● 郭道久 康炯慧

理論研討

行業(yè)協(xié)會商會與政府脫鉤：進程、問題與對策

● 郭道久 康炯慧

2015年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》（以下簡稱《方案》），將脫鉤作為加快轉(zhuǎn)變政府職能、促進行業(yè)協(xié)會商會規(guī)范發(fā)展的重要舉措，力求發(fā)揮其在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)中的獨特優(yōu)勢和應(yīng)有作用。脫鉤改革至今兩年有余，在政策和實踐層面推進到什么程度、改革取得怎樣的效果、還存在哪些問題，本文嘗試對這一改革進行階段性分析總結(jié)，為脫鉤改革逐步實現(xiàn)、構(gòu)建規(guī)范化的行業(yè)協(xié)會商會與政府關(guān)系提供對策建議。

一、行業(yè)協(xié)會商會與政府脫鉤的進程

從改革開放至2014年底，我國行業(yè)協(xié)會商會數(shù)量已增長到近7萬個，且每年都以10%—15%的速度快速增長①，成為社會組織中發(fā)展速度最快的類型之一。它們一方面在服務(wù)會員、溝通政企雙方上發(fā)揮作用，另一方面也與政府保持著緊密關(guān)系，特別是那些政府支持和輔助建立的組織。所以，調(diào)整行業(yè)協(xié)會商會與政府關(guān)系由來已久。早在1999年，國家經(jīng)貿(mào)委出臺的《關(guān)于加快培育和發(fā)展工商領(lǐng)域協(xié)會的若干意見》就已經(jīng)提出了要按照政社分開原則，轉(zhuǎn)變協(xié)會商會的管理模式，以協(xié)會商會的身份定位和政會關(guān)系改革作為兩個方向，推動協(xié)會商會去行政化。當時部分經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)率先開展了以人事分離為內(nèi)容的改革，如南京等。到2005年，行業(yè)協(xié)會商會去行政化的要求已經(jīng)從原來的以人事為主轉(zhuǎn)變?yōu)閺穆毮?、機構(gòu)、人員和財務(wù)四個方面進行，去行政化改革的思路逐漸清晰。因此，2015年《方案》的出臺并提出“五分離”改革，實際上是行業(yè)協(xié)會商會與政府脫鉤改革的升級。

《方案》出臺以來的改革，主要從中央和地方兩個層面、政策和實踐兩個維度展開。

1.中央政府脫鉤政策的推進

《方案》出臺后，為保障脫鉤工作有序推進，中央政府相繼出臺了一系列保障和規(guī)范脫鉤進程的政策措施。中組部出臺了《關(guān)于全國性行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤后黨建工作管理體制調(diào)整的辦法（試行）》（2015年9月），國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于成立行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤聯(lián)合工作組的通知》（2015年7月），民政部和國家發(fā)改委出臺了《關(guān)于做好全國性行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤試點工作的通知》（2015年7月），財政部出臺了《關(guān)于做好行業(yè)協(xié)會商會承接政府購買服務(wù)工作有關(guān)問題的通知（試行）》（2015年9月）、《關(guān)于行業(yè)協(xié)會商會脫鉤有關(guān)經(jīng)費支持方式改革的通知（試行）》（2015年9月），民政部出臺了《全國性行業(yè)協(xié)會商會負責人任職管理辦法（試行）》（2015年9月），發(fā)改委、民政部等10部委聯(lián)合出臺了《行業(yè)協(xié)會商會綜合監(jiān)管辦法（試行）》（2016年12月）等。

