)的重要保障。

從國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的視角而言，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)改革當(dāng)著力于國(guó)家整體治理能力之提升：(1)黨對(duì)國(guó)家政權(quán)和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)力量之提升。領(lǐng)導(dǎo)力量的提升一則可以進(jìn)一步加強(qiáng)和改善黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，確保國(guó)家政權(quán)運(yùn)行的正確方向，將國(guó)家治理過(guò)程中的政治風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)降到最低程度；二則可以進(jìn)一步調(diào)動(dòng)關(guān)鍵少數(shù)的積極性，發(fā)揮其模范帶頭作用。(2)公共服務(wù)能力之提升。在現(xiàn)代社會(huì)，公共服務(wù)的供給方式發(fā)生了根本改變。構(gòu)建多元化的公共服務(wù)體系，乃大勢(shì)所趨。為確保多元供給模式下公共服務(wù)的可接受性，就必須構(gòu)建一套行之有效的監(jiān)督機(jī)制。在這個(gè)意義上，國(guó)家監(jiān)察委改革恰逢其時(shí)。

(二)監(jiān)察與廉政

英國(guó)監(jiān)察專員制度不僅在國(guó)家善政中扮演著不可或缺的角色，而且在國(guó)家廉政建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的作用——不管是公共監(jiān)察專員，抑或是私部門監(jiān)察專員，都承擔(dān)著相應(yīng)的廉政使命，從而極大地改變并改善了公共服務(wù)領(lǐng)域的廉潔程度。在這個(gè)意義上，我們應(yīng)當(dāng)將國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)改革將與整個(gè)國(guó)家的廉政建設(shè)緊密結(jié)合起來(lái)考量——未來(lái)的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)之監(jiān)督職能將覆蓋公私兩域，因此，國(guó)家監(jiān)察權(quán)的有效運(yùn)作不僅將促進(jìn)公域正義，而且有助于私域公道，從而全面改善國(guó)家廉政程度。

在國(guó)家政權(quán)建設(shè)層面，改革國(guó)家監(jiān)察體制，設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，是國(guó)家走向制度反腐的基本標(biāo)志，因而也是國(guó)家廉政建設(shè)的核心舉措。(1)古語(yǔ)云：政者，正也。故“廉政”亦為“廉正”。《晏子春秋》有曰：“廉政而長(zhǎng)久，其行何也？”“其行水也。美哉水乎清清，其濁無(wú)雩途，其清無(wú)不灑除，是以長(zhǎng)久也?！敝挥袨檎呔邆湎袢话闱宄褐沸?，國(guó)家方可得長(zhǎng)治久安。所以，“廉政”既是英國(guó)監(jiān)察專員制度的核心價(jià)值之所在，也是中國(guó)國(guó)家監(jiān)察委改革目的之所向。(2)腐敗乃廉政之天敵。構(gòu)建以監(jiān)察制度為基本內(nèi)核的強(qiáng)有力的反腐敗機(jī)制，既是我國(guó)在長(zhǎng)期的反腐敗斗爭(zhēng)中達(dá)成的一項(xiàng)基本共識(shí)，也是諸如英國(guó)等西方國(guó)家廉政建設(shè)的一條成功經(jīng)驗(yàn)。設(shè)立國(guó)家檢察委員會(huì)，勢(shì)必極大地提升國(guó)家制度反腐之能力，政權(quán)的廉潔性將大幅提升。(3)廉潔系為政之本。廉生威，公生明。唯廉政方可有權(quán)威，有權(quán)威，方可有公信力，有公信力，方有統(tǒng)治力。未來(lái)的各級(jí)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)可以參仿英國(guó)經(jīng)驗(yàn)，分別設(shè)置立法監(jiān)察、行政監(jiān)察和司法監(jiān)察等專門委會(huì)，對(duì)這樣三大領(lǐng)域的運(yùn)行過(guò)程實(shí)行全方位監(jiān)督，從而為這三大領(lǐng)域的廉政和正義提供了一套制度保障——“正義”乃公域治理之核心價(jià)值。[33]P127如果說(shuō)，立法領(lǐng)域的廉政是分配正義的基礎(chǔ)，那么行政和司法領(lǐng)域的廉政則是矯正正義的前提。

