中共四川省委常委、組織部部長

范銳平

堅持在黨的領導下構建新型基層治理體系的實踐與思考

中共四川省委常委、組織部部長

范銳平

全面深化改革，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，關鍵在黨。加強黨的建設和創(chuàng)新基層治理，必須把黨的領導植根于基層，把強化黨組織政治功能與激發(fā)基層治理活力統(tǒng)一起來，推動黨的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢轉化為治理優(yōu)勢。近年來，四川省委深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，以黨的建設引領基層治理創(chuàng)新，堅持分類調研、分類施策，系統(tǒng)謀劃推進農(nóng)村基層、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、社會組織、國有企業(yè)、高等學校、城鎮(zhèn)社區(qū)、黨政機關等七個領域黨的建設，堅持在黨的領導下構建新型基層治理體系，推動基層從傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代治理轉變。

一、放眼歷史大進程把握黨的建設制度改革的時代特征

習近平總書記多次強調，要注重借鑒和運用歷史經(jīng)驗，很多問題要放到歷史大進程中審視，這是我們黨一貫倡導的思想方法和工作方法。研究黨的建設，必須自覺運用習近平總書記大歷史觀的重要思想，放眼寬闊的歷史進程，既借鑒歷史經(jīng)驗，又緊貼時代實際，準確把握黨的建設制度改革的時代特征。

放眼我國近現(xiàn)代歷史進程，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是黨的建設制度改革必須牢牢把握的方向。辛亥革命之后，中國人民一直在尋找適合中國國情的國家治理體系，但種種國家治理體系方案都行不通。新中國成立后，我們黨對國家治理體系問題進行了艱辛求索，通過改革開放找到了中國特色社會主義道路。當前，我國正處在由第一個百年奮斗目標向第二個百年奮斗目標邁進的重要節(jié)點，一項重要時代任務就是使中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這就要求在制度比較中堅定自信，保持制度定力，堅定不移把中國特色社會主義事業(yè)推向前進；在制度完善中堅持黨的領導，完善黨的領導制度、組織制度，充分發(fā)揮黨在國家治理中的領導核心作用；在制度改革中注重全面性系統(tǒng)性，既要統(tǒng)籌各領域改革科學頂層設計，又要注重國家治理與基層治理相結合，在治理體系和治理能力現(xiàn)代化上形成貫通效應、取得總體效果。

放眼社會變革歷史進程，適應經(jīng)濟社會發(fā)展完善黨的領導體制和執(zhí)政方式是黨的建設制度改革必須抓緊抓好的關鍵。歷代王朝興衰更替，一個關鍵因素就是統(tǒng)治方式是否適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要，從而形成有效的治理體系和治理能力。我們黨歷來重視借鑒歷史經(jīng)驗，在每個時期都堅持從實際出發(fā)，不斷進行自我完善自我革新，以有效的治理促進黨和國家事業(yè)發(fā)展。當前，我們黨面臨的執(zhí)政環(huán)境發(fā)生深刻變化，迫切需要完善領導體制和執(zhí)政方式，提高黨的執(zhí)政能力。經(jīng)濟發(fā)展深刻轉型需要完善黨領導經(jīng)濟工作的制度，調整思維理念、方式方法、政策措施，加快形成引領經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的體制機制。社會結構深刻調整需要增強黨整合社會資源的能力，應對新階層、新組織等對現(xiàn)有管理方式的沖擊，加大利益整合和社會風險防控，完善黨組織整合社會資源的制度安排，擴延黨組織發(fā)揮作用的深度廣度。開放格局深刻變化需要形成與高水平對外開放相匹配的社會治理方式，深度融入世界經(jīng)濟潮流，從領導方式、人才儲備、社會管理、法律運用等方面改進提高治理方式，為實現(xiàn)更高層次、更高質量對外開放提供有力支撐。