《方案》提出了脫鉤的目的、原則和行業(yè)協(xié)會商會的總體要求，要求從機構(gòu)分離、職能分離、資產(chǎn)財務(wù)分離、人員管理分離、黨建和外事事項分離五個方面來實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與政府的全面脫鉤。這些規(guī)定為脫鉤工作提供了總體方案，具體操作中的細則、溝通、保障等還需要更明確的規(guī)定。于是，在《方案》的基礎(chǔ)上，為了解決脫鉤過程中存在的責任不清、相互推諉的問題，國務(wù)院辦公廳組織成立了以國務(wù)委員王勇為組長的脫鉤聯(lián)合工作組，從中央層面對脫鉤工作進行管理監(jiān)督。財政部《關(guān)于行業(yè)協(xié)會商會脫鉤有關(guān)經(jīng)費支持方式改革的通知》是為了確保脫鉤過程中以及脫鉤后行業(yè)協(xié)會商會能夠?qū)崿F(xiàn)平穩(wěn)過渡，在過渡期內(nèi)給予其相應(yīng)比例的財政經(jīng)費支持；《關(guān)于做好行業(yè)協(xié)會商會承接政府購買服務(wù)工作有關(guān)問題的通知（試行）》則明確中央財政將通過購買服務(wù)等方式支持行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展，《全國性行業(yè)協(xié)會商會負責人任職管理辦法》是為了解決公職人員在行業(yè)協(xié)會商會任職問題及脫鉤后行業(yè)協(xié)會商會負責人的選舉辦法、任職條件等；《行業(yè)協(xié)會商會綜合監(jiān)管辦法（試行）》明確了健全行業(yè)協(xié)會商會專業(yè)化、協(xié)同化、社會化的監(jiān)督管理機制，完善政府綜合監(jiān)管體系加強信用體系建設(shè)和社會監(jiān)督等。

2.中央政府的脫鉤試點工作

《方案》出臺以來，中央政府在全國性行業(yè)協(xié)會商會中開展了三批脫鉤試點工作。第一批全國性試點于2015年11月公布，中國價格協(xié)會、中國電子企業(yè)協(xié)會等148家全國性行業(yè)協(xié)會商會納入其中。這些行業(yè)協(xié)會商會的脫鉤任務(wù)比較繁重，僅機構(gòu)方面，就有7家與行政機關(guān)或者事業(yè)單位聯(lián)合辦公，5家代管了23個事業(yè)單位（其中有675個事業(yè)編制），57家與其他社會組織存在著代管、協(xié)管等掛靠關(guān)系。②按照規(guī)定，這些組織要在2016年年底完成脫鉤。上述機構(gòu)、職能、人員和黨建外事的分離顯然是巨大的考驗。到2017年1月，首批試點中132家全國性行業(yè)協(xié)會商會已實現(xiàn)與政府脫鉤，另有3家調(diào)整到第二批，只有個別脫鉤確實存在困難。

2016年7月，中央政府啟動第二批脫鉤試點，中國工程咨詢協(xié)會等144家全國性行業(yè)協(xié)會商會納入脫鉤試點。2017年2月，中央政府公布第三批脫鉤試點名單，中國投資協(xié)會等146家全國性行業(yè)協(xié)會商會參加。

3.地方政府脫鉤政策的推進

《方案》出臺后，除西藏、內(nèi)蒙古等地外，大多數(shù)地方政府都出臺了相應(yīng)的脫鉤實施方案及配套措施。如甘肅省成立了行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤聯(lián)合工作組以及全省性行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組長、副組長分別由分管副省長和省發(fā)改委、省民政廳主要領(lǐng)導(dǎo)擔任；③還制定了甘肅省脫鉤實施方案以及全省性行業(yè)協(xié)會商會與政府脫鉤改革后黨建、負責人任職、辦公用房管理、國有資產(chǎn)管理、外事管理和經(jīng)費支持方式、承接政府購買服務(wù)等相關(guān)配套措施。有些省市還針對脫鉤后行業(yè)協(xié)會商會的發(fā)展，專門出臺了相應(yīng)的措施，如天津出臺了《天津市支持行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展的若干意見》《天津市支持行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展三年行動計劃（2017—2019）》等。

