商文芳

論浙江省特色小鎮(zhèn)推動城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的動力機制與路徑選擇*

商文芳

我國城市經(jīng)過20多年的高速發(fā)展，傳統(tǒng)的以規(guī)模為中心的粗放型城市發(fā)展方式不僅帶來了諸多問題和矛盾，也影響城市發(fā)展的質(zhì)量和內(nèi)涵。2015年，特色小鎮(zhèn)戰(zhàn)略在浙江實施，取得了很大成績，成為浙江經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的有力抓手。2016年8月，在借鑒浙江特色小鎮(zhèn)經(jīng)驗和做法基礎(chǔ)上，住建部、發(fā)改委、財政部發(fā)文在全國范圍內(nèi)開展特色小鎮(zhèn)培育工作。在分析了特色小鎮(zhèn)推動城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級的動力機制，并通過對浙江省第一批省級特色小鎮(zhèn)分析，得出了特色小鎮(zhèn)的四大發(fā)展特征，最后提出特色小鎮(zhèn)推動城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級的路徑，包括樹立以人為本的社會、環(huán)境、文化協(xié)調(diào)發(fā)展理念；構(gòu)建具有創(chuàng)新能力的產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)；探索由增量擴張向存量盤活轉(zhuǎn)變的土地開發(fā)模式；完善多元共治的運行模式。

特色小鎮(zhèn)；發(fā)展方式；動力機制；浙江?。簧鐣卫?/p>

當(dāng)前，我國城市已進入新的發(fā)展階段。2015年，中央城市工作會議指出，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力，建設(shè)和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，提高新型城鎮(zhèn)化水平，走出一條中國特色城市發(fā)展道路。這為我國城市發(fā)展指明了方向和道路。

城市發(fā)展包括兩方面的內(nèi)容：一是城鎮(zhèn)化，即農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，城市規(guī)模數(shù)量不斷擴大，這是城市的外延式發(fā)展；二是現(xiàn)代化，即城市功能空間不斷完善、城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化和城市公共服務(wù)設(shè)施不斷健全，這是城市的內(nèi)涵式發(fā)展[1]。城市中的各種資源要素通過集聚組合、優(yōu)化利用作用于經(jīng)濟社會發(fā)展過程，這種往復(fù)的相互作用不斷推動著城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。城市發(fā)展方式是城市實現(xiàn)長期科學(xué)和可持續(xù)發(fā)展的源泉、動力和途徑，而城市發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題則是城市發(fā)展方式的直接體現(xiàn)。城市發(fā)展規(guī)律表明，任何一種發(fā)展方式都不可能一勞永逸，當(dāng)城市經(jīng)過一段快速發(fā)展的黃金時期后，以資源、空間、環(huán)境等要素為驅(qū)動的傳統(tǒng)發(fā)展方式逐漸暴露出諸多問題和矛盾，進而催生城市開創(chuàng)新的發(fā)展方式。改革開放30年來，我國城市發(fā)展取得了巨大成績，但是受發(fā)展階段限制，城市發(fā)展多以經(jīng)濟發(fā)展為主導(dǎo)，一定程度上忽略了城市管理、服務(wù)等其他功能，快速城市化致使以資源短缺、交通擁堵、環(huán)境惡化為特征的“城市病”集中爆發(fā)，嚴(yán)重影響城市的可持續(xù)發(fā)展，當(dāng)前我國正處于城市發(fā)展方式亟需轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期。全球《21世紀(jì)議程》提出，未來世界城市可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)是：改善城市社會、經(jīng)濟和環(huán)境，改善城市居民的生活質(zhì)量和工作環(huán)境。從城市可持續(xù)發(fā)展來看，當(dāng)前，我國城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的目的是減少資本和生產(chǎn)要素的投入，依靠科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高城市發(fā)展的質(zhì)量，同時注重城市文化傳承和保護，實現(xiàn)城市經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

1 特色小鎮(zhèn)推動城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的動力機制

2015年，浙江省全面啟動特色小鎮(zhèn)建設(shè)，對破解資源空間瓶頸、加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、改善生態(tài)環(huán)境、創(chuàng)新城市發(fā)展方式具有重要的現(xiàn)實意義。2016年7月，住建部、國家發(fā)改委、財政部決定在全國范圍開展特色小鎮(zhèn)培育工作，明確提出到2020年培育1000個左右具有特色、富有活力的小鎮(zhèn)。浙江的特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)定位突出“特而強”、功能力求“聚而合”、建設(shè)形態(tài)力求“精而美”、制度供給力求“活而新”，強調(diào)經(jīng)濟、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，將轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式從理論層面具體落實到實踐層面，并初步探索出一條轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式的新路徑。

1.1 推動城市產(chǎn)業(yè)從“低端粗放”向“高端集約”轉(zhuǎn)變

產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的動力源泉，城市發(fā)展過程是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級過程，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是避免城市衰退，實現(xiàn)城市城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，保持城市可持續(xù)發(fā)展的核心手段。從世界范圍內(nèi)來看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演化經(jīng)歷了“輕工業(yè)化——重工業(yè)化——高加工度化——高附加

