● 王龍國(guó)

武漢行政執(zhí)法體制改革的探索與實(shí)踐

● 王龍國(guó)

近年來(lái)，武漢市根據(jù)特大城市行政執(zhí)法的實(shí)際，通過(guò)下移執(zhí)法重心、明確執(zhí)法責(zé)任、推進(jìn)綜合執(zhí)法、強(qiáng)化執(zhí)法保障等改革，初步建立起以區(qū)為主、市級(jí)監(jiān)督、街道協(xié)調(diào)配合的行政執(zhí)法體制。

一、明確市、區(qū)、街執(zhí)法職責(zé)分工

（一）結(jié)合權(quán)力清單清理，下放市級(jí)執(zhí)法事權(quán)。2013年以來(lái)，武漢市完成了兩輪行政權(quán)力清理、規(guī)范，通過(guò)取消、下放、轉(zhuǎn)移等方式，市級(jí)行政權(quán)力由4530項(xiàng)減為1807項(xiàng)，行政執(zhí)法事權(quán)由2664項(xiàng)減為767項(xiàng)，其中1394項(xiàng)下放到各區(qū)實(shí)施，市級(jí)不再行使。行政處罰權(quán)下放后，市級(jí)執(zhí)法監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)執(zhí)法的督查、協(xié)調(diào)、考核和跨區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域、重大案件的查處。

（二）具體執(zhí)法原則上實(shí)行屬地管理，以區(qū)為主。立足于更好地發(fā)揮基層政府貼近群眾、就近管理的優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大區(qū)級(jí)政府管理權(quán)限，強(qiáng)化基層政府城市管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、“三農(nóng)”工作等方面的行政執(zhí)法權(quán)，區(qū)重點(diǎn)做好轄區(qū)內(nèi)日常巡查、具體執(zhí)法監(jiān)管。改革調(diào)整工商、食品藥品、質(zhì)量技術(shù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等市場(chǎng)監(jiān)管體制，市工商局、市質(zhì)監(jiān)局、市食藥局、市知識(shí)產(chǎn)權(quán)局所屬各分局及基層所一律下放各區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)，實(shí)行分級(jí)管理。

（三）執(zhí)法資源區(qū)屬街管街用，賦予街道統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合管理權(quán)。街道發(fā)揮就近、有效、便捷的管理優(yōu)勢(shì)，實(shí)施網(wǎng)格化管理和協(xié)助執(zhí)法，強(qiáng)化日常監(jiān)管。強(qiáng)化街道執(zhí)法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，對(duì)派出到街道的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，實(shí)行雙重管理，業(yè)務(wù)由所在街道負(fù)責(zé)綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對(duì)派出機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行任免交流和獎(jiǎng)懲使用；設(shè)立街道綜合執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組，統(tǒng)一協(xié)調(diào)推進(jìn)轄區(qū)內(nèi)城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管、安全生產(chǎn)、社會(huì)管理等方面的執(zhí)法監(jiān)管工作，統(tǒng)籌研究和協(xié)調(diào)解決基層執(zhí)法監(jiān)管中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。對(duì)部門職責(zé)交叉、需多個(gè)部門協(xié)同解決的，由街道對(duì)區(qū)相關(guān)職能部門及其派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督考核。

二、探索推進(jìn)綜合執(zhí)法改革

（一）實(shí)行部門內(nèi)綜合執(zhí)法。一個(gè)部門只設(shè)一支執(zhí)法隊(duì)伍，有多支執(zhí)法隊(duì)伍的要合并整合為一支隊(duì)伍，大幅減少執(zhí)法機(jī)構(gòu)種類。整合市城管執(zhí)法局直屬分局、市園林綠化執(zhí)法支隊(duì)，組建市城市管理執(zhí)法督察總隊(duì)；整合市文化市場(chǎng)執(zhí)法支隊(duì)、市書(shū)刊市場(chǎng)稽查隊(duì)、市體育市場(chǎng)管理辦公室，組建市文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法支隊(duì)；整合市衛(wèi)生監(jiān)督所、市人口和計(jì)生執(zhí)法支隊(duì)，組建市衛(wèi)生計(jì)生執(zhí)法督察總隊(duì)；整合市藥品監(jiān)管局稽查分局、市食品衛(wèi)生監(jiān)督所和市工商、質(zhì)監(jiān)食品安全監(jiān)管人員，組建市食品藥品執(zhí)法總隊(duì)；整合市農(nóng)業(yè)系統(tǒng)按行業(yè)設(shè)置的多個(gè)承擔(dān)行政執(zhí)法的事業(yè)單位，組建市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法督察總隊(duì)；整合設(shè)立了環(huán)境、水政、人力資源和社會(huì)保障、城建等綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