4.地方政府的脫鉤試點

地方政府的脫鉤試點，總體上也是分批次進行，各省第一批試點基本上從2016年中期開始啟動。如寧夏第一批試點于2016年4月下旬啟動，計劃選擇5—10個全區(qū)性行業(yè)協(xié)會商會開展脫鉤試點工作；天津市于2016年7月18日啟動了第一批試點工作，最終確定了34家市級行業(yè)協(xié)會商會作為第一批脫鉤試點單位。目前，不少省市的第一批脫鉤試點工作已經(jīng)基本完成。如甘肅省在2017年1月已經(jīng)完成了第一批脫鉤試點，確定的31家省級行業(yè)協(xié)會商會按照“五分離”原則，已經(jīng)在民政部門進行了直接登記，收回行政職能、清退人員兼職、理順黨建工作等改革也都到位。④

行業(yè)協(xié)會商會與政府的脫鉤改革，到目前僅取得了階段性成果。這一改革遵循著從試點推廣的基本部署，先從全國性和省級協(xié)會商會中進行試點，待取得成功經(jīng)驗后再全面推廣；改革也是由政府主導(dǎo)進行的，不管是中央還是地方，都是由政府部門作出改革部署，制定相關(guān)政策，并按照一定的方針逐步推行；改革都是政策先行，由中央政府先出臺政策并推行改革試點，地方再依據(jù)中央的政策制定具體的實施辦法，推行地方改革試點。

二、行業(yè)協(xié)會商會與政府脫鉤改革中存在的問題

依照《方案》“五分離”要求，全國和地方的脫鉤改革已經(jīng)進行了兩年多，第一批試點都已結(jié)束，改革的成績值得肯定，但也要認識到脫鉤離最終的成功還有較長的路要走，脫鉤過程中還存在不少問題需要解決。

1.脫鉤形式大于實質(zhì)內(nèi)容

脫鉤改革是與轉(zhuǎn)變政府職能、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等聯(lián)系在一起的，是政府主導(dǎo)下推動的改革，這也意味著行業(yè)協(xié)會商會自身并不是改革的動力來源。至于像中國商業(yè)聯(lián)合會這種從原國家經(jīng)貿(mào)委國內(nèi)貿(mào)易局轉(zhuǎn)變而來的行業(yè)協(xié)會，要在短期內(nèi)實現(xiàn)“五分離”，難度就更大了。但是，脫鉤改革都有硬性的時間要求，納入試點后就必須在規(guī)定的時間內(nèi)完成，脫鉤更注重了形式。比如，人員上讓兼職的領(lǐng)導(dǎo)退出來，機構(gòu)設(shè)置上改變主管掛靠關(guān)系，職能上切割分配，經(jīng)費上不再直接劃撥。從形式上看，五項脫鉤都實現(xiàn)了，行業(yè)協(xié)會商會實現(xiàn)了“獨立”，但實際運行中的聯(lián)系仍然沒有切斷。

2.脫鉤“一刀切”，缺乏針對性

從地方政府出臺的脫鉤工作方案和配套措施看，其目標、任務(wù)、原則、試點時間、過渡方案等都與《方案》沒有任何差異。這種“一刀切”的脫鉤，便于政策制定和政府指導(dǎo)，但也存在忽視行業(yè)協(xié)會商會的差異和各地特殊性，不夠符合各地實際情況的問題。由于地方經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大差異，行業(yè)協(xié)會商會的發(fā)展水平也存在較大的地方差異。沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，行業(yè)協(xié)會商會的規(guī)模較大、功能較完善，既能夠較好發(fā)揮社會服務(wù)功能，又能承擔部分政府轉(zhuǎn)移職能；而在經(jīng)濟相對欠發(fā)達的地區(qū)，行業(yè)協(xié)會商會數(shù)量較少，且與政府的關(guān)系更為緊密。從中央和地方不同層面看，全國性行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展成熟，脫鉤前的主管單位都是中央部門或機構(gòu)。這些中央部門本身側(cè)重宏觀調(diào)控職能，在向行業(yè)協(xié)會商會轉(zhuǎn)移某些職能的過程中，能較清晰地做到區(qū)別宏觀調(diào)控和微觀事務(wù)管理的職能，厘清政府和行業(yè)協(xié)會商會的職能邊界，脫鉤中更容易落實職能分離的任務(wù)。地方行業(yè)協(xié)會商會規(guī)模小，脫鉤前的業(yè)務(wù)主管部門自身的很多職能都已經(jīng)是微觀層面的具體事務(wù)了，因此，在脫鉤過程中就可能出現(xiàn)由于職能劃分不清而產(chǎn)生的消極脫鉤的現(xiàn)象。