值化”的過程。隨著土地、空間、勞動力、環(huán)境資源等要素成本的不斷上升，以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主體的浙江塊狀經(jīng)濟的創(chuàng)新動力明顯不足，產(chǎn)業(yè)競爭力日趨下降，逐步陷入“低端制造+低端服務(wù)”的發(fā)展模式。浙江特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)定位聚焦于信息經(jīng)濟、環(huán)保、健康、旅游、時尚、金融、高端裝備等七大產(chǎn)業(yè)，以及茶葉、絲綢、黃酒、中藥、木雕、根雕、石刻、文房、青瓷、寶劍等歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)[2]，通過轉(zhuǎn)變資源要素配置方式，根植極具發(fā)展?jié)摿Φ奶厣a(chǎn)業(yè)，聚焦產(chǎn)業(yè)鏈中的高端核心環(huán)節(jié)，構(gòu)建高端產(chǎn)業(yè)體系，推動城市產(chǎn)業(yè)從資源要素驅(qū)動的粗放型增長向創(chuàng)新發(fā)展驅(qū)動的集約型發(fā)展轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

1.2 推動城市功能從“產(chǎn)城分離”向“產(chǎn)城融合”轉(zhuǎn)變

產(chǎn)城融合是城市發(fā)展的內(nèi)在要求和必然選擇，城市產(chǎn)城融合是一定區(qū)域范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市功能協(xié)同共進、良性互動的一種科學(xué)發(fā)展?fàn)顟B(tài)[3]，其本質(zhì)是提升城市居民的幸福感和城市的可持續(xù)發(fā)展能力。在一定時期內(nèi)，建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)以及新城新區(qū)成為實現(xiàn)快速工業(yè)化和城市化的重要路徑，但同樣也面臨一系列的困境，城市“攤大餅”式的無序擴張不僅造成功能布局失衡、公共服務(wù)不足，而且導(dǎo)致“有城無業(yè)”、“有業(yè)無城”現(xiàn)象。根據(jù)城市發(fā)展需要，產(chǎn)業(yè)園區(qū)主要承載著經(jīng)濟發(fā)展功能，新城新區(qū)規(guī)劃之初主要以居住生活功能為主，而根據(jù)《浙江省人民政府關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》要求，特色小鎮(zhèn)既不是行政區(qū)劃單元上的一個鎮(zhèn)，也不是產(chǎn)業(yè)園區(qū)的一個區(qū)，是一個具有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游和一定社區(qū)功能的發(fā)展空間平臺。特色小鎮(zhèn)規(guī)劃面積一般控制在3平方公里左右，建設(shè)面積一般控制在1平方公里左右，這也迫使特色小鎮(zhèn)不可能像產(chǎn)業(yè)園區(qū)一樣采用粗放型的發(fā)展方式，而是按照生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生融合”發(fā)展原則，協(xié)調(diào)各種功能需求，合理規(guī)劃功能結(jié)構(gòu)，完善公共服務(wù)設(shè)施，產(chǎn)城人一體化融合發(fā)展，實現(xiàn)城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

1.3 推動城市形態(tài)從“千城一面”向“凸顯特色”轉(zhuǎn)變

城市形態(tài)是城市發(fā)展程度、階段與過程的空間反映，是城市之間各種要素高效合理布局的基礎(chǔ)，更是城市自然特質(zhì)和人文歷史的有形載體。在快速城市化的浪潮中，高樓林立、大道開闊、鋼筋水泥面孔的樣板城市在現(xiàn)代化的流水線上不斷被生產(chǎn)出來，缺乏鮮明特色，城市整體形態(tài)日益庸俗化，缺乏自然特色和文化內(nèi)涵。中央城鎮(zhèn)化會議提出，城鎮(zhèn)化建設(shè)要體現(xiàn)尊重自然、順應(yīng)自然、天人合一的理念，依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨特風(fēng)光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。特色小鎮(zhèn)建設(shè)形態(tài)要求“精而美”，在尊重原有自然環(huán)境、人文景觀基礎(chǔ)上，依據(jù)地形地貌，加強生態(tài)資源的綜合利用，彰顯小鎮(zhèn)自然風(fēng)光之美。從小鎮(zhèn)功能定位出發(fā)，強化建筑風(fēng)格的個性之美，從道路、公共空間、景觀和整體環(huán)境等多維度展示地域文化特色，凸顯小鎮(zhèn)形態(tài)的個性之美，改變“千城一面”的城市建設(shè)方式，實現(xiàn)城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

