● 王 軍

功能區(qū)行政管理體制改革的探討

● 王 軍

目前，我國已形成了國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、國家戰(zhàn)略新區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、旅游度假區(qū)、保稅港區(qū)、出口加工區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等各類功能屬性的特殊政策區(qū)域，統(tǒng)稱為“功能區(qū)”。功能區(qū)作為我國改革開放和體制創(chuàng)新的產(chǎn)物，已走過了30多年的發(fā)展歷程。功能區(qū)在行政管理體制方面的持續(xù)探索與創(chuàng)新，為其自身發(fā)展提供體制機(jī)制保障的同時，也為加快政府職能轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制與行政管理體制改革進(jìn)行了有益的探索，積累了經(jīng)驗(yàn)。

但隨著各項(xiàng)改革的深入推進(jìn)，功能區(qū)在走過初創(chuàng)期、成長期后，目前正處在“二次創(chuàng)業(yè)”的關(guān)口，各種深層次的問題集中顯現(xiàn)，不僅需要改革的勇氣，更需要理性、智慧。因此，有必要回顧功能區(qū)行政管理體制改革的發(fā)展歷程，逐項(xiàng)厘清問題及原因，從中總結(jié)發(fā)展規(guī)律，有針對性地提出政策建議。

一、國內(nèi)功能區(qū)行政管理體制的改革歷程

1984年國務(wù)院設(shè)立開發(fā)區(qū)以來，功能區(qū)行政管理體制改革經(jīng)歷了漫長而艱難的探索之路。行政管理體制的演變映照了功能區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程的現(xiàn)實(shí)需要。以行政管理主體為劃分依據(jù)，大致可將功能區(qū)行政管理體制劃分為“領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（開發(fā)建設(shè)辦公室）—管理委員會—建制政府”三個階段。

（一）領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（指揮部辦公室）階段

功能區(qū)啟動初期，急需的體制保障是要明確一個責(zé)任主體，統(tǒng)籌組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)功能區(qū)規(guī)劃的完善與實(shí)施；指導(dǎo)、解決規(guī)劃建設(shè)推進(jìn)過程中的重大問題；指導(dǎo)、協(xié)調(diào)有關(guān)部門按照規(guī)劃確定的功能定位和發(fā)展重點(diǎn)，制定專項(xiàng)規(guī)劃；細(xì)化各項(xiàng)政策措施，對職責(zé)分工落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤督查。因此，不少功能區(qū)在這個階段都建立了功能區(qū)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組或指揮部，作為啟動功能區(qū)各項(xiàng)工作的高層議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由所在地方黨政主要負(fù)責(zé)同志任組長（總指揮），相關(guān)職能部門作為成員單位，具體工作由領(lǐng)導(dǎo)小組（指揮部）辦公室承擔(dān)。這種議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的管理體制簡單、職責(zé)明確，運(yùn)轉(zhuǎn)高效。如1990年上海市成立的浦東開發(fā)開放辦公室，1994年天津市成立的濱海新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等。

（二）管理委員會階段

隨著功能區(qū)開發(fā)建設(shè)的推進(jìn)，基礎(chǔ)設(shè)施初步完善，經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)全面啟動。此時，對功能區(qū)行政管理主體的職責(zé)要求發(fā)生了變化。一方面，功能區(qū)內(nèi)不同利益主體之間出現(xiàn)矛盾，協(xié)調(diào)任務(wù)日趨繁雜，需要加強(qiáng)議事協(xié)調(diào)職能；另一方面，經(jīng)濟(jì)建設(shè)啟動后，急需賦予行政管理主體相關(guān)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)審批管理職責(zé)。根據(jù)這些職責(zé)變化，領(lǐng)導(dǎo)小組（指揮部）辦公室作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)，難以滿足履職需要，尤其是難以承擔(dān)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)審批管理職責(zé)。因此，功能區(qū)將領(lǐng)導(dǎo)小組（指揮部）辦公室轉(zhuǎn)為管理委員會，管理委員會作為政府派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)相關(guān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的管理審批職責(zé)。功能區(qū)管理委員會與所在行政建制政府職責(zé)劃分上，實(shí)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會事務(wù)管理相分離的管理模式，確保功能區(qū)管理委員會集中力量搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，不為社會事務(wù)所累。如1993年上海市撤銷浦東開發(fā)開放辦公室，成立浦東新區(qū)管理委員會；2000年天津市撤銷濱海新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，成立濱海新區(qū)管理委員會等。