在社會(huì)建設(shè)層面，鑒于國(guó)家治理體系的改革，公共服務(wù)提供方式隨之發(fā)生變化，社會(huì)組織、甚至企業(yè)法人等也成為公共服務(wù)主體。在英國(guó)，為了解決公民在接受私部門提供公共服務(wù)過(guò)程中出現(xiàn)的各種糾紛，監(jiān)察專員制度逐漸向私部門蔓延，并促成了私部門監(jiān)察專員的產(chǎn)生和發(fā)展。在我國(guó)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)改革試點(diǎn)意見(jiàn)，已經(jīng)明確國(guó)家監(jiān)察職能將包括社會(huì)領(lǐng)域在內(nèi)的全部公共服務(wù)體系，從而有望為社會(huì)領(lǐng)域的公共服務(wù)廉政設(shè)置了一套保障性閥門。(1)公共服務(wù)社會(huì)化是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的基本方向，為確保社會(huì)化的公共服務(wù)之廉潔性，就必須構(gòu)設(shè)一套行之有效的廉政機(jī)制。設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，將國(guó)家監(jiān)察權(quán)的作用向社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域延伸，社會(huì)廉政建設(shè)的基本內(nèi)容。(2)推進(jìn)公共服務(wù)廉政建設(shè)，是提升人民群眾對(duì)反腐倡廉滿意度的核心舉措，對(duì)于打通服務(wù)聯(lián)系群眾“最后一公里”問(wèn)題和營(yíng)造風(fēng)清氣正的廉潔從業(yè)環(huán)境具有基礎(chǔ)性意義。(3)未來(lái)的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)可以參仿英國(guó)私部門的監(jiān)察專員制度，在與民生關(guān)系密切的供水、供氣、供電、公共交通、通信、金融服務(wù)、有線電視、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等私領(lǐng)域設(shè)置專門的監(jiān)察專員，受理消費(fèi)者民生領(lǐng)域的投訴、檢舉和申訴，以確保民生領(lǐng)域的廉潔性和公道性。

(三)監(jiān)察與勤政

在英國(guó)，監(jiān)察專員既是善政之促進(jìn)者，也是廉政之建設(shè)者，同時(shí)，亦為勤政之鞭策者——在其本來(lái)意義上，英文中的“Ombudsman”即“一個(gè)調(diào)查抱怨和不滿，報(bào)告調(diào)查結(jié)果和公平解決事端的人，尤其是指在互相怨恨的幾方之間，如消費(fèi)者或?qū)W生和一機(jī)構(gòu)、組織或公司之間”。公民的不滿或抱怨，既可能源自于政府腐敗，也可能源自于政府之懶惰。因此，英國(guó)監(jiān)察專員制度本身機(jī)理內(nèi)在地包含了懶政治理功能。中國(guó)設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，也理當(dāng)賦予其懶政治理功能和勤政價(jià)值導(dǎo)向。