1.4 推動城市管理方式從“政府主導(dǎo)”向“市場驅(qū)動”轉(zhuǎn)變

城市管理是運用政治、經(jīng)濟、社會、行政等多種手段管理一座城市的公共事務(wù)，提供公共服務(wù)，進而最大化地實現(xiàn)公共利益。創(chuàng)新城市管理方式是推進城市發(fā)展方式的重要手段和重要體現(xiàn)。城市要實現(xiàn)現(xiàn)代化，城市管理方式必須首先實現(xiàn)現(xiàn)代化，可以說現(xiàn)代化城市是城市管理方式現(xiàn)代化的結(jié)果。受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制和不合理的政績考核制度的影響，我國城市在政府職能和管理方式上依然存在“越位”、“錯位”、“缺位”現(xiàn)象。城市管理過度主導(dǎo)城市開發(fā)建設(shè)，以行政力量代替市場機制，不合理地充當(dāng)推動經(jīng)濟增長的主體，限制了市場機制作用的發(fā)揮。而同時，城市管理的“高成本、低效率”，導(dǎo)致政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)保障和城市精神文明建設(shè)等方面沒有充分發(fā)揮本職作用，社會與經(jīng)濟發(fā)展失衡。浙江特色小鎮(zhèn)建設(shè)堅持政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場化運作，既凸顯企業(yè)主體地位，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，又加強政府引導(dǎo)和服務(wù)保障，在規(guī)劃編制、基礎(chǔ)設(shè)施配套、資源要素保障、文化內(nèi)涵挖掘傳承、生態(tài)環(huán)境保護等方面更好發(fā)揮作用?？梢姡厣℃?zhèn)是聚合政府、市場與社會資源的空間與平臺，盡管特色小鎮(zhèn)這一概念是由政府提出并引導(dǎo)的，但政府不再直接參與小鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)營，而是回歸基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、環(huán)境改善等公共性職能，政府通過“做城市做環(huán)境”帶動市場“做產(chǎn)業(yè)、做企業(yè)”，以“政府辦好企業(yè)圍墻外的事”帶動“企業(yè)做好圍墻內(nèi)的事”[4]，提高城市管理效能，創(chuàng)新城市管理方式，實現(xiàn)城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

2 特色小鎮(zhèn)支撐城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的實證研究

特色小鎮(zhèn)起始于浙江省，并先于全國開展建設(shè)。2015年4月，浙江省政府出臺《浙江省人民政府關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》（浙政發(fā)〔2015〕8 號）（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），明確特色小鎮(zhèn)概念以及規(guī)劃建設(shè)的整體要求、創(chuàng)建程序、政策措施和組織領(lǐng)導(dǎo)，提出在全省范圍內(nèi)重點培育和規(guī)劃建設(shè)100個左右特色小鎮(zhèn)。2015年6月，第一批浙江省特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單正式公布，37個小鎮(zhèn)列入首批創(chuàng)建名單。2016年1月，第二批省級特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單正式出爐，42個小鎮(zhèn)入圍第二批名單。2016年5月，浙江省特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工作聯(lián)席會議主任辦公會議討論研究，10個特色小鎮(zhèn)被確定為省級示范特色小鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)采用“寬進嚴(yán)出”的創(chuàng)建制并進行年度考核，考核合格的特色小鎮(zhèn)兌現(xiàn)扶持政策，考核不達標(biāo)的特色小鎮(zhèn)，實施退出機制。作為全國各省中最先實踐的浙江省，其特色小鎮(zhèn)建設(shè)已經(jīng)卓有成效，得到中央領(lǐng)導(dǎo)的高度肯定、社會主體的高度關(guān)注、各級媒體的持續(xù)點贊。特色小鎮(zhèn)建設(shè)將粗放外延式發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榧s內(nèi)涵式發(fā)展，有利于化解資源環(huán)境和人才要素等的瓶頸制約，是城市發(fā)展供給側(cè)改革的典范，由此推動城市發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變?？偨Y(jié)分析浙江省第一批列入省級創(chuàng)建名單中37個特色小鎮(zhèn)的發(fā)展特征，主要呈現(xiàn)以下四個方面。

2.1 區(qū)位特征，集聚高端要素，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)

特色小鎮(zhèn)需要以城市空間作為發(fā)展載體，小鎮(zhèn)的發(fā)展與城市空間、資源稟賦、功能布局具有密切的關(guān)系，總結(jié)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展定位，在區(qū)位選擇上具有兩大特征。一是位于大城市周邊的新城（新區(qū)）、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、高教園區(qū)等，由于交通便捷，容易接受中心城市的功能輻射，公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施較為完善，能夠吸引高端要素入駐，尤其是創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的人才、信息和技術(shù)。如夢想小鎮(zhèn)位于余杭未來科技城內(nèi)，享有淘寶城、浙大、杭師大等資源基礎(chǔ)，集聚了大量海歸人才和民間資本；富陽硅谷小鎮(zhèn)位于杭州富陽經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)，距杭州主城區(qū)15分鐘車程，是富陽接軌杭州的前沿陣地，園區(qū)內(nèi)集聚了眾多科研機構(gòu)和信息經(jīng)濟企業(yè)。第二個特征是，特色小鎮(zhèn)雖然交通、人才、創(chuàng)新等方面不具有明顯的優(yōu)勢，但是有著特色產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，有產(chǎn)業(yè)集聚和溢出效應(yīng)，通過特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建，補齊城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施短板，帶動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。如武義溫泉小鎮(zhèn)通過特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建實現(xiàn)了社區(qū)化管理，居民可享受與城區(qū)社區(qū)居民同等的社會公共服務(wù)。蓮都古堰畫鄉(xiāng)小鎮(zhèn)按照國家5A級景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，投資5.38億元，加快建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，提升景區(qū)服務(wù)水平，促進區(qū)域社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