放眼馬克思主義政黨建設歷史進程，夯實黨的執(zhí)政基礎是黨的建設制度改革必須始終聚焦的重點。縱觀一些馬克思主義政黨喪失政權的歷史過程，多是一個基層組織不斷弱化、執(zhí)政基礎不斷削弱的過程。重視基層組織建設是我們黨的一大優(yōu)良傳統(tǒng)。但目前基層基礎薄弱的問題仍然存在，一些黨組織黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力，有的黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律松弛、管黨治黨寬軟松，有的黨建工作碎片化邊緣化，影響了黨的執(zhí)政要根基，迫切需要解決。凝聚共識夯實思想基礎尤為緊迫，改革開放縱深推進帶來形成社會共識的難度加大，需要改進思想政治工作，尋求社會多元群體最大公約數(shù)，把各方面思想統(tǒng)一到黨的大政方針上來。健全組織夯實組織基礎尤為緊迫，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化催生大量新領域、新人群，黨的組織覆蓋沒有及時跟進，社會管控潛在風險增加，需要擴大黨組織有形有效覆蓋，增強黨的影響力、控制力。強化服務夯實群眾基礎尤為緊迫，不同群體利益訴求不同，各種利益訴求相互交織，需要加強基層服務型黨組織建設，多做順民意、增民利、得民心的實事好事，保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系。

二、堅持在黨的領導下構建新型基層治理體系的四川實踐

根據(jù)中央部署，結合四川實際，堅持在黨的領導下構建新型基層治理體系，總體框架是“堅持黨的領導、構建四個體系”，即以堅持黨的領導為根本，以科學的組織動員體系、法治的管理運行體系、精準的引領服務體系、嚴格的權責約束體系為主要內容，著力把黨的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢轉化為基層治理優(yōu)勢，引領傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代治理轉變。其中，堅持黨的領導是貫穿基層治理的主線，組織動員體系是基礎，管理運行體系是關鍵，引領服務體系是重點，權責約束體系是保障，既各有側重又相互支撐，共同構成了基層治理的頂層設計，構成了一個系統(tǒng)化的邏輯體系。

(一)堅持黨的領導為根本，確保黨始終成為基層治理的堅強領導核心。堅持黨的領導是當代中國最重大的政治原則，這一點必須鮮明體現(xiàn)在基層治理中。在推進基層治理創(chuàng)新中，從制度安排上保證黨組織充分履行職能、發(fā)揮核心作用，引領基層治理的正確方向和價值追求。一是把黨組織的領導地位法定化。按照黨章黨規(guī)和國家法律規(guī)定，結合各領域實際，以法定形式逐一明確黨組織領導核心、政治核心地位。比如，落實國有企業(yè)黨組織在公司法人治理結構中的法定地位，將黨建工作總體要求納入企業(yè)章程；在社會組織登記成立的同時指導建立黨組織，在年檢年審、等級評估的同時把黨建工作作為評價指標。二是把黨組織核心作用的內涵具體化。對各領域黨組織發(fā)揮領導核心和政治核心作用的內容作出明確規(guī)定，增強黨組織核心作用的指向性和操作性，解決了黨組織核心作用籠統(tǒng)化問題。比如，明確高校黨委對學校工作實行全面領導，承擔管黨治黨、辦學治校主體責任，把方向、管大局、作決策、保落實，使高校成為堅持黨的領導的堅強陣地。三是把黨組織發(fā)揮作用的途徑制度化。各領域都健全議事規(guī)則、決策程序，細化規(guī)定黨組織參與決策的程序和要求，確保黨組織核心作用落地落實。比如，國有企業(yè)明確黨組織研究討論重大問題是董事會、經(jīng)理層決策重大問題的前置程序。

