■ 祁雪瑞

（河南省社會(huì)科學(xué)院，鄭州 450002）

論自然資源綠色使用法律制度的構(gòu)建

■ 祁雪瑞

（河南省社會(huì)科學(xué)院，鄭州 450002）

自然資源的使用制度，主要表現(xiàn)為非所有人的使用權(quán)制度，但是也與自然資源國(guó)家所有權(quán)的結(jié)構(gòu)性設(shè)計(jì)具有重要關(guān)系。引導(dǎo)自然資源使用者保護(hù)生態(tài)環(huán)境、追求生態(tài)效益的制度設(shè)計(jì)，可以稱為自然資源綠色使用制度，這種制度的構(gòu)建可以從自然資源產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新制度、自然資源配置與流轉(zhuǎn)制度、自然資源價(jià)值評(píng)價(jià)與核算制度、自然資源稅費(fèi)及價(jià)格制度、自然資源使用生態(tài)損害與補(bǔ)償制度、自然資源社會(huì)化管理制度等六個(gè)大的方面考量，具體包括區(qū)分國(guó)有公物與國(guó)有私物制度、自然資源分級(jí)所有與分別代表制度、自然資源附條件型行政許可制度、自然資源生態(tài)損害賠償制度、參與式自然資源生態(tài)預(yù)算制度、權(quán)利人和社區(qū)共同管理制度等二十多項(xiàng)制度。

自然資源；綠色使用；法律制度

中國(guó)是以公有制為基礎(chǔ)的國(guó)家，特別是在自然資源領(lǐng)域，公有化程度最高，幾乎所有大宗、優(yōu)質(zhì)、稀缺、重要的自然資源都被《憲法》規(guī)定為國(guó)家所有。在這樣的大背景下，自然資源的使用制度，就主要表現(xiàn)為非所有人的使用權(quán)制度，但是也與自然資源國(guó)家所有權(quán)的結(jié)構(gòu)性設(shè)計(jì)有著重要的關(guān)系。自然資源使用的負(fù)外部性，也就是資源使用對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的破壞，需要通過(guò)恰當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)使其內(nèi)部化為開發(fā)利用者的生產(chǎn)成本。這種引導(dǎo)自然資源使用者保護(hù)生態(tài)環(huán)境、追求生態(tài)效益的制度設(shè)計(jì)，可以稱為自然資源綠色使用制度。參照2015年發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》，吸取國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，根據(jù)生態(tài)環(huán)境友好的原則要求，適宜的自然資源使用制度應(yīng)包括如下主要內(nèi)容。

1 自然資源產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新制度

1.1 自然資源產(chǎn)權(quán)體系制度

自然資源產(chǎn)權(quán)體系應(yīng)多樣化和多層次：產(chǎn)權(quán)界定已經(jīng)比較清晰的，應(yīng)該依照利益平衡原則，以公共利益、所有者利益與使用者利益合理分配為指導(dǎo)，進(jìn)行不同產(chǎn)權(quán)主體之間的權(quán)益分配，明確國(guó)家和地方政府利益邊界，保障企業(yè)合法利潤(rùn)，保護(hù)社區(qū)和個(gè)人環(huán)境利益。對(duì)于準(zhǔn)公共物品性質(zhì)的自然資源，應(yīng)改變政出多門的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，委托單一的組織代表所有者進(jìn)行管理，以減少管理成本增進(jìn)管理成效[1]。

建議明確經(jīng)營(yíng)性資源的范圍和具體種類，將這類資源的管理部門改組為開發(fā)總公司，進(jìn)行資產(chǎn)化經(jīng)營(yíng)管理，側(cè)重經(jīng)濟(jì)收益。對(duì)非經(jīng)營(yíng)性資源管理部門，可納入行政管理體制，實(shí)行資源化管理，側(cè)重生態(tài)環(huán)境效益。政府的主要職能是制定規(guī)劃，保障秩序，進(jìn)行糾偏，懲戒違法。政府對(duì)資源產(chǎn)業(yè)的管理，首先應(yīng)該是宏觀的，摸清“家底”，制定總體規(guī)劃；其次應(yīng)該是間接的，推動(dòng)資源企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為合理化。公共部門對(duì)資源產(chǎn)業(yè)的投資，應(yīng)該體現(xiàn)價(jià)值追求的導(dǎo)向性，引導(dǎo)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和對(duì)生態(tài)環(huán)境效益的追求。