由此可見，特色小鎮(zhèn)建設(shè)能夠整合城市空間結(jié)構(gòu)、優(yōu)化城市空間布局、完善城市空間形態(tài)，推動城鄉(xiāng)空間的串點成線、連線成網(wǎng)、集聚發(fā)展。位于大城市周邊的特色小鎮(zhèn)，隨著發(fā)展壯大逐漸與城區(qū)融合，成為城市集聚高端要素的一個空間組團。與城市較遠的特色小鎮(zhèn)，通過完善教育、醫(yī)療、文化、交通等公共服務(wù)設(shè)施，實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，與城市形成呼應(yīng)和互補。特色小鎮(zhèn)的區(qū)位特征，能避免“單中心—同心圓”式的城市發(fā)展方式帶來的城市無限制蔓延和中心城區(qū)功能過度集中弊端，有助于縮小城鄉(xiāng)差距、完善城市體系結(jié)構(gòu)、增強城市體系功能。

2.2 土地開發(fā)，破除空間資源瓶頸，提高建設(shè)用地投入強度

土地是城市一切活動的載體，城市土地利用程度的好壞直接影響其他資源要素的配置效率。特色小鎮(zhèn)通過積極利用低丘緩坡、沿海灘涂和存量建設(shè)用地，盤活閑置廠房，實施低效用地再開發(fā)來獲取新的發(fā)展空間，提高土地供給的效率，取得了很好效果。據(jù)統(tǒng)計，2015年至2016年3月底，第一批省級特色小鎮(zhèn)通過共盤活土地3531.75畝，其中杭州首批的9個特色小鎮(zhèn)中，6個特色小鎮(zhèn)都是由原來的存量低效土地改造而來。例如，富陽區(qū)出臺推動水田建設(shè)工作的相關(guān)政策，利用海綿農(nóng)業(yè)技術(shù)改造水田，有效解決小鎮(zhèn)建設(shè)所需的水田占補平衡指標(biāo)困難；桐廬健康小鎮(zhèn)對閑置土地、廢棄廠房等進行全面排查，共梳理出7 個閑置項目，占地面積和建筑物面積分別為277.4 畝、51912 平方米；江干丁蘭智慧小鎮(zhèn)盤活當(dāng)?shù)亓粲玫?、舊廠房、樓宇等資源，引入社會資本用于西子智慧產(chǎn)業(yè)園一期10萬平方米工業(yè)廠房改造提升，打造杭州市創(chuàng)業(yè)“雛鷹基地”。杭州玉皇山南基金小鎮(zhèn)，對舊倉庫、舊廠房、農(nóng)居以及歷史建筑翻新改造，打造面積約2000畝、4A級景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的山南基金小鎮(zhèn)，不僅盤活了存量建設(shè)用地，還實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)“騰籠換鳥”。

除了盤活土地存量，特色小鎮(zhèn)建設(shè)更注重土地投資強度和畝產(chǎn)效益，確保小鎮(zhèn)3年總投資50億元以上，投資強度達到500萬元/畝以上，其中特色產(chǎn)業(yè)投資占比不低于70%，這一要求突出了投資的“有效性”和“含金量”。據(jù)統(tǒng)計，首批37 個小鎮(zhèn)的規(guī)劃畝均投資達461 萬元，較之浙江省商務(wù)廳、統(tǒng)計局聯(lián)合發(fā)布的《2013年浙江省開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展報告》中顯示的64 家（納入省商務(wù)廳統(tǒng)計對象）開發(fā)區(qū)累計投資密度269萬元/畝的投資水平有了較大幅度的提高。以“標(biāo)桿工程”玉皇山南基金小鎮(zhèn)為例，規(guī)劃占地面積僅3.2平方公里，總建筑面積約30萬平方米，截至2017年1月，玉皇山南基金小鎮(zhèn)吸引了國內(nèi)外頂尖金融企業(yè)金融機構(gòu)1240家，資產(chǎn)管理規(guī)模達到6700億元，投向?qū)嶓w經(jīng)濟項目878個、資金2600億元，2016年共實現(xiàn)稅收10.77億元。

2.3 產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化區(qū)域發(fā)展動能，豐富產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新內(nèi)涵