（三）行政建制政府階段

功能區(qū)集中力量，突擊搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)告一段落后，進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展期，功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)又一次發(fā)生轉(zhuǎn)變。一方面，功能區(qū)的社會事務(wù)逐漸增多，如入園企業(yè)增多所帶來的人才和產(chǎn)業(yè)工人安置，功能區(qū)擴(kuò)張帶來征地拆遷和失地農(nóng)民就業(yè)安置等；另一方面，社會公共服務(wù)的需求日益提高，在交通、能源、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，功能區(qū)與駐地政府之間缺乏有效銜接，甚至在產(chǎn)業(yè)布局上也出現(xiàn)了無序競爭。功能區(qū)管委會與駐地政府之間因經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)與社會管理事務(wù)分開而形成的利益摩擦和條塊分割問題日趨尖銳，難以調(diào)和，最終通過將管理委員會轉(zhuǎn)為行政建制政府或走向“園區(qū)合一”的模式加以解決。如2000年國務(wù)院調(diào)整上海市行政區(qū)劃同意設(shè)立浦東新區(qū)，上海市撤銷浦東新區(qū)管理委員會，正式成立浦東新區(qū)政府；2009年國務(wù)院調(diào)整天津市行政區(qū)劃同意設(shè)立濱海新區(qū)，天津市撤銷濱海新區(qū)管理委員會，正式成立濱海新區(qū)政府；1992年青島市實(shí)行青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)與青島市黃島區(qū)體制合一模式，合署設(shè)置經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會與黃島區(qū)政府；蘇州高新區(qū)在經(jīng)過高速建設(shè)進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展階段后，也實(shí)行了開發(fā)區(qū)與行政區(qū)“園區(qū)合一”的體制。

二、國內(nèi)功能區(qū)行政管理體制的現(xiàn)狀

目前，國內(nèi)功能區(qū)行政管理體制已普遍走過了第一階段“領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室階段”，大多處在第二階段“管理委員會階段”，部分處于改革前沿的功能區(qū)處在第三階段“行政建制政府階段”。新設(shè)功能區(qū)的行政管理體制，普遍選擇跨過第一階段或短暫借助領(lǐng)導(dǎo)小組模式快速啟動，直接進(jìn)入發(fā)展的第二階段。上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)等已通過國務(wù)院調(diào)整行政區(qū)劃，由功能區(qū)正式調(diào)整為行政區(qū)，其管理機(jī)構(gòu)也調(diào)整為行政建制的區(qū)政府。由區(qū)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)行政轄區(qū)內(nèi)各功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)，行政管理主體的主體資格、職責(zé)定位、權(quán)限下放等諸多問題迎刃而解。本文重點(diǎn)研究的是區(qū)域?qū)傩陨先允枪δ軈^(qū)，尚未通過行政區(qū)劃調(diào)整為行政區(qū)的功能區(qū)管理模式。管理模式大致為三類。

（一）屬地化的政府主導(dǎo)模式

充分發(fā)揮功能區(qū)所在地政府的作用，管理體制上主要依托功能區(qū)所在的行政區(qū)（市、縣），管理機(jī)構(gòu)為準(zhǔn)政府型的管理委員會，管理委員會與所在的行政區(qū)（市、縣）政府合署或按行政區(qū)（市、縣）政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)管理，為保障行政區(qū)與功能區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在領(lǐng)導(dǎo)體制上通過管理委員會與行政區(qū)（市、縣）政府領(lǐng)導(dǎo)班子交叉任職加以解決。

這種模式的優(yōu)點(diǎn)：一是通過屬地化管理，依靠當(dāng)?shù)卣畬^(qū)域工作熟悉的優(yōu)勢，可迅速啟動；二是由功能區(qū)所在地政府統(tǒng)籌管理功能區(qū)開發(fā)建設(shè)，避免了功能區(qū)與行政區(qū)之間的利益矛盾；三是行政成本低，管理委員會與行政區(qū)機(jī)構(gòu)合署，可綜合設(shè)置管理機(jī)構(gòu)。

這種模式的不足之處：一是由功能區(qū)所在地政府主導(dǎo)建設(shè)，出于地方利益考慮，在功能區(qū)產(chǎn)業(yè)布局、規(guī)劃建設(shè)等方面難以站在全局的高度，滿足功能區(qū)的功能定位；二是管理委員會與所在地的區(qū)（市、縣）政府合署，機(jī)構(gòu)規(guī)格不夠高，對外橫向協(xié)調(diào)和對上協(xié)調(diào)力度有限。