(二)著力構建科學的組織動員體系，調動一切積極因素參與基層治理。馬克思主義政黨的力量源于組織。我們在推進基層治理中，堅持一手抓黨的組織體系建設，促進黨的組織全覆蓋；一手抓黨組織政治功能發(fā)揮，讓黨組織大力宣傳群眾、動員群眾、組織群眾，整合各方資源參與基層治理。一是在人口流動和組織形態(tài)變化中不斷擴大黨組織覆蓋面。主動適應工業(yè)化城鎮(zhèn)化帶來的行政區(qū)劃、人口分布、管理層級、治理結構等方面的變化，大力推進各領域黨的組織覆蓋。比如，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)構建園區(qū)黨工委、黨群工作部、基層黨組織一體化的組織體系，實現(xiàn)黨的組織全域覆蓋；在社區(qū)推進黨的組織進商務樓宇、特色街區(qū)、專業(yè)市場，建立網(wǎng)格黨小組、樓院黨小組、功能黨組織，確保黨的組織延伸到社區(qū)每個角落。二是在社會主體多元利益分化中提升黨組織的整合功能。在社會深刻轉型變遷的大背景下，注重通過黨組織的組織功能有效整合社會資源，把具有不同價值取向的多元主體凝聚起來。適應城市管理體制改革帶來的新變化，樹立城市大黨建理念，以區(qū)域化黨建為平臺，完善聯(lián)建共建機制，推動工作重心向社區(qū)下移、工作力量向社區(qū)下沉、職權資源向社區(qū)下放，更好團結凝聚城市基層群眾。三是在突出價值引領中增強黨組織動員能力。在各領域深入開展學習習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略活動，廣泛開展社會主義核心價值觀教育、中國夢主題教育，注重創(chuàng)新網(wǎng)絡課堂闡述黨的大政方針、講述紅色故事、宣傳先進典型，引導社會思潮、構建先進文化、塑造社會倫理，凝聚信念共識、制度共識、政策共識。

(三)著力構建法治的管理運行體系，把各項事務納入法治化規(guī)范化軌道。社會治理現(xiàn)代化的顯著特征是依法治理。堅持治蜀興川重在厲行法治，用法治的思維和方式來構建新型基層治理體系，用法治規(guī)范各類治理主體之間的關系，既保持對社會的有效控制，也使社會充滿活力。一是建立統(tǒng)一規(guī)范的管理體制。針對一些領域傳統(tǒng)管理體制滯后問題，探索建立與發(fā)展階段、戰(zhàn)略定位和實際需要相適應的領導體制和管理模式，著力理順管理體制機制。比如，在社會組織構建社會組織工委、社會組織綜合黨委、社會組織黨組織縱向貫通的領導和指導管理體制。二是建立協(xié)調運轉的工作機制。對各領域治理主體之間的職責邊界和事權劃分作出明確規(guī)定，構建權力分配合理、職責清晰明確、高效協(xié)調運行機制，解決基層治理中“錯位”“越位”“失位”問題。比如，在國有企業(yè)厘清黨組織與其他治理主體的關系，建立黨委發(fā)揮核心作用、董事會依法決策、經(jīng)營層自主經(jīng)營、監(jiān)事會照章監(jiān)督、職代會民主管理監(jiān)督的公司治理機制。三是建立多方參與的治理機制。著眼于凝聚基層治理合力，建設多元主體合作、多種方式并舉、多類資源聯(lián)動的共治體系，形成具有開放性、包容性的治理格局。比如，在社區(qū)建立黨組織領導、基層自治、區(qū)域共建共享、法治德治結合的共治體系，推動傳統(tǒng)社區(qū)黨建與駐區(qū)單位、新興領域融合，運用多種手段和力量推動社區(qū)治理。四是建立完備有力的法治保障。用法治規(guī)范用權行為、規(guī)范組織活動、規(guī)范社會秩序，深入開展法律“七進”活動，完善村規(guī)民約、市民公約、行業(yè)章程、團體章程，推動形成多層次多樣化的社會治理規(guī)則體系，促進各領域治理在法治軌道上運行。

(四)著力構建精準的引領服務體系，不斷增強人民群眾的獲得感。全心全意為人民服務是我們黨的根本宗旨。只有抓住真實的民意，提供精準服務，才能帶給人民群眾更多的獲得感。新形勢下，群眾需求個性化、行業(yè)領域差異化、利益訴求復雜化特點日益突出，服務群眾不能大而化之、籠而統(tǒng)之，必須大力開展精準服務，回應好不同群眾訴求。一是健全服務體系與滿足群眾多元需求精準對接。分級建立黨群服務中心，健全信息化服務平臺，推行基層干部為民服務全程代辦制度，促進黨組織服務觸角向廣度拓展、服務效能向優(yōu)質提升。二是聯(lián)系服務群眾與凝聚黨心民心精準對接。在各行業(yè)廣泛開展“共產(chǎn)黨員示范行動”，在機關開展“走基層”“雙報到”活動，在農(nóng)村完善部門包村、干部駐村、結對幫扶制度，在社區(qū)開展志愿服務等活動，讓基層干部帶好頭，讓基層黨組織服好務，不斷提升黨組織的影響力、凝聚力。三是引領社會組織發(fā)展與傳導黨的執(zhí)政理念精準對接。面對社會組織蓬勃發(fā)展態(tài)勢，把樞紐型社會組織納入重點培育對象之中，把社會組織納入黨組織的治理體系之中，把社會組織黨建工作開展好的優(yōu)先納入政府承接社會服務目錄之中，引導社會組織在服務中傳導黨的執(zhí)政理念，讓社會組織成為黨在基層服務群眾的重要資源。