產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，更是城市之間要素集聚和交流的重要載體。從現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的角度來看，城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變不僅要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，更重要的是，通過創(chuàng)新城市發(fā)展要素的集成方式，以城市產(chǎn)業(yè)形態(tài)和城市組合功能創(chuàng)新為載體，以科技、教育、文化、人才等多元要素聚集來豐富城市產(chǎn)業(yè)和城市功能的創(chuàng)新內(nèi)涵[5]。特色小鎮(zhèn)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的區(qū)別在于，特色小鎮(zhèn)圍繞某一優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)構(gòu)建融文化創(chuàng)意、研發(fā)創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)換、體驗應(yīng)用于一體的特色產(chǎn)業(yè)體系，從而使處于系統(tǒng)內(nèi)政府、企業(yè)、投資者、第三方機構(gòu)等各種要素相互促進、相互協(xié)同、共同發(fā)展。從首批列入省級創(chuàng)建的37個特色小鎮(zhèn)來看，每個小鎮(zhèn)都緊扣七大產(chǎn)業(yè)和歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)，一方面著力發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈的高端環(huán)節(jié)，切實推動信息、健康、環(huán)保、旅游、時尚、金融、高端裝備等創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)落地。如云棲小鎮(zhèn)就是一座云計算產(chǎn)業(yè)生態(tài)小鎮(zhèn)，憑借阿里巴巴的云服務(wù)能力，淘寶天貓的互聯(lián)網(wǎng)營銷資源和富士康的工業(yè)4.0制造能力，以及中航工業(yè)、洛可可等大企業(yè)的核心能力，打造云計算創(chuàng)新服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施；運用大數(shù)據(jù)，以“互聯(lián)網(wǎng)+”助推傳統(tǒng)企業(yè)的互聯(lián)網(wǎng)轉(zhuǎn)型；同時創(chuàng)建國際一流民辦研究型大學(xué)——西湖大學(xué)，科研項目直接與企業(yè)對接，推動成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化。2016年，云棲小鎮(zhèn)實現(xiàn)涉云產(chǎn)值超過80億元，財政總收入3.36億元，同比增長58%，小鎮(zhèn)已累計引進各類企業(yè)481家，其中涉云企業(yè)362家，已初步形成較為完善的云計算產(chǎn)業(yè)鏈。

另一方面，《指導(dǎo)意見》中明確要求，要把特色小鎮(zhèn)建設(shè)成為3A級景區(qū)，歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)通過融合旅游、互聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級。例如，嘉善巧克力甜蜜小鎮(zhèn)將旅游功能融合到巧克力的生產(chǎn)、研發(fā)、展示、體驗、文化和游樂中，培育“工業(yè)+旅游、文化+旅游、休閑+旅游、農(nóng)業(yè)+旅游”等特色旅游產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)“1+1＞2”的效果。據(jù)統(tǒng)計，2016年全年，小鎮(zhèn)共接待游客175萬人次，同比增長45%。諸暨大唐襪藝小鎮(zhèn)圍繞“襪業(yè)智庫”平臺，將襪業(yè)制造與文化藝術(shù)相結(jié)合，突出創(chuàng)意設(shè)計，打造世界襪業(yè)設(shè)計中心，實現(xiàn)傳統(tǒng)襪業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。龍游紅木小鎮(zhèn)以紅木制造基地為基礎(chǔ)，巧妙加入國學(xué)文化內(nèi)涵，融藝術(shù)觀賞、文化研究、生態(tài)游憩、養(yǎng)生度假于一體，以此最大限度地實現(xiàn)基于產(chǎn)業(yè)融合的價值倍增。

2.4 管理模式，強化管理創(chuàng)新，探索市場導(dǎo)向的PPP綜合開發(fā)

中央城市工作會議提出創(chuàng)新城市發(fā)展方式，一個重要方面就是“統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動城市發(fā)展的積極性”。城市是現(xiàn)代文明和社會進步的標(biāo)志，現(xiàn)代城市治理也不再是單向度的行政管理，而應(yīng)該吸引社會公眾有序參與，這也是轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式的的必要途徑。根據(jù)《指導(dǎo)意見》要求，浙江特色小鎮(zhèn)的運作方式為“政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場化運作”，即政府以小鎮(zhèn)為載體提供頂層設(shè)計、制度保障、政策供給、環(huán)境改造等公共服務(wù)；企業(yè)作為小鎮(zhèn)開發(fā)運營主體，通過資源整合、市場化運作，達到資源配置的最優(yōu)化?？梢?，特色小鎮(zhèn)是一個聚合多方資源的空間平臺，與以往政府“大包大攬”的開發(fā)模式完全不同，特色小鎮(zhèn)引入PPP（PPP，Public-Private Partnership）模式，（PPP模式即政府部門和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目融資模式），讓社會資本參與項目建設(shè)，不僅實現(xiàn)政府建設(shè)特色小鎮(zhèn)的目的，同時還可以有序引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展。從建設(shè)主體來看，民企、國企、省企、高校等成為特色小鎮(zhèn)的建設(shè)主體，各大科研機構(gòu)和民營企業(yè)積極參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)，設(shè)立分支機構(gòu)。例如，路橋沃爾沃小鎮(zhèn)由吉利集團主導(dǎo)建設(shè)，龍游紅木小鎮(zhèn)由浙江年年紅家具集團一手創(chuàng)建，西湖云棲小鎮(zhèn)由阿里巴巴集團與轉(zhuǎn)塘科技經(jīng)濟園區(qū)聯(lián)手打造。從投資主體來看，民間資本投資占小鎮(zhèn)投資比重逐步升高，2016年前三季度，民間投資占總投資比重為53.9%，有16個小鎮(zhèn)民間投資超10億元，其中余姚模客小鎮(zhèn)、柯橋酷玩小鎮(zhèn)、江山光谷小鎮(zhèn)、龍游紅木小鎮(zhèn)4個小鎮(zhèn)民間投資占100%。