3.職能分離因缺少職能清單而難以到位

職能分離的難點在于轉(zhuǎn)變政府職能還沒完全到位，缺少政府職能清單作為依據(jù)。行業(yè)協(xié)會商會的職能部分來源于政府轉(zhuǎn)移，脫鉤改革要求“剝離行業(yè)協(xié)會商會現(xiàn)有的行政職能”，即把轉(zhuǎn)移給它的部分職能再拿回來；同時，在政府職能轉(zhuǎn)變深化和細化的過程中，必然會有部分政府的經(jīng)濟服務(wù)和管理職能需要進一步向行業(yè)協(xié)會商會轉(zhuǎn)移。“回收”和“轉(zhuǎn)移”哪些職能，應(yīng)該建立在政府職能清單基礎(chǔ)上。另外，在從“一業(yè)一會”向“一業(yè)多會”轉(zhuǎn)變的過程中，還面臨著政府職能轉(zhuǎn)移給哪個協(xié)會的問題?！耙粯I(yè)多會”意味著傳統(tǒng)的壟斷地位不復(fù)存在，產(chǎn)生了競爭格局；政府職能轉(zhuǎn)移也不能將職能“轉(zhuǎn)移”給那些能夠壟斷行業(yè)資源的協(xié)會商會。

4.脫鉤后行業(yè)協(xié)會商會的發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)

由于我國的大部分行業(yè)協(xié)會商會是在政府的主導(dǎo)下建立，其與政府關(guān)系較密切，這也導(dǎo)致它們?nèi)鄙侏毩⑸娴摹澳芰Α?。脫鉤改革中，政府關(guān)注的是如何脫鉤，但對脫鉤后行業(yè)協(xié)會商會后續(xù)生存與發(fā)展關(guān)注不夠?！斗桨浮分嘘P(guān)于脫鉤的配套政策主要關(guān)注行業(yè)協(xié)會商會的作用和監(jiān)管措施，并沒有明確如何讓它們存在和發(fā)展下去。事實上，脫鉤后一些行業(yè)協(xié)會商會，特別是在欠發(fā)達地區(qū)，開始面臨著生存危機。首先是合法性危機。脫鉤前，行業(yè)協(xié)會商會通過業(yè)務(wù)主管、行政授權(quán)和人員兼職等獲得行政合法性；脫鉤后，這種合法性在理論上不復(fù)存在，它們需要通過服務(wù)會員、自律性行業(yè)管理等功能的發(fā)揮獲得社會合法性。但后者不是短期內(nèi)就能獲得的，這將使行業(yè)協(xié)會商會的合法性基礎(chǔ)遭遇一定時期內(nèi)的缺失。其次是資金和人才危機。脫鉤前，相當一部分行業(yè)協(xié)會商會依靠政府財政支持，并依賴政府官員兼職和接受政府人員分流，脫鉤將使其失去資金和人才支持。雖然大多數(shù)資金脫鉤都設(shè)立了過渡期（大部分到2018年底），但失去主要的資金來源對行業(yè)協(xié)會商會肯定是一大考驗。失去來自政府的精英人才支持，與政府工作人員間流動的通道不暢，也會使行業(yè)協(xié)會商會面臨人才短缺。再次是內(nèi)部治理危機。脫鉤前行業(yè)協(xié)會商會以“半行政化”而受行政權(quán)力的滲透，內(nèi)部管理也與政府機構(gòu)類似。脫鉤后，這些組織短期內(nèi)很難建立起健全的法人治理結(jié)構(gòu)，理事會制度、民主管理方式都需要在較長時間的實踐中逐步完善，這也意味著其內(nèi)部治理可能會“失范”。最后是監(jiān)管問題。脫鉤前業(yè)務(wù)主管單位與行業(yè)協(xié)會商會的關(guān)系比較緊密，監(jiān)管往往以“上對下”的內(nèi)部管理形式存在，行業(yè)協(xié)會商會事實上受到比較強的約束。脫鉤后，原先的這種關(guān)系不復(fù)存在，民政部門作為政府監(jiān)管部門，要面對數(shù)量眾多的行業(yè)協(xié)會商會，監(jiān)管壓力和難度會不斷增大，且短期內(nèi)健全財務(wù)、項目、籌款等各種監(jiān)管機制也不現(xiàn)實，這可能導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會商會的監(jiān)管問題在短期內(nèi)爆發(fā)。