（二）穩(wěn)步推進(jìn)跨部門綜合執(zhí)法。開(kāi)展城市管理執(zhí)法改革，通過(guò)不斷拓展相近的執(zhí)法職責(zé)，逐步建立大城管體制。在市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生、市政設(shè)施監(jiān)管的基礎(chǔ)上，并入了園林綠化執(zhí)法、規(guī)劃執(zhí)法、環(huán)保噪聲油煙執(zhí)法職責(zé)。針對(duì)群眾反映比較集中的沿街違規(guī)開(kāi)設(shè)門店、建筑物內(nèi)底層地面非法下挖、戶外廣告設(shè)置、城市道路井（溝）蓋、影響城市容貌的架空管線、建筑垃圾管理、控制和查處違法建設(shè)、園林綠化管理執(zhí)法、油煙噪聲污染執(zhí)法等問(wèn)題，依法開(kāi)展部門職責(zé)分工清理，擴(kuò)大城管執(zhí)法內(nèi)容和范圍，明確城管部門為上述問(wèn)題牽頭責(zé)任單位。武昌等區(qū)整合了城管、園林、環(huán)保、水政、道路運(yùn)輸?shù)炔块T的行政執(zhí)法職責(zé)，組建區(qū)城市管理綜合執(zhí)法大隊(duì)，實(shí)行跨部門統(tǒng)一綜合執(zhí)法。黃陂等區(qū)將工商、質(zhì)量、食藥監(jiān)整合，實(shí)行“三合一”；江漢、硚口等區(qū)將工商與質(zhì)量整合，蔡甸、江夏等區(qū)將工商與食藥監(jiān)整合，實(shí)行“二合一”。

（三）積極探索區(qū)域綜合執(zhí)法。武漢市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)整合了城市管理、衛(wèi)生計(jì)生、環(huán)境保護(hù)、文化市場(chǎng)、最低生活保障、水務(wù)和湖泊、公共交通、科技市場(chǎng)、旅游質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)等執(zhí)法機(jī)構(gòu)，設(shè)置行政執(zhí)法局，實(shí)行統(tǒng)一管理、綜合執(zhí)法。武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、東湖新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、化工區(qū)、東湖生態(tài)旅游風(fēng)景區(qū)整合工商、食藥、質(zhì)監(jiān)等市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，設(shè)立區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局，統(tǒng)一了市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)。蔡甸區(qū)奓山街、黃陂區(qū)武湖街、江夏區(qū)金口街成立街道綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，根據(jù)委托全面行使國(guó)土規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)管理等方面執(zhí)法權(quán)限，實(shí)行綜合執(zhí)法。

三、加強(qiáng)行政執(zhí)法保障

（一）優(yōu)化法治環(huán)境。制定了《武漢市城市綜合管理?xiàng)l例》，將城市公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共客運(yùn)交通、道路交通安全、市容環(huán)境、環(huán)境保護(hù)、園林綠化、湖泊保護(hù)等實(shí)施的規(guī)劃、服務(wù)和管理活動(dòng)納入城市綜合管理范圍，對(duì)群眾反映集中的違法建設(shè)、違法填湖、擅自下挖建筑物底層地面、臨街住宅開(kāi)設(shè)門面、占道經(jīng)營(yíng)、非法營(yíng)運(yùn)、違法停車、車窗拋物、油煙噪聲污染、住宅樓開(kāi)設(shè)餐飲等行為如何查處都作了明確規(guī)定；制定了《武漢市湖泊保護(hù)條例》《武漢市水資源保護(hù)條例》《武漢市機(jī)動(dòng)車排氣污染防治條例》等專項(xiàng)法規(guī)，明確了湖泊保護(hù)、大氣污染防治、城市綠化等環(huán)境治理責(zé)任主體；制定了《東湖國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》《武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)條例》等地方性法規(guī)，明確了開(kāi)發(fā)區(qū)、功能區(qū)管委會(huì)的行政管理權(quán)限和執(zhí)法職責(zé)。