3 特色小鎮(zhèn)推動城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的路徑選擇

城市發(fā)展方式是一座城市實現(xiàn)長期科學(xué)和可持續(xù)發(fā)展的源泉、動力和途徑，不僅包括單純的經(jīng)濟增長、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、環(huán)境改善、社會協(xié)調(diào)等宏觀內(nèi)容，還包括城市建設(shè)、土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等微觀內(nèi)容，具有明確的目標(biāo)、載體和操作路徑。正如前文所述，特色小鎮(zhèn)建設(shè)是區(qū)域經(jīng)濟和城市可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，這一點在浙江的實踐中已得到初步證實。鑒于此，為發(fā)揮特色小鎮(zhèn)建設(shè)在推動城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變過程中的作用，根據(jù)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展新趨勢、新要求、新目標(biāo)，在加快推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，應(yīng)主動通過樹立發(fā)展理念、構(gòu)建產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)、探索土地開發(fā)模式、完善運行體制這四大路徑來推動城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

3.1 樹立以人為本的社會、環(huán)境、文化協(xié)調(diào)發(fā)展理念

當(dāng)前，我國城市發(fā)展的主要問題在于社會、環(huán)境以及文化發(fā)展遠遠滯后于經(jīng)濟發(fā)展，人是城市發(fā)展的主體和終極目標(biāo)，經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、城市發(fā)展歸根結(jié)底是為了人的發(fā)展。因此，特色小鎮(zhèn)要想持續(xù)健康發(fā)展，就必須樹立以人為本的理念，把人的發(fā)展放在首位，真正做到發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享。一是優(yōu)化社會管理和公共服務(wù)。特色小鎮(zhèn)要吸引、留住高端人才在小鎮(zhèn)工作、居住、生活，就要進一步完善醫(yī)療、教育、商業(yè)和交通設(shè)施等公共服務(wù)，健全均等化的基本居住保障服務(wù)體系，提高居民的獲得感和歸屬感；完善社會管理水平，強化社區(qū)服務(wù)功能，改造特色小鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)環(huán)境，實現(xiàn)“公共服務(wù)不出小鎮(zhèn)”，“零距離、零時差”為小鎮(zhèn)企業(yè)服務(wù)。二是突出生態(tài)環(huán)境建設(shè)。德國城鎮(zhèn)化率為97%，但有70%的人都選擇居住在小城鎮(zhèn)，原因之一在于小城鎮(zhèn)優(yōu)美的自然環(huán)境是大城市無法比擬的?？梢哉f，“生態(tài)自然美”是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的應(yīng)有之義，生態(tài)環(huán)境不達標(biāo)，就不能稱之為特色小鎮(zhèn)。具體而言，特色小鎮(zhèn)建設(shè)要充分考慮生態(tài)環(huán)境容量、資源約束力，運用綠色生態(tài)技術(shù)，修復(fù)公共綠地空間、廣場道路空間、濱水空間、河道等生態(tài)環(huán)境；保留小鎮(zhèn)原汁原味的自然風(fēng)貌，通過營造整體景觀、改造建筑立面、改良街道人性化尺度，打造小鎮(zhèn)獨有的人與自然和諧發(fā)展的生產(chǎn)生活空間。三是發(fā)揮文化引領(lǐng)作用。如果說，“生態(tài)美”是特色小鎮(zhèn)的底色，那么，“人文美”就是特色小鎮(zhèn)的靈魂，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中發(fā)揮極其重要的作用。人文特色是提升小鎮(zhèn)品質(zhì)、提高綜合競爭力，維系小鎮(zhèn)這一共同體的關(guān)鍵所在。但是，在城市的長期發(fā)展過程中，文化一直處于“文化搭臺，經(jīng)濟唱戲”的從屬服務(wù)地位，因此，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中必須要樹立大文化觀，強化文化的功能意識，注重傳承小鎮(zhèn)的歷史文化、挖掘小鎮(zhèn)的地域文化、培育小鎮(zhèn)的創(chuàng)新文化，發(fā)揮文化的引領(lǐng)、滲透、凝聚作用，將各種文化元素貫穿于小鎮(zhèn)建設(shè)的各方面和全過程，特別是要將文化內(nèi)化到特色產(chǎn)業(yè)定位和產(chǎn)業(yè)選擇中，促進文化資源與其他產(chǎn)業(yè)深度融合，提升特色小鎮(zhèn)的文化活力。

3.2 構(gòu)建具有創(chuàng)新能力的產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)