此外，脫鉤過程中諸如行業(yè)協(xié)會商會是否擁有國有資產(chǎn)及如何處置、是否需要制定商會法等理論問題，也還存在較大爭議。

三、針對行業(yè)協(xié)會商會與政府脫鉤改革的對策

1.從認識和實踐兩方面保證脫鉤到位

行業(yè)協(xié)會商會與政府脫鉤是轉(zhuǎn)變政府職能、推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)容之一，改革不是權(quán)宜之計，不可能半途而廢。因此，對政府部門和行業(yè)協(xié)會商會來說，必須杜絕僥幸、拖延心理，不搞名義脫鉤以應(yīng)付檢查。主管部門要排除利益糾葛，從根基上與行業(yè)協(xié)會商會分離，放手調(diào)動它們的能動性；行業(yè)協(xié)會商會則要有“斷奶”的勇氣，放棄對行政權(quán)力的依賴，以能力贏得會員和政府的信任，成為真正的獨立主體。

2.改變“一刀切”的做法，因地制宜制定脫鉤的具體辦法

在堅持先試點后鋪開的改革路徑的基礎(chǔ)上，也要根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展現(xiàn)實狀況來因地制宜制定符合實際的脫鉤改革措施。不同地區(qū)的改革時間表可以有差異，欠發(fā)達地區(qū)的脫鉤時間可以適當延長，試點工作可以適當放慢節(jié)奏。全國性和發(fā)達地區(qū)的脫鉤試點基本分為三個批次進行，在欠發(fā)達地區(qū)，可以增加試點批次，逐步推進，改革要質(zhì)量和速度并重。在落實“五脫鉤”任務(wù)的過程中，地方政府需要出臺更為細致的、符合本地實際情況、具有現(xiàn)實可操作性的辦法，而不是把任務(wù)層層下放。例如針對不同行業(yè)協(xié)會商會的發(fā)展情況，在設(shè)置政府財政支持過渡期時，可以細化分檔；對那些面臨職能轉(zhuǎn)移難題的業(yè)務(wù)主管單位，上級政府可以進行指導(dǎo)和建議，幫助其建立職能轉(zhuǎn)移清單。地方政府可以根據(jù)自身的財政狀況，從稅收優(yōu)惠、人才引進、購買公共服務(wù)等方面來支持脫鉤后行業(yè)協(xié)會商會的發(fā)展。