在懶政治理層面，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)將充當(dāng)“黨鞭”和“政鞭”的雙重角色——作為黨鞭，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)要承擔(dān)從嚴(yán)全面治黨的使命，要將監(jiān)督的鞭子抽向那些“為官不為”的黨員干部；作為政鞭，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)要承擔(dān)在公務(wù)領(lǐng)域正風(fēng)肅紀(jì)之功能，要將監(jiān)督的鞭子抽打那些“公堂木偶”般的慵懶公務(wù)人員。(1)黨的十八大以后，面對(duì)反腐敗的高壓態(tài)勢(shì)，不少干部都以“不吃”、“不喝”、“不拿”、“不干”等“四不主義”消極應(yīng)對(duì)，這是與“為民、務(wù)實(shí)、清廉”的要求背道而馳的。因此，“懶政”也一種腐敗，也必須“堅(jiān)持以零容忍態(tài)度懲治”。(2)懶政者抱著“不求無(wú)功，但愿無(wú)過(guò)”的信條，在其位不謀其政，尸位素餐，辦事拖沓，遇責(zé)推諉，直接影響公共服務(wù)的質(zhì)量，人民群眾深惡而痛絕之。(3)未來(lái)的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)可以考慮將現(xiàn)行的“治慵辦公室”納入其中，設(shè)置專門的懶政監(jiān)察專門委員會(huì)，專門受理人民群眾對(duì)懶政的投訴、申訴和檢舉。

在勤政導(dǎo)向?qū)用?，?guó)家監(jiān)察委當(dāng)被賦予獎(jiǎng)懲雙重職能——國(guó)家監(jiān)察當(dāng)獎(jiǎng)罰并舉，“要讓多干事、能干事、愿干事的干部‘上來(lái)’，讓少干事、不干事、假干事的干部‘下去’?！?1)勤者，為政之要也。勤政者，德政之基也。人民政府的為官者，應(yīng)當(dāng)像習(xí)近平總書(shū)記所說(shuō)的那樣：夙夜在公，勤勉工作，努力向歷史、向人民交一份合格的答卷。(2)勤政與廉政密不可分，“有‘勤’無(wú)‘廉’，政失之于公；有‘廉’無(wú)‘勤’，政失之于慵?！闭\(chéng)如《人民的名義》中沙瑞金所言：“廉和勤是一枚硬幣的兩個(gè)方面，做不到廉那是腐敗，做不到勤那是變相腐敗?！?3)《尚書(shū)》云：“功崇惟志、業(yè)廣惟勤?！惫偾趧t事成，民受其益；官不勤則事廢，民受其害。設(shè)立國(guó)家檢察委員會(huì)既要著眼于善政、廉政，亦當(dāng)著力于勤政，為此，方可最大程度地展示設(shè)立國(guó)家檢察委員會(huì)的價(jià)值、發(fā)揮其功能。

結(jié) 語(yǔ)

基于上述對(duì)英國(guó)不同類型監(jiān)察專員的考察，可以看出：英國(guó)的公共監(jiān)察專員在其發(fā)展過(guò)程中，不斷的實(shí)現(xiàn)了與行政司法系統(tǒng)的結(jié)合，有效的監(jiān)督了行政機(jī)關(guān)及公共部門的行為，保證了公民權(quán)利；私部門監(jiān)察專員和混合監(jiān)察專員在歐盟ADR指令的推動(dòng)下，逐漸成為了消費(fèi)者與經(jīng)營(yíng)者糾紛解決主體，在處理糾紛的過(guò)程中，監(jiān)察專員逐漸與民事司法系統(tǒng)相結(jié)合。英國(guó)監(jiān)察專員制度經(jīng)過(guò)自身近五十年的發(fā)展以及變化中的社會(huì)環(huán)境的形塑，如公民逐漸增強(qiáng)的維權(quán)意識(shí)、人口結(jié)構(gòu)的變化以及科技的發(fā)展等，不斷豐富了監(jiān)察專員的功能。從宏觀上看，監(jiān)察專員不斷豐富和衍變的功能，對(duì)英國(guó)行政系統(tǒng)和司法系統(tǒng)產(chǎn)生了重要的影響，監(jiān)察專員制度成為推動(dòng)英國(guó)人權(quán)保障的不斷完善的重要因素。

他山之石，可以攻玉。英國(guó)監(jiān)察專員制度對(duì)中國(guó)的監(jiān)察委員會(huì)改革實(shí)有諸多啟示。其中最為重要的是其監(jiān)察專員制度在善政、廉政與勤政等方面之功能和價(jià)值，當(dāng)為中國(guó)監(jiān)察委員會(huì)在制度設(shè)計(jì)上提供了很好的借鑒，并以此引領(lǐng)其法律定位、功能配置和組織建設(shè)等具體制度安排。