縱觀全球許多著名特色小鎮(zhèn)的發(fā)展軌跡可知，建設(shè)以產(chǎn)業(yè)為核心的特色小鎮(zhèn)的重要基礎(chǔ)是擁有良好的產(chǎn)業(yè)生態(tài)位[6]。產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)是由能夠?qū)δ骋划a(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生重要影響的各種要素組成的集合及其相互作用關(guān)系，是由與產(chǎn)品的研發(fā)、生產(chǎn)與應(yīng)用有關(guān)的大學(xué)、科研機構(gòu)、原材料供應(yīng)商、核心生產(chǎn)者、互補投入生產(chǎn)者、互補品生產(chǎn)者、中介組織、消費者等產(chǎn)業(yè)的各類參與者，以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐因素與外部環(huán)境等構(gòu)成的產(chǎn)業(yè)賴以生存和發(fā)展的有機系[7]統(tǒng)。但是產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)并不容易構(gòu)建，特色小鎮(zhèn)規(guī)劃面積控制在3平方公里，建設(shè)面積控制在1平方公里左右，難以像開發(fā)區(qū)一樣通過大規(guī)模的土地開發(fā)來發(fā)展產(chǎn)業(yè)，必須要通過提高單位面積、單位投資、單位人口的產(chǎn)出來實現(xiàn)效益提升，以最小的資源要素達到生產(chǎn)力的最優(yōu)化配置[8]。也就是說，培育和發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)不能僅靠政策引導(dǎo)或產(chǎn)業(yè)基金給予某一方面的支持，而是要促進產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的自身完善和協(xié)調(diào)。改革開放以來，浙江縣域經(jīng)濟雖然不斷由塊狀經(jīng)濟向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟演進，但是受制于資源整合能力有限、創(chuàng)新要素不足、產(chǎn)業(yè)層次低、環(huán)境承載壓力大等原因，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級后繼乏力。浙江特色小鎮(zhèn)提出要聚焦信息、環(huán)保、健康、旅游、時尚、金融、高端裝備制造等七大產(chǎn)業(yè)，并兼顧茶葉、絲綢等歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)的“7+1”產(chǎn)業(yè)特色形態(tài)，結(jié)合這一產(chǎn)業(yè)定位，應(yīng)進一步從價值提煉、要素集聚、政策引導(dǎo)等方面創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。要做到這一點，首先，特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)選擇最初要依托既有的產(chǎn)業(yè)類型，在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，逐步往產(chǎn)業(yè)鏈的前、后端延伸，在這一過程中，如果沒有一個核心的價值導(dǎo)向，就會失去產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的凝聚力，只有清晰明確的價值導(dǎo)向，才能真正分辨創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的核心生產(chǎn)要素。根據(jù)要素供給需求，大力引進與特色產(chǎn)業(yè)相關(guān)的高素質(zhì)人才、創(chuàng)新企業(yè)、科研機構(gòu)、技術(shù)中介、品牌營銷等組織入駐小鎮(zhèn)，推動產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈、技術(shù)鏈、創(chuàng)新鏈的相互融合，進而全面提升特色產(chǎn)業(yè)的內(nèi)生動力。最后，要引導(dǎo)與創(chuàng)造良好的產(chǎn)業(yè)化環(huán)境，如政策法律環(huán)境、市場環(huán)境和社會文化環(huán)境等，建立一套促進產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)創(chuàng)新和發(fā)展的激勵機制。

3.3 探索由增量擴張向存量盤活轉(zhuǎn)變的土地開發(fā)模式

國土資源部印發(fā)實施的《關(guān)于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》文件，要求改變城鎮(zhèn)低效用地的現(xiàn)狀，盤活建設(shè)用地存量，提高土地利用效率。浙江“七山一水兩分田”，土地資源相對不足，當(dāng)依靠新增建設(shè)用地已無法完全滿足特色小鎮(zhèn)建設(shè)時，應(yīng)將土地利用模式由增量擴張向存量盤活轉(zhuǎn)變，以土地利用模式轉(zhuǎn)變，破解城市空間資源的瓶頸。存量用地是指在現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)的閑置未利用土地，以及利用不充分不合理、產(chǎn)出效率低的已建設(shè)用地，盤活、優(yōu)化、挖潛、提升存量用地，對物理空間相對有限的特色小鎮(zhèn)實現(xiàn)“小空間、大聚合”具有顯著意義。在前期建設(shè)過程中，雖然一些特色小鎮(zhèn)積極利用和盤活存量建設(shè)用地，實施低效用地再開發(fā)，取得了很好效果。但是，從總體來看，特色小鎮(zhèn)建設(shè)還存在新增用地需求大、用地結(jié)構(gòu)不合理、存量盤活力度小、占用優(yōu)質(zhì)耕地面積等問題。在下一步規(guī)劃建設(shè)中，首先應(yīng)科學(xué)布局用地規(guī)劃。在特色小鎮(zhèn)選址規(guī)劃前，優(yōu)先考慮具有二次開發(fā)利用潛力的存量土地，實施嚴(yán)格的永久基本農(nóng)田管控性保護措施，先劃定保護區(qū)塊，再規(guī)劃建設(shè)區(qū)域。做到小鎮(zhèn)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃相統(tǒng)一。其次應(yīng)增強土地供給的有效性。鎖定建設(shè)用地總量，嚴(yán)格按照特色產(chǎn)業(yè)及項目的用地需求配套相應(yīng)的用地類型和用地標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)土地的精準(zhǔn)供應(yīng)，避免出現(xiàn)土地供而不用、乘機圈地現(xiàn)象，進而產(chǎn)生新的低效土地和閑置土地問題。最后應(yīng)全力盤活低效土地。利用國家現(xiàn)有土地試點政策，對特色小鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)用地情況進行調(diào)查，將可以盤活利用的低效土地列入再開發(fā)范疇。利用“坡地村鎮(zhèn)”政策，實行點狀布局、垂直開發(fā)，拓展建設(shè)用地空間。同時，放寬低效用地盤活政策管控，允許新型產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)在存量土地上跨用途利用，完善低效用地再開發(fā)激勵機制，在土地獲取方式、用途認定、價款繳納等方面出臺鼓勵優(yōu)惠政策。盤活存量用地后，給予配套新增土地指標(biāo)獎勵等。