3.建立政府職能轉(zhuǎn)移清單，細化職能分離

在行業(yè)協(xié)會商會與政府的職能分離上，首先要明確“職能分離”是雙向的，不僅指行業(yè)協(xié)會商會“行政職能”的剝離，還要強調(diào)政府職能向行業(yè)協(xié)會商會的轉(zhuǎn)移，不能借脫鉤恢復(fù)擴大政府職能。改革深化階段，要規(guī)范政府與市場關(guān)系，讓市場在資源配置中起決定性作用，大力推進“放管服”改革，而簡政放權(quán)后必然要求行業(yè)協(xié)會商會承擔大量自律性行業(yè)管理和社會服務(wù)職能。所以職能分離不僅僅是行業(yè)協(xié)會商會的事，政府也要主動放權(quán)。對行業(yè)協(xié)會商會而言，如果沒有行業(yè)自我管理和為會員提供服務(wù)的職能，就沒有生存空間，脫鉤就意味著逐漸消亡。為了真正實現(xiàn)雙向職能分離，必須厘清政府和行業(yè)協(xié)會商會的職能邊界，建立明確的職能轉(zhuǎn)移清單。與政府權(quán)力和責任清單建設(shè)相一致，通過成立由政府、行業(yè)協(xié)會商會以及專家學者等第三方組成的專業(yè)評估機構(gòu)，梳理政府需要轉(zhuǎn)移的職能，并評估行業(yè)協(xié)會商會的承接能力，從而建立職能轉(zhuǎn)移清單。⑤政府轉(zhuǎn)移的職能，不能是原本就可有可無的邊緣性的；行業(yè)協(xié)會商會剝離的，是那些依靠政府而為自己營利甚至腐敗的職能，承接的則是自律性行業(yè)管理和社會服務(wù)職能。同時在“一業(yè)多會”的情況下，政府職能轉(zhuǎn)移還可以引入公開競爭模式，尋找真正能夠承接轉(zhuǎn)移職能的行業(yè)協(xié)會商會。

4.完善行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展的保障措施

一是增強行業(yè)協(xié)會商會的合法性基礎(chǔ)，彌補弱化的行政合法性基礎(chǔ)。建議制定《行業(yè)協(xié)會商會法》這種專門性的法律，或者完善社會組織、社會團體等基礎(chǔ)性法律，明確行業(yè)協(xié)會商會的內(nèi)涵、性質(zhì)、地位、職能、與政府和市場的關(guān)系、監(jiān)管措施等，使其在摘掉“二政府”帽子的同時，能夠成為合法組織。二是資金和人才配套措施。政府可以根據(jù)脫鉤后行業(yè)協(xié)會商會的發(fā)展情況給予一定的資金、人才支持。政府可以幫助協(xié)會商會對清理的人員進行妥善安置，做好其社會保險和福利待遇的銜接，通過購買公共產(chǎn)品和服務(wù)等方式建立長效的經(jīng)費保障機制，對行業(yè)協(xié)會商會章程規(guī)定的合理收入實行稅收減免等，還可以積極探索建立扶持行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展的專項基金。三是提升服務(wù)能力。脫鉤后行業(yè)協(xié)會商會要將重心從政府的需求轉(zhuǎn)向會員的需求，在表達會員利益訴求、提供市場信息、維護行業(yè)秩序、做好培訓(xùn)、提升行業(yè)技術(shù)等方面發(fā)揮更積極的作用。四是規(guī)范內(nèi)部治理機制。為防止行業(yè)協(xié)會商會在脫鉤后因自我生存能力不足而依附其他組織，成為個別利益的代言人，或者被其他組織以更為隱蔽的方式“俘獲”，必須要盡快完善其內(nèi)部的治理機制。除了修改完善章程、規(guī)范民主管理程序之外，要真正建立以理事會為中心的法人治理結(jié)構(gòu)，樹立會員大會的權(quán)威和地位，實行會長輪值制，并培育健康的協(xié)會商會文化。五是加強監(jiān)管。監(jiān)管部門要改變以行政管控手段來干預(yù)行業(yè)協(xié)會商會內(nèi)部事務(wù)的方式，而是更多地通過制定評價標準體系、規(guī)范購買公共服務(wù)行為等形式，以法律規(guī)范來約束其行為。同時可以引入第三方監(jiān)管機制，對行業(yè)協(xié)會商會的市場、社會行為進行監(jiān)督評價，督促行業(yè)協(xié)會商會加強信息公開力度，并充分發(fā)揮新媒體等在監(jiān)管中的積極作用，減少行業(yè)協(xié)會商會尋租腐敗的機會。