（二）充實(shí)執(zhí)法力量。一是向執(zhí)法隊(duì)伍傾斜。通過(guò)軍轉(zhuǎn)安置、公務(wù)員和事業(yè)單位人員招錄等途徑，向執(zhí)法任務(wù)比較重的單位予以傾斜；二是結(jié)合機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)單位分類改革、食藥監(jiān)體制改革，從其他部門和單位調(diào)整劃轉(zhuǎn)人員編制，充實(shí)加強(qiáng)城市管理、食品藥品監(jiān)管、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域的執(zhí)法力量；三是按照城市人口每萬(wàn)人配備不少于4名城管執(zhí)法人員，足額配置城管執(zhí)法隊(duì)伍。街道行政執(zhí)法力量難以配足配齊的，可以補(bǔ)充執(zhí)法輔助人員；四是向基層傾斜。下放執(zhí)法人員編制。2013年，改革工商、食藥、質(zhì)監(jiān)管理體制，人員編制隨職責(zé)調(diào)整，共向各區(qū)劃轉(zhuǎn)下放行政編制3400多名、全額撥款事業(yè)編制420多名。同年，開(kāi)展警務(wù)機(jī)制改革，將市公安局直管的3300余名交警、巡警、特警下沉到區(qū)公安分局，從市公安局直屬單位和區(qū)分局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中，選調(diào)627人到基層派出所工作。2015年，改革環(huán)保、知識(shí)產(chǎn)權(quán)監(jiān)管體制，向開(kāi)發(fā)區(qū)下放編制和人員。調(diào)整設(shè)立基層工商所94個(gè)，新設(shè)食品藥品監(jiān)督所89個(gè)，綜合設(shè)置市場(chǎng)監(jiān)督管理所61個(gè)。

（三）保障工作經(jīng)費(fèi)。全市行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一納入財(cái)政供養(yǎng)范圍，實(shí)行“收支兩條線”；行政執(zhí)法人員實(shí)行“凡進(jìn)必考”，定編定崗定責(zé)；實(shí)施執(zhí)法人員管理實(shí)名制，執(zhí)行人員編制政務(wù)公開(kāi)等，規(guī)范執(zhí)法隊(duì)伍的機(jī)構(gòu)編制管理。

（四）建立協(xié)作平臺(tái)。市、區(qū)兩級(jí)政府建立政務(wù)服務(wù)中心和網(wǎng)上辦事大廳，集中辦理行政處罰、行政繳費(fèi)事務(wù)，實(shí)行一個(gè)窗口對(duì)外；強(qiáng)化市、區(qū)、街三級(jí)網(wǎng)格化管理平臺(tái)的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)問(wèn)題發(fā)現(xiàn)、指揮協(xié)調(diào)與監(jiān)督落實(shí)的無(wú)縫銜接；充分發(fā)揮城市管理委員會(huì)的協(xié)調(diào)作用，建立以城市管理為骨干，以公安為保障，交通、衛(wèi)生計(jì)生、食藥監(jiān)、工商、質(zhì)監(jiān)等相關(guān)部門共同參與的聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制和相對(duì)穩(wěn)定的聯(lián)勤隊(duì)伍，增強(qiáng)問(wèn)題的快速處置能力。

（五）完善考核機(jī)制。制定實(shí)施了《武漢市執(zhí)法責(zé)任制工作條例》《武漢市加強(qiáng)法治政府建設(shè)工作規(guī)劃》，完善了執(zhí)法目標(biāo)管理和公務(wù)員的執(zhí)法履職考核、激勵(lì)、問(wèn)責(zé)機(jī)制。調(diào)整完善街道綜合執(zhí)法考核評(píng)價(jià)制度，區(qū)職能部門不再直接考核街道，由區(qū)委、區(qū)政府統(tǒng)一對(duì)街道進(jìn)行考核；同時(shí)建立由街道牽頭，對(duì)區(qū)職能部門及其派出（駐）機(jī)構(gòu)進(jìn)行自下而上、分類考評(píng)的評(píng)價(jià)制度，擴(kuò)大群眾的參與權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)，把群眾滿意度作為重要的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

（作者系武漢市編辦編制處副處長(zhǎng)）