（二）垂直型的政府主導(dǎo)模式

充分發(fā)揮地方政府的作用，管理體制上由地方政府垂直管理，管理機(jī)構(gòu)為準(zhǔn)政府型的管理委員會，管理委員會作為地方政府的派出機(jī)構(gòu)。通過地方政府授權(quán)使功能區(qū)管理委員會享有相關(guān)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，由工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)、國土、規(guī)劃等部門在功能區(qū)設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)，功能區(qū)所在地政府負(fù)責(zé)配合功能區(qū)管理委員會做好相關(guān)配套保障工作。為便于協(xié)調(diào)，在領(lǐng)導(dǎo)體制上，功能區(qū)所在地的行政區(qū)（市、縣）政府主要負(fù)責(zé)人可進(jìn)入管理委員會領(lǐng)導(dǎo)班子交叉任職。

這種模式的優(yōu)點(diǎn)：一是管理委員會作為政府派出機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)規(guī)格高，對外協(xié)調(diào)力度大；二是享有經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，工作推進(jìn)效率高；三是由政府垂直管理，站在全市戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌考慮功能區(qū)功能定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等，功能區(qū)的起點(diǎn)較高。

這種模式的不足：一是功能區(qū)由市垂直管理，但地理位置又在行政區(qū)（市、縣）范圍內(nèi)，兩者之間的利益矛盾無法避免；二是功能區(qū)與所在地政府的事權(quán)劃分邊界不清，尤其社會事務(wù)無法離開當(dāng)?shù)卣缯鞯夭疬w工作，離開所在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以說是寸步難行；三是獨(dú)立設(shè)置管理委員會，行政成本較高，功能區(qū)開發(fā)建設(shè)初期，可綜合設(shè)置精干高效的功能區(qū)管理委員會，但隨著建設(shè)進(jìn)程加快進(jìn)入發(fā)展期后，管理委員會職責(zé)增加，其機(jī)構(gòu)和人員編制不可避免地膨脹，將增加行政成本；四是市政府派出機(jī)構(gòu)的設(shè)置需要經(jīng)過嚴(yán)格的機(jī)構(gòu)編制審批程序，周期較長，難度較大。

（三）企業(yè)型的市場主導(dǎo)模式

設(shè)立開發(fā)公司，由企業(yè)規(guī)劃、開發(fā)、管理功能區(qū)，同時承擔(dān)一定的政府職能，進(jìn)行公共事業(yè)開發(fā)。開發(fā)公司多為國有企業(yè)，地方政府賦予開發(fā)公司一定的開發(fā)權(quán)限。本質(zhì)上是把功能區(qū)作為平等的市場經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行開發(fā)區(qū)建設(shè)，使得功能區(qū)運(yùn)營得以在相對完整的企業(yè)制度下展開。國內(nèi)功能區(qū)采取企業(yè)化管理模式首創(chuàng)在蛇口，因而也被稱之為“蛇口模式”。國內(nèi)功能區(qū)比較多的情況是“管理委員會+公司”，土地一級開發(fā)、資本運(yùn)營等職能由公司承擔(dān)，其他政府職能由管理委員會承擔(dān)。

這種模式的優(yōu)點(diǎn)：與政府主導(dǎo)型的模式相比，企業(yè)型模式效率更高，靠市場調(diào)節(jié)，節(jié)約行政成本。

這種模式的不足之處：開發(fā)公司不具有政府職能，缺乏必要的行政管理權(quán)，因此影響了管理效力。由于公司承擔(dān)了部分社會管理職能，還要進(jìn)行大量的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，又無法從區(qū)域稅收中獲得必要的投資補(bǔ)償，只好轉(zhuǎn)嫁到地價上，容易造成地價過高，或者因?yàn)椴荒芗皶r回收資金，債務(wù)過重，且一旦功能區(qū)的土地都售完，再欲擴(kuò)大功能區(qū)規(guī)模難度將很大。

三、國內(nèi)功能區(qū)行政管理體制存在的主要問題及成因

（一）功能區(qū)管理委員會不具備完全行政主體資格

在我國現(xiàn)行法律體系中，由于國內(nèi)功能區(qū)管理委員會的機(jī)構(gòu)屬性缺乏明確的立法界定，導(dǎo)致管理委員會不具備完全行政主體資格，管理委員會履行行政審批權(quán)及行政處罰權(quán)的主體資格越來越受到質(zhì)疑。2004年11月23日最高人民法院審判委員會第1334次會議通過的《關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》，開發(fā)區(qū)管理委員會作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效。這一司法解釋直接否定了開發(fā)區(qū)管理委員會的主體資格。

