譚迎亞

（410151 湖南信息學(xué)院 湖南 長沙）

理論前沿

行政組織法中行政機構(gòu)職權(quán)配置的缺陷與完善

譚迎亞

（410151 湖南信息學(xué)院 湖南 長沙）

如何理順行政機關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系,做到權(quán)責(zé)清晰，利于其各司其職，成為當代國家治理面臨的一個基本問題。由人大收回對部門組織職權(quán)的配置，建立健全部門行政組織法，是依法界定各部門法定權(quán)限，理順權(quán)力關(guān)系的首要條件。

行政組織法；行政權(quán)；職權(quán)法定；法律保障

目前，職權(quán)交叉、權(quán)限爭議存在突出問題，一項具體的行政職權(quán)，常涉及數(shù)個各自有管理權(quán)的行政機關(guān)，而單行法中的規(guī)定又不明確，造成有利都爭、無利盡回避的局面，行政機關(guān)各職能部門之間的執(zhí)法權(quán)限沖突,已成為當前阻礙依法行政的主要因素。

因此，有必要客觀審視我國現(xiàn)行的行政組織立法，建構(gòu)完善的行政組織法律體系。筆者認為，應(yīng)先以人大收回部門組織權(quán)為基礎(chǔ)，進而再以合適途徑解決行政機關(guān)職權(quán)沖突問題。

一、行政組織法對行政機構(gòu)職權(quán)配置的現(xiàn)狀和缺陷分析

（一）行政組織法律體系中國家行政機構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)狀

我國現(xiàn)有的行政組織法律體系主要有三部分：一是《憲法》中“國務(wù)院”、“地方各級人民代表大會和地方各級人民政府”等相關(guān)規(guī)定；二是專門規(guī)范行政組織的法律法規(guī)；三是一些單行法律、全國人大的決議和行政法規(guī)、地方性法規(guī)關(guān)于行政組織的規(guī)定。

若不考慮2003修改的《中國人民銀行法》，我國現(xiàn)行法幾乎還沒有部門組織單行法，大量重要的行政組織法律問題均被排除在行政組織法的規(guī)范與調(diào)整之外，這些客觀上導(dǎo)致了不同政府部門間對行政職權(quán)產(chǎn)生爭議。

改革開放以來，中央政府部門先后經(jīng)歷了七次規(guī)模較大的政府機構(gòu)改革，并由人大通過了一系列國務(wù)院機構(gòu)改革的決定。而為鞏固機構(gòu)改革成果，從1988年開始，“三定”方案開始進入我們的視角，“三定”規(guī)定從性質(zhì)上位于國務(wù)院規(guī)范性文件和部門規(guī)章之間，并不具有部門組織單行法之名，但卻實際上扮演了部門組織單行法的部分重要角色。

（二）立法中各部門行政組織職權(quán)配置的缺陷

我國理論界和實務(wù)部門通常認為，行政組織的設(shè)置及其組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化只是行政組織的內(nèi)部事務(wù)，改革開放以來，“三定”規(guī)定扮演著重要的作用。

1.立法權(quán)的授予和行使規(guī)定不明確

《憲法》第89條第1款第3項授權(quán)國務(wù)院以“規(guī)定各部和各委員會的任務(wù)和職責(zé)”，第17項授權(quán)國務(wù)院“審定行政機構(gòu)的編制”。憲法中這兩項規(guī)定將具體部門組織的職權(quán)和編制授予了國務(wù)院，而全國人大又很少行使部門組織權(quán),也因此，“三定”規(guī)定發(fā)揮著重要的作用。

然而，我們認為：行政組織無權(quán)自行決定，行政機關(guān)之間權(quán)限關(guān)系的明晰需仰仗于立法，特別是科學(xué)完善的行政組織基本法和部門行政組織單行法。

2.“三定”規(guī)定存在諸多問題

首先，“三定”規(guī)定一般由各部門擬定，報中央編制辦審查，再經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議審議通過批準后以通知形式發(fā)布，是一種位于國務(wù)院行政法規(guī)和部門規(guī)章之間的規(guī)范性文件，缺乏一定的法律拘束力，其效用呈逐漸減弱趨勢。