3.4 完善多元共治的運行模式

黨的十八屆三中全會首次正式使用“社會治理”概念，提出改進社會治理方式，統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力，提高各方推動城市發(fā)展的積極性。特色小鎮(zhèn)是一個融合特色產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)建設(shè)、人文環(huán)境、休閑旅游等多種功能于一體的新型社區(qū)，具有建設(shè)周期長、投資規(guī)模高、利益分配復(fù)雜等特點，是衡量社會治理水平和治理效果的重要標(biāo)志。同時，特色小鎮(zhèn)相對來說體量較小，通過創(chuàng)新治理模式，不僅有可能形成社會治理的樣板，還能成是轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式的試驗區(qū)。從浙江特色小鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗來看，目前主要形成了三種治理模式：市場主體、政府服務(wù)模式；政企合作、聯(lián)動建設(shè)模式；政府建設(shè)、市場招商模式。這三種治理模式都只強調(diào)了政府與企業(yè)的合作，忽視了生活在小鎮(zhèn)上的原住民和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人員。多元治理倡導(dǎo)治理主體的多元、治理方式的合作、治理結(jié)果的共贏，從而達到治理效果最大化、治理成果共享化。特色小鎮(zhèn)的治理需要統(tǒng)籌兼顧政府、企業(yè)、市民三方的需求，三方發(fā)揮各自優(yōu)勢，共同合作運行，最終實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)的整體推進。首先，需要發(fā)揮政府的引導(dǎo)、啟動和推動作用。一方面要做加法，完善政策制度，為企業(yè)提供生產(chǎn)、生活所需的基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套；另一方面要做減法，即降低行政成本，提高行政效率，做好相關(guān)服務(wù)保障工作。企業(yè)是特色小鎮(zhèn)開發(fā)的一大主體，更是市場化運作體制下彌補政府短板、激發(fā)市場活力的重要角色，特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中，要厘清政府和市場的邊界，依托企業(yè)自身敏銳的市場觀察力、強大的資本能力、先進的項目運營能力以及較強的風(fēng)險管控能力，實行企業(yè)自主決策、自我管理、自擔(dān)風(fēng)險，政府不直接干預(yù)企業(yè)的市場行為。最后，不可否認，不管是政府還是企業(yè)都有基于自身立場的目標(biāo)訴求，這種訴求與真正生活在小鎮(zhèn)里的居民并不完全一致，從根本上講，小鎮(zhèn)是各類高端人才、創(chuàng)業(yè)人才、當(dāng)?shù)鼐用竦募鄣兀堑赜蛐陨鐣畹墓餐w，特色小鎮(zhèn)建設(shè)最主要和終極目標(biāo)是提升居民的幸福感。因此，要承認居民社群的主體地位，發(fā)揮他們參與治理小鎮(zhèn)的主動性和積極性，通過建立特色小鎮(zhèn)發(fā)展治理委員會，傾聽多方聲音、協(xié)同多元利益，提升居民的獲得感和幸福感，形成多元聯(lián)動、社會協(xié)同、公眾參與的聯(lián)動融合、開放共治的小鎮(zhèn)治理局面。

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After more than 2 0 years’ rapid devel opment, the extensive urban development mode which is traditionally centered on scale not only brought many problems and conflicts, but also influenced the quality and connotation of ur ban development. In 2015, characteristic town strategy was implemented in Zhejiang Province, obtaining great achievements and becoming an effective method for both economic transformation & upgrading and urbanrural integration development in Zhejiang. In August 2 016, based on the experience and practices of Zhejiang’s characteristic town,the Ministry of Housing and Urban-Rural Development, National Development and Reform Commission and the Ministry of F inance issued a document to carry out a nationwide cultivation of characteristic towns. The articles analyzed the motivation system that promotes transformation of urban development mode with characteristic town, concluded four development features of characteristic tow n by analyzing the first group of provincial level characteristic towns in Zhejiang Province, and put forward the routing for characteristic towns to promote the transformation and upgrading of urban development mode, including set up peopl e-oriented concept on devel oping society, environment and culture in harmony; established an innovative industrial ecosystem; explored to change the land development mode from incremental expansion to utility of stock; perfected the multiple governing operating mode.

characteristic town ; development mode ;motivation system ; Zhejiang Province ; social governing

C912

A

1674-4144（2017）-11-24（7）

商文芳，杭州國際城市學(xué)研究中心、浙江省城市治理研究中心項目管理工程師。

浙江省城市治理研究中心2016年度立項課題“以特色小鎮(zhèn)為載體推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級機制研究”（編號：2016zlk09）。

責(zé)任編輯：于向鳳