功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)不是一級政府。在日常管理中，普遍將功能區(qū)管理委員會表述為地方人民政府的派出機(jī)關(guān)，缺乏立法保障。地方人民政府的派出機(jī)關(guān)由地方組織法第六十八條規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府在必要的時候，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干派出機(jī)關(guān)。縣、自治縣的人民政府在必要的時候，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干區(qū)公所，作為它的派出機(jī)關(guān)。市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市人民政府，經(jīng)上一級人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)”。功能區(qū)管理委員會既沒有得到地方組織法的確認(rèn)，也不符合規(guī)定的程序要求，所以其作為派出機(jī)關(guān)也缺乏立法保障。

近年來，部分地方陸續(xù)出臺了地方性法規(guī)或政府規(guī)章，如《山東省經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》《天津?yàn)I海新區(qū)條例》《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》等，對功能區(qū)管理委員會的行政主體資格進(jìn)行了立法保障，但國家層面尚未對功能區(qū)行政管理機(jī)構(gòu)的主體資格進(jìn)行明確，上述條例與公共法或是上位法發(fā)生沖突時，有關(guān)規(guī)定將失效。

（二）功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置程序不規(guī)范

正是由于功能區(qū)管理委員會機(jī)構(gòu)屬性不明確，不具備完全行政主體資格，因而其設(shè)置程序、職責(zé)內(nèi)容、權(quán)限范圍等均缺乏規(guī)范，導(dǎo)致管理委員會的設(shè)置隨意性強(qiáng)，職責(zé)內(nèi)容模糊?！兜胤礁骷壢嗣裾畽C(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》對功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為政府派出機(jī)構(gòu)也沒有明確表述。因此，各級機(jī)構(gòu)編制部門設(shè)置功能區(qū)管理委員會時只能參照中央、省機(jī)構(gòu)編制管理的規(guī)范性文件執(zhí)行。由于我國機(jī)構(gòu)編制管理實(shí)行分級管理體制，不同規(guī)格的機(jī)構(gòu)有不同的審批層級。地方政府為了加強(qiáng)對功能區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，往往需要提高功能區(qū)管理委員會的機(jī)構(gòu)規(guī)格，如果嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制審批程序，需要層層上報市、省、中央，在中央嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制增長的大背景下，審批的難度大，周期長。在速度經(jīng)濟(jì)的驅(qū)使下，地方政府就從機(jī)構(gòu)規(guī)格、人員編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等方面想辦法做變通。目前國內(nèi)各功能區(qū)管理委員會的機(jī)構(gòu)設(shè)置五花八門，如在人員編制上，有使用行政編制的，有使用事業(yè)編制的，有社會化用工的，還有不核定實(shí)體編制采用人員抽調(diào)體制的；在規(guī)格上，有機(jī)構(gòu)不定規(guī)格的，有干部高配的。由于沒有履行嚴(yán)格的設(shè)置程序，機(jī)構(gòu)增設(shè)、撤銷、調(diào)整的隨意性也較強(qiáng)。

（三）功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)事權(quán)劃分不清，職責(zé)模糊

由于功能區(qū)管理委員會機(jī)構(gòu)屬性缺少立法保障，因此無法界定管理委員會可承擔(dān)、能承擔(dān)哪些職責(zé)。地方機(jī)構(gòu)編制管理部門在表述管理委員會主要職責(zé)時，橫向上涉及功能區(qū)與所在行政區(qū)的職責(zé)關(guān)系，只能從事權(quán)劃分的角度，按照權(quán)責(zé)一致，財權(quán)事權(quán)相匹配等原則，明確功能區(qū)主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)職責(zé)，行政區(qū)主要承擔(dān)社會管理和公共服務(wù)職責(zé)?？v向上，功能區(qū)管理委員會及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與市直部門、與派駐在功能區(qū)的稅務(wù)、規(guī)劃、國土等垂直管理部門、與所在行政區(qū)政府部門等職責(zé)劃分更是無章可循。

（四）功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)賦權(quán)程序不嚴(yán)謹(jǐn)