注釋：

① 如李紅勃：《人權(quán)、善政、民主：歐洲法律與社會(huì)發(fā)展中的議會(huì)監(jiān)察專員》，載《比較法研究》2014年第1期；吳天昊：《議會(huì)行政監(jiān)察專員制度的新發(fā)展》，載《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第11期；肖進(jìn)中：《價(jià)值、運(yùn)行與啟示——域外監(jiān)察專員制度與中國(guó)》，載《河北法學(xué)》2017年第1期等文章都是對(duì)議會(huì)監(jiān)察專員制度的探討。

② 國(guó)際律師協(xié)會(huì)對(duì)監(jiān)察專員的界定為：監(jiān)察專員由憲法規(guī)定或者由立法機(jī)關(guān)或議會(huì)授權(quán)，并且對(duì)立法機(jī)關(guān)或者議會(huì)授權(quán)，其具有高度獨(dú)立性，受理受到政府機(jī)關(guān)、部門或者公務(wù)員對(duì)公民權(quán)益侵害或者這些機(jī)關(guān)和個(gè)人肆意行為的申訴。其具有調(diào)查權(quán)、矯正行為的建議權(quán)以及發(fā)布報(bào)告的權(quán)力。(The International Bar Association defined the ombudsman in 1974 as: “An office provided for by the constitution or by the action of the legislature or parliament and headed by an independent high-level public official who is responsible to the legislature or parliament, who receives complains from aggrieved persons against government agencies, officials and employees or who acts on his own motion, and who has the power to investigate, recommendation corrective action, and issue reports.”)

③ 私部門監(jiān)察專員從產(chǎn)生起，便是作為公民訴訟解決糾紛的另一種選擇，或者說(shuō)是替代方式。2004年在the Lord Chancellor’s White Paper ”Transforming Public Services: Complaints, Redress, and Tribunals”(大法官2004年白皮書(shū)中的“公共服務(wù)變革：投訴、救濟(jì)和法院”)的報(bào)告中，第一次在官方文件中將私部門監(jiān)察專員與法院和行政裁判聯(lián)系起來(lái)。(Walter Merricks. Private Sector Ombudsman Schemes and the Administrative Justice System. Speech at the annual conference of the Administrative Justice and Tribunals Council, 12 November 2009.)

④ 第二次世界大戰(zhàn)前夕，英國(guó)航空部根據(jù)當(dāng)時(shí)的緊急權(quán)力法強(qiáng)制征購(gòu)多塞特郡的克里切爾高地，供空軍訓(xùn)練用。當(dāng)時(shí)與所有主約定一旦空軍不需要時(shí)，由土地所有主重新買回。戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，空軍不再需要該地，航空部把他移交農(nóng)業(yè)部，農(nóng)業(yè)部準(zhǔn)備出賣或出租。這時(shí)，原所有主已亡，他的女兒和女婿馬頓海軍少校夫婦請(qǐng)求購(gòu)回該地。農(nóng)業(yè)部不接受，將這塊土地賣給政府地產(chǎn)管理局，管理局又租給另一農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)。馬頓少校一再抗議和呼吁無(wú)效。農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)任命皇家大律師克拉克調(diào)查這個(gè)案件。調(diào)查報(bào)告于1954年發(fā)布，對(duì)農(nóng)業(yè)部官員提出嚴(yán)厲批評(píng)，調(diào)查報(bào)告認(rèn)為農(nóng)業(yè)部官員的行為錯(cuò)誤，并不違法。此時(shí)，法學(xué)家國(guó)際委員會(huì)英國(guó)分會(huì)“司法界”成立一個(gè)以懷亞特為首的委員會(huì)，特別關(guān)注公民由于雖然合法但是不良的行政行為所受的侵害的補(bǔ)救手段問(wèn)題。該委員會(huì)就此問(wèn)題專門研究了斯堪的納維亞地區(qū)的行政監(jiān)察專員制度，并于1961年提出在英國(guó)設(shè)立議會(huì)行政監(jiān)察專員。1967年，工黨政府接受該委員會(huì)的建議，通過(guò)議會(huì)行政監(jiān)察專員法，同年，在英國(guó)境內(nèi)設(shè)立議會(huì)監(jiān)察專員。參見(jiàn)王明揚(yáng)：《英國(guó)行政法》，北京大學(xué)出版社2007年版，第194-195頁(yè)。