其次，由于我國現(xiàn)行組織法規(guī)范中并未明確作出規(guī)定，在其有效解決上述問題方面存在不足。

二、行政職權(quán)配置的完善途徑——人大對部門組織權(quán)的收回

（一）建立健全部門組織單行法

依法行政首先就是行政主體的依法設(shè)立，即成立和取得職權(quán)的合法性。機構(gòu)成立之后，就要按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力,職權(quán)法定是依法行政的首要原則。行政權(quán)力的行使直接影響社會發(fā)展、公共利益和公民權(quán)益，因此，“邊界”界定十分重要。行政組織法的重要作用之一，就是既要授予權(quán)力，又要通過劃清行政權(quán)的“邊界”來防止行政權(quán)的濫用。

另一方面，職權(quán)法定要求由法律明確界定職權(quán)，通過法定程序“授予”行政機關(guān)。對一個具體的行政機關(guān)而言，獲得“授予”，才擁有某項行政權(quán)力，實行的是“授予原則”，法無明文授予不得為。從我國實際情況看，超越職權(quán)的行為時有發(fā)生，是我國行政管理中存在的重大問題之一,行政組織法正是關(guān)住權(quán)力的重要籠子之一。

（二）合理設(shè)定行政權(quán)

行政組織不可能脫離行政權(quán)而存在，能夠設(shè)定行政權(quán)的最根本法律是憲法，但憲法的規(guī)定往往比較抽象，需要行政組織法的進一步明確。行政組織法應(yīng)當明確規(guī)定，凡組織法未規(guī)定的權(quán)力，行政組織不得擅自行使，否則便構(gòu)成越權(quán)。此外，還應(yīng)當對行政組織之間的權(quán)力分配作出規(guī)定，如宏觀縱向的中央與地方之間、各級地方政府之間的權(quán)力分配等。

（三）規(guī)范行政組織的設(shè)置和組織結(jié)構(gòu)

在人民主權(quán)原則和法治原則的要求下，行政組織的設(shè)置結(jié)構(gòu)優(yōu)化不應(yīng)是行政組織內(nèi)部事務(wù)，而應(yīng)當由法律予以規(guī)范。要對組織法中有關(guān)職責(zé)權(quán)限的規(guī)定，與單行法中的有關(guān)規(guī)定進行全面的對接，查清職權(quán)交叉的法律源頭，然后修改法律。按照政府、社會、市場三者之間的科學(xué)關(guān)系，配置權(quán)力，推進機構(gòu)改革。

同時，社會管理創(chuàng)新也要求我們改變政府包攬一切社會管理的舊模式，樹立公共行政、治理的新觀念。必須加強對社會組織的培育，使其能夠擔負起自律和自治的公共行政職能,加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。

三、行政機關(guān)權(quán)限爭議的法律監(jiān)督機制

法律監(jiān)督機制的建立是保障部門組織法在行政機關(guān)之間權(quán)限爭議的處理中發(fā)揮根本作用的最終保障，監(jiān)督機制的建立主要涉及由誰監(jiān)督、如何監(jiān)督、及責(zé)任追究等問題。

（一）監(jiān)督機構(gòu)

中央編制機構(gòu)委員會是我國目前現(xiàn)有的全國行政管理體制和機構(gòu)改革常設(shè)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，也是部門組織法的專門監(jiān)督機構(gòu)。同時，《憲法》第67條規(guī)定了，“全國人大常委會撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令?！币虼耍珖舜蟪Ｎ瘯腿嗣穹ㄔ阂捕荚诎缪菡弑O(jiān)督者的角色。

（二）監(jiān)督方式和法律責(zé)任

不同監(jiān)督機構(gòu)有不同監(jiān)督方式，不同的監(jiān)督方式也有著不同監(jiān)督程序，根據(jù)部門組織法的特點，在全國人大常委會下設(shè)專門監(jiān)督機構(gòu)以彌補人民法院所不宜介入的諸如行政機構(gòu)的設(shè)置，人員編制等行政事務(wù)的問題是為更好的處理方式。

[1]張迎濤.中央政府部門組織法研究[M].中國法制出版社.2011年12月第1版, 2011:60-61.

[2]石佑啟,陳詠梅.論我國行政組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的法治保障[J].廣東社會科學(xué),2012(6).

[3]沈開舉,程雪陽.改革開放三十年與新中國行政組織法發(fā)展的反思[C].改革開放30年與我國公法學(xué)的發(fā)展研討會論文集,2008:232.