設(shè)置功能區(qū)的目的是加快區(qū)域發(fā)展，如果不賦予功能區(qū)管理委員會一定的行政審批權(quán)及行政處罰權(quán)，不僅影響了工作效率，也與開發(fā)區(qū)作為國家改革創(chuàng)新先行區(qū)、試驗(yàn)區(qū)的初衷不符。根源仍然是功能區(qū)管理委員會沒有完全行政主體資格，盡管國家行政許可法、行政處罰法已陸續(xù)實(shí)施，但操作層面的行政程序法一直空缺，導(dǎo)致一些地方政府往往根據(jù)形勢的變化對管理委員會的權(quán)限進(jìn)行隨意調(diào)整，一些權(quán)力想放就放，想收就收，沒有剛性約束機(jī)制。少數(shù)有地方立法權(quán)且法制意識強(qiáng)的地方就通過地方性法規(guī)或者政府規(guī)章的形式進(jìn)行授權(quán)或者委托。而沒有地方立法權(quán)的地方，大多也就不向上走嚴(yán)格法律程序，通過發(fā)布規(guī)范性文件進(jìn)行委托，導(dǎo)致行政審批及執(zhí)法的程序不盡合法合規(guī)。

四、功能區(qū)行政管理體制改革的思考

（一）盡快健全功能區(qū)行政管理體制改革的立法保障

建議國家或省層面盡快出臺功能區(qū)法或條例，修訂《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，將功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為政府派出機(jī)構(gòu)納入行政組織序列，規(guī)范其機(jī)構(gòu)設(shè)置和審批權(quán)限?？紤]到國家和省立法周期較長，地方政府也可以探索制定功能區(qū)管理辦法，以政府規(guī)章形式發(fā)布。對功能區(qū)的功能定位、管理體制、監(jiān)督體制、管理機(jī)構(gòu)的行政主體資格、職責(zé)權(quán)限等予以明確，確保功能區(qū)行政管理體制的有效性、權(quán)威性以及功能區(qū)發(fā)展的穩(wěn)定性和持續(xù)性。如功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃變化較快、穩(wěn)定性不強(qiáng)，可暫通過政府規(guī)章形式將功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)享有的管理權(quán)限，尤其是經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限予以明確。

（二）統(tǒng)籌推進(jìn)功能區(qū)行政管理體制改革

功能區(qū)行政管理體制的一項(xiàng)核心要素是功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)與駐地政府之間的事權(quán)劃分。功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)在承擔(dān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能基礎(chǔ)上，是否要承擔(dān)社會管理事務(wù)，需要與功能區(qū)財稅體制統(tǒng)籌考慮。如果功能區(qū)不獨(dú)立設(shè)置一級財政，卻承擔(dān)大量的社會管理事務(wù)，則農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、計劃生育事業(yè)費(fèi)等社會事務(wù)經(jīng)費(fèi)，駐地街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部公務(wù)經(jīng)費(fèi)保障等均有一定困難。再如，如何調(diào)動功能區(qū)駐地政府的積極性，可統(tǒng)籌考慮領(lǐng)導(dǎo)體制，通過功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)與駐地政府領(lǐng)導(dǎo)干部交叉任職加以解決。因此，離開領(lǐng)導(dǎo)體制、財稅體制等各項(xiàng)體制的統(tǒng)籌安排，單純推進(jìn)行政管理體制會面臨舉步維艱的困境。

（三）機(jī)構(gòu)編制部門身處改革的矛盾焦點(diǎn)，責(zé)任重大

20世紀(jì)，功能區(qū)主要靠基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)惠政策吸引投資者。目前，國內(nèi)各功能區(qū)的免稅政策已基本趨同，招商引資甚至實(shí)行零地價，增加政策優(yōu)惠的余地很小。因此，近些年來國內(nèi)各功能區(qū)之間的競爭已從優(yōu)惠政策競爭全面轉(zhuǎn)向了制度創(chuàng)新、政府效率、服務(wù)體系的軟環(huán)境競爭。行政管理體制正是區(qū)域軟環(huán)境的重要內(nèi)容，要求各級機(jī)構(gòu)編制部門依靠科學(xué)過硬的方案、耐心細(xì)致的解釋化解改革矛盾，化解外部壓力與內(nèi)部阻力，積極探索適應(yīng)功能區(qū)發(fā)展的行政管理體制和政府服務(wù)模式。

（作者系青島市編辦行政機(jī)構(gòu)編制處處長）