⑤ 議會(huì)監(jiān)察專員所運(yùn)用的特別報(bào)告權(quán)的案件包括：(1)July 1978, Rochester Way, Bexley - Refusal to meet late claims for compensation, Sixth Report, Session 1977-78, HC 598；(2)February 1995, The Channel Tunnel Rail Link and Blight: Investigation of complaints against the Department of Transport, Fifth Report, Session 1994-95, HC 193；(3)July 2005, A Debt of Honour’ The ex gratia scheme for British groups interned by the Japanese during the Second World War, Fourth Report, Session 2005-2006, HC 324；(4)March 2006, Trusting in the pensions promise: government bodies and the security of final salary occupational pensions, HC 984；(5)May 2009, Injustice unremedied: the Government’s response on Equitable Life (HC 435)；(6)December 2009, Cold Comfort: the Administration of the 2005 Single Payment Scheme by the Rural Payments Agency, HC 81；(7)July 2014, A report by the Parliamentary Ombudsman on an investigation into a complaint about the Electoral Commission, HC540.See Lucinda Maer and Michael Everett. The Parliamentary Ombudsman: role and proposals for reform. BRIEFING PAPER. Number CBP7496, 16 March 2016, p7

⑥ Private organizations that are delivering hybrid public/private service.

⑦ 法律監(jiān)察專員(the Legal Service Ombudsman)的管轄范圍是英格蘭和威爾士的，蘇格蘭通過(guò)單獨(dú)立法設(shè)立其法律監(jiān)察專員(the Scottish Legal Services Ombudsman)。

⑧ http://www.ombudsmanassociation.org/association-history.php. 2017年4月20日訪問(wèn)。

⑨ https://www.ombudsman.org.uk/about-us/who-we-are/the-ombudsman. 2017年4月17日訪問(wèn)。

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TheTypes,FunctionsandEnlightenmentofBritishOmbudsman

ZhangQian

(Taiwan Research Institute of Wuhan University, Wuhan Hubei 430072)

There are three types of ombudsman in the UK, respectively are public sector ombudsman, private ombudsman and the hybrid ombudsman. The public ombudsman supervises the maladministration of the Executive, as well as improves the development of the “good administration” principle by using the power of investigation and suggestion. Meanwhile, the private sector ombudsman and the hybrid ombudsman gradually become the subject of consumer disputes thanks to the government reform, judicial reform and the EU Directive (ADR). Hence, the Ombudsman plays a very important role in propelling the principle of Good government,Honest government and Assiduous government, guaranteeing the human rights and upholding the rule of the law.This system arrangement is of great implications to the reform of China's supervisory system in terms of role orientation, function arrangement and organizational structure.

types; functions; good administration; honest government; assiduous government

1002—6274(2017)04—139—12

DF07

A

本文為中國(guó)法學(xué)會(huì)“研究闡釋黨的十八屆六中全會(huì)精神”重點(diǎn)專項(xiàng)課題《國(guó)家監(jiān)察立法研究》(課題編號(hào)：CLS(2016)ZDZX12)的相關(guān)研究成果。

張 倩(1986-)，女，山東東營(yíng)人，法學(xué)博士，武漢大學(xué)臺(tái)灣研究所研究員，研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法。

(責(zé)任編輯：黃春燕)