四、總結(jié)

行業(yè)協(xié)會商會與政府脫鉤，是中國改革向深層次延伸的體現(xiàn)，是政府與市場、社會關(guān)系的調(diào)整，是政府職能轉(zhuǎn)變的進一步深化細化?？偨Y(jié)兩年的改革實踐，在具體的問題和細節(jié)之外，還可以初步得出一些結(jié)論：

一是行業(yè)協(xié)會商會與政府脫鉤是一個較長時間跨度的進程。雖然全國和地方的改革推進進度瞄準短期內(nèi)完成改革目標，但從改革的實際效果看，短期內(nèi)完成并不現(xiàn)實。即使制度上在短期內(nèi)實現(xiàn)了轉(zhuǎn)變，實際運行也難以達到制度的規(guī)定。這是由諸多因素決定的。漸進式改革路徑是整體背景，它決定了改革不可能采取激進的措施一步到位。行業(yè)協(xié)會商會在幾十年的發(fā)展中形成的與政府的關(guān)系模式，特別是涉及到觀念認識和行為習慣，不會因為一項制度規(guī)定立刻改變。脫鉤實踐需要時間來漸變。當然，也不能以此為借口拖延改革進程。

二是脫鉤將促進轉(zhuǎn)變政府職能的深化。行業(yè)協(xié)會商會的發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變有著緊密關(guān)聯(lián)。而當下的政府職能轉(zhuǎn)變需要進一步深化、細化和具體化，行業(yè)協(xié)會商會與政府脫鉤既有助于厘清政府職能，也能夠培育行業(yè)協(xié)會商會的行業(yè)自治能力，使其成為能夠有效承接政府轉(zhuǎn)移職能的載體，從而真正建立起政府依法行政、社會組織依法自治的新體制。

三是行業(yè)協(xié)會商會與政府脫鉤，有利于構(gòu)建協(xié)同共強型國家與社會關(guān)系。展望將來，隨著脫鉤進程的不斷持續(xù)和深化，行業(yè)協(xié)會商會將逐漸消除行政依賴，通過市場化、社會化的改革，成為激發(fā)市場活力、帶動社會創(chuàng)造力的重要力量。當行業(yè)協(xié)會商會與國家（政府）的關(guān)系從依附變成平等合作，政府和市場、社會的職能邊界也將逐漸清晰，政府作為國家治理的關(guān)鍵主體，將加強對社會、市場的宏觀調(diào)控和頂層設(shè)計；而行業(yè)協(xié)會商會也將更好的擔負起行業(yè)自律、行業(yè)服務(wù)的職能，在“互聯(lián)網(wǎng)+”的大背景下，發(fā)揮資源整合和平臺優(yōu)勢；雙方在職能邊界相對清晰的基礎(chǔ)上加強合作，從而逐步實現(xiàn)“強國家（政府）”“強社會”的目標。

①“中國近7萬家行業(yè)協(xié)會商會將與行政機關(guān)脫鉤”，2015年7月9日《京華時報》。

②“全國性行業(yè)協(xié)會商會脫鉤試點工作問答”，中國通用機械網(wǎng)，2016年9月5日。

③④“甘肅省行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤第一批試點工作全面完成”，甘肅省民政廳網(wǎng)站，2017年1月13日。

⑤陳建國：“以職能劃分推動行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤改革”，《中國社會組織》，2015年第21期。

（作者系南開大學周恩來政府管理學院教授；碩士研究生）

注：基金項目：天津市社科規(guī)劃重點項目“地方政府改革中的公眾和社會參與研究（TJZZ16-001）”。