(五)著力構建嚴格的權責約束體系，壓緊壓實治理主體責任。權與責的關系，是從嚴治黨中極為重要的一對關系。我們堅持有權必有責、有責要擔當，用權受監(jiān)督、失責必追究，健全權責約束體系，在壓實主體責任、增強治理實效上下功夫。一是推行權責清單管理制度。在各領域普遍建立權力清單、責任清單，逐一明確基層黨組織、行政組織、經(jīng)濟組織、自治組織、群眾組織和社會組織等參與基層治理的權利責任。二是健全權力監(jiān)督機制。完善市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委工作運行規(guī)則，推行各級領導班子主要負責人不直接分管財務、工程項目、物資采購制度，建立領導班子重大決策全程紀實制度，強化重點領域和關鍵環(huán)節(jié)監(jiān)督。三是完善考核評價機制。針對不同領域黨組織實際設置差異化的考核指標，完善黨組織書記抓黨建工作聯(lián)述聯(lián)評聯(lián)考機制，健全考核問責辦法，建立更加嚴格規(guī)范的治理責任考評和追究機制。

三、深入推進基層黨的建設改革創(chuàng)新的理論思考

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，著眼時代要求和事業(yè)全局，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，帶領全黨全國各族人民朝著實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢奮勇前行，開辟了治國理政的新境界。堅持在黨的領導下構建新型基層治理體系，正是主動適應這種大變化、大格局，從黨的建設角度對引領推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化進行了積極探索，率先邁出了構建中國特色基層治理堅實一步，帶來了對黨的建設規(guī)律性認識從實踐到理論的深化拓展。

(一)必須堅持黨的建設與中心工作緊密融合，不斷提升黨的建設的政治站位和境界。黨的建設歷來是與黨的事業(yè)緊密相連的，黨和人民的事業(yè)發(fā)展到什么階段，黨的建設就要推進到什么階段。在推進基層治理創(chuàng)新中，著力解決黨的建設與中心工作“兩張皮”的問題，著眼推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，探索回答新形勢下黨組織在基層治理中是什么角色定位、如何推進基層治理、實現(xiàn)什么樣的基層治理等重大問題，推動黨的建設與社會治理融合發(fā)展。實踐證明，黨的建設必須堅持正確政治方向，牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，緊緊圍繞貫徹落實習近平總書記治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略來謀劃和推進，建立清晰的目標引領體系，用實現(xiàn)中華民族偉大復興最偉大的夢想和建設中國特色社會主義共同理想堅定奮斗方向，用全面建成小康社會、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標凝聚社會共識，用新發(fā)展理念引領經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)；建立科學的工作指導體系，把“四個全面”戰(zhàn)略布局具體化，把經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的經(jīng)濟政策框架路徑化；建立有效的價值話語體系，運用中國特色社會主義政治經(jīng)濟學解讀中國經(jīng)濟，踐行社會主義核心價值觀積聚中國力量，打造融通中外的新概念新范疇新表述傳遞中國聲音，使新理念新思想新戰(zhàn)略的真理力量轉化為實踐力量。