1.2 區(qū)分國(guó)有公物與國(guó)有私物制度

明晰自然資源權(quán)利性質(zhì)，是追求生態(tài)效益的基本前提。在全球化的大背景下，無(wú)論是國(guó)外還是國(guó)內(nèi)，政治和法律都出現(xiàn)了大的變化，自然資源國(guó)家所有權(quán)制度，不僅出現(xiàn)所有權(quán)范圍的變化，所有權(quán)的性質(zhì)和功能也在不斷地變遷。當(dāng)代的自然資源國(guó)家所有權(quán)理論認(rèn)為，這種權(quán)利具有私權(quán)和公權(quán)二重屬性，可分為直接服務(wù)于公共利益的財(cái)產(chǎn)，以及直接服務(wù)于國(guó)庫(kù)收入最大化的財(cái)產(chǎn)。與此相對(duì)應(yīng)，應(yīng)區(qū)分自然資源中的國(guó)有公物和國(guó)有私物分別進(jìn)行管理。當(dāng)代自然資源國(guó)家所有權(quán)制度的分類調(diào)整是全球趨勢(shì)。國(guó)有公物不能成為《物權(quán)法》上國(guó)家物權(quán)的客體，每個(gè)公民都享有對(duì)這類財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)，這種所有權(quán)是非排他性的，不能將使用對(duì)象據(jù)為己有，因而不能進(jìn)行私法調(diào)整。而政府作為行政管理者，其職責(zé)在于維護(hù)使用秩序，并不能對(duì)這種國(guó)有公物享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，只是享有管理權(quán)，這類財(cái)產(chǎn)不得轉(zhuǎn)讓，不得私人占有，不得成為強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)的。而國(guó)有私物，作為實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)收入最大化的財(cái)產(chǎn)，則可以被《物權(quán)法》調(diào)整，成為國(guó)家物權(quán)的客體，在這種私法調(diào)整模式下，政府是作為民事主體而不是行政管理者，代表國(guó)家行使法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，這種財(cái)產(chǎn)權(quán)是排他性的，是獨(dú)占的，這類財(cái)產(chǎn)可以采取多種經(jīng)營(yíng)方式，可以為私人設(shè)立民法上的物權(quán)[2]。這部分國(guó)有自然資源的私權(quán)屬性是顯而易見的。實(shí)際上，私人所有權(quán)中的“私”，是指物的用途，“私”相對(duì)于“公”，即物的使用是為了所有者的私利，而不是為了公共利益。這里所說(shuō)的“私人”是廣義的指稱，既包括私主體的個(gè)人，也包括公共機(jī)構(gòu)，如國(guó)家、政府等。

“國(guó)家私產(chǎn)”與個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)性質(zhì)相同，權(quán)能一致，行使規(guī)則一致。而對(duì)“國(guó)家公產(chǎn)”而言，公物必然是具有“公”的用途，因而其所有權(quán)只能屬于公共機(jī)構(gòu)，個(gè)人不得擁有?！皣?guó)家公產(chǎn)”的功能，就是保障全體國(guó)民對(duì)特定自然資源的公共使用，比如海域、海濱等，不得被任何機(jī)構(gòu)或者私人壟斷使用權(quán)。及至近代，《法國(guó)民法典》繼承了羅馬法的分類調(diào)整思想，國(guó)家“私產(chǎn)”由民法調(diào)整，國(guó)家“公產(chǎn)”由行政法或公法規(guī)范。一些歐洲國(guó)家，以及大量拉美國(guó)家，他們對(duì)于自然資源國(guó)家所有權(quán)的民事立法，都明確地采取了分類調(diào)整的方式。如德國(guó)的《聯(lián)邦運(yùn)河法》、巴登符騰堡州的《水法》[3]。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，自然資源使用權(quán)的設(shè)定，需要根據(jù)自然資源的不同屬性，采取不同的市場(chǎng)化方式，并匹配不同的行政監(jiān)管方式。對(duì)于具有生態(tài)保護(hù)作用的自然資源，比如生態(tài)公益林、草原等，要加強(qiáng)行政監(jiān)管，采用行政監(jiān)管和市場(chǎng)化運(yùn)作相結(jié)合的方式。