(二)必須堅持黨的領導體制和工作方式主動適應經(jīng)濟社會變革步伐，不斷提高黨的執(zhí)政能力。經(jīng)濟基礎決定上層建筑，上層建筑只有符合經(jīng)濟基礎及其發(fā)展的需要，才能成為一種積極的、能動的力量。在推進基層治理創(chuàng)新中，著力解決黨的領導體制和工作方式與時代脫節(jié)的問題，積極順應經(jīng)濟社會發(fā)展變革，調整完善各級黨委和干部的領導方式、工作方式、行為方式，提高黨領導經(jīng)濟社會發(fā)展的能力水平。實踐證明，加強黨的建設必須把握經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征，著力打破舊有的思維慣性和制度障礙，推動黨領導經(jīng)濟發(fā)展的思想觀念、體制機制、方式方法創(chuàng)新，以新的制度優(yōu)勢更好地適應新方位、引領新常態(tài)、推動新發(fā)展；必須把握社會治理規(guī)律，堅持依法治國與以德治國相結合，強化道德對法治的支撐作用，運用法治手段解決道德領域突出問題，提高全民法治意識和道德自覺，引導全社會崇德向善、尊法守法；必須把握新形勢下黨的自身建設的時代要求，堅持思想建黨、制度治黨、依規(guī)治黨，增強黨內政治生活的政治性、時代性、原則性、戰(zhàn)斗性和實踐性，提高管黨有方、治黨有力、建黨有效的科學化水平。

(三)必須堅持服務群眾凝聚人心，不斷夯實黨的執(zhí)政基礎。我們黨來自人民，失去人民擁護和支持，黨就會失去根基。在推進基層治理創(chuàng)新中，著力解決黨的建設“見物不見人”的問題，加強基層服務型黨組織建設，搭建基層治理與服務群眾的連接紐帶，抓住解決人民最現(xiàn)實的問題，以精準有效的服務使廣大群眾實實在在感受到黨的政策好、導向好、風氣好，進一步增強對黨的信任、信賴、信心。人心是最大的政治，人民是最強的力量。加強黨的建設必須更加注重踐行以人民為中心的發(fā)展思想，從解決好人民群眾普遍關心的突出問題出發(fā)推進全面小康社會建設，調動群眾有序參與治理的積極性主動性創(chuàng)造性；更加注重改進和創(chuàng)新聯(lián)系群眾方法，善于確立科學的戰(zhàn)略愿景凝聚共識力量，善于提高組織動員群眾能力，善于解決自身問題保持先進性純潔性；更加注重發(fā)揮黨組織引領凝聚群眾功能，堅持政治引領和服務群眾相統(tǒng)一、組織覆蓋與工作覆蓋相結合，厚植黨執(zhí)政的政治基礎、組織基礎和群眾基礎，使黨的執(zhí)政根基牢不可破。

(四)必須堅持拓展黨的建設內涵，不斷提高黨的建設科學化水平。黨的建設科學化是一個動態(tài)發(fā)展的過程，與時俱進拓展內涵才能始終保持生機活力。在推進基層治理創(chuàng)新中，著力解決黨的建設部門化、碎片化，封閉運行、單兵作戰(zhàn)等問題，以大黨建促大治理，統(tǒng)籌推進各領域、各方面黨的建設，整體提升了黨的建設水平。隨著中國特色社會主義事業(yè)的發(fā)展，黨的建設方位正在發(fā)生深刻變化，這就要求思維觀念要有新拓展，樹立全局思維、系統(tǒng)思維、整體思維，把黨的政治優(yōu)勢轉化為群眾工作優(yōu)勢、把黨的組織優(yōu)勢轉化為資源整合優(yōu)勢、把黨的理念優(yōu)勢轉化為治理能力優(yōu)勢；工作內容要有新拓展，在用新的理論體系武裝黨員干部上發(fā)揮思想引領作用，在推動重大決策部署落地見效上發(fā)揮組織保障作用，在總攬全局、協(xié)調各方上發(fā)揮領導核心作用，在團結人鼓舞人凝聚人上發(fā)揮橋梁紐帶作用；方式方法要有新拓展，從上層著力向基層著力轉變，從自我封閉向開放相融轉變，從依靠單一手段向調動一切資源轉變，實現(xiàn)黨的建設由點到面、局部到整體的轉變，不斷增強全面從嚴治黨的系統(tǒng)性、創(chuàng)造性、實效性。