自然資源具有資產(chǎn)和資源的雙重性，與此相對(duì)應(yīng)，對(duì)其進(jìn)行管理的兩種基本方式，就是資產(chǎn)化管理和資源化管理。對(duì)于國(guó)有公產(chǎn)應(yīng)實(shí)行資源化管理，對(duì)于國(guó)有私產(chǎn)應(yīng)實(shí)行資產(chǎn)化管理。資源化管理側(cè)重于采用行政和法律手段，由政府進(jìn)行直接管理；資產(chǎn)化管理則不同，一般是轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，側(cè)重于采用經(jīng)濟(jì)和技術(shù)手段，進(jìn)行間接管理。自然資源的資產(chǎn)化管理，主要包括產(chǎn)權(quán)管理、經(jīng)營(yíng)和收益管理。

政府部門的主要任務(wù)，是抑制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的負(fù)外部性，提供私人部門難以提供的公共物品。特別需要不斷完善安全、環(huán)保、質(zhì)量、勞動(dòng)保護(hù)等領(lǐng)域的法律法規(guī)，建立統(tǒng)一有效的行政監(jiān)管體系，遏制生產(chǎn)者的違規(guī)行為，使社會(huì)成本能充分內(nèi)部化。但要嚴(yán)格界定行政權(quán)的適用范圍，避免“行政吸收民事”情況的出現(xiàn)。

1.3 自然資源分級(jí)所有與分別代表制度

在自然資源使用領(lǐng)域央企的一支獨(dú)大，實(shí)質(zhì)上是自然資源國(guó)家統(tǒng)一所有權(quán)的體現(xiàn)，而實(shí)踐證明這樣做的效果并不好。將不同類型的自然資源進(jìn)行劃分，實(shí)行中央與地方的分級(jí)所有，由國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府分別代表，應(yīng)該是一種較好的選擇。這樣設(shè)計(jì)的理論依據(jù)主要是距離與利益關(guān)注度的關(guān)系說(shuō)。所有權(quán)主體與所有權(quán)對(duì)象距離越近，對(duì)其收益的關(guān)注度就會(huì)越高。自然資源國(guó)家所有權(quán)行使中也有這種現(xiàn)象，而分級(jí)管理分別代表制度能夠在一定程度上消解距離遠(yuǎn)帶來(lái)的不利影響。從域外的制度經(jīng)驗(yàn)看，很少有立法采用中央政府唯一代表制度，大多數(shù)都是采用分級(jí)所有。地方所有的自然資源，除了由地方政府作為所有權(quán)的代表，還可以讓地方自治團(tuán)體代表。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各地方都存在著特殊的區(qū)域利益訴求，如果制度設(shè)計(jì)無(wú)視這種資源區(qū)域利益的存在，就會(huì)造成地方政府的短視行為，不利于調(diào)動(dòng)其保護(hù)資源的積極性。除了少數(shù)直接關(guān)系全民利益的資源需劃歸中央以外，其他資源都可以設(shè)定為地方所有。另外，應(yīng)改革現(xiàn)行的資源管理體制，分離資源的經(jīng)營(yíng)性管理與綜合性管理。這兩種職能具有不同的性質(zhì)和功能，綜合性管理側(cè)重于資源的安全保護(hù)，經(jīng)營(yíng)性管理側(cè)重于資源的開發(fā)利用。經(jīng)營(yíng)性管理適合“適度分散”的模式，綜合性管理適合集中統(tǒng)一的模式，資源綜合利用的規(guī)劃與管制需要體系化。

1.4 自然資源資產(chǎn)化管理制度

所謂資產(chǎn)化管理，是指把資源放在市場(chǎng)中，作為資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)運(yùn)作并取得收益。我們過(guò)去只關(guān)注資源的使用價(jià)值，而忽視了資源的價(jià)值，管理思維明顯與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相悖。要想提高資源的資產(chǎn)化程度，就必須讓市場(chǎng)化的價(jià)格機(jī)制充分發(fā)揮對(duì)資源供求的調(diào)節(jié)作用，使價(jià)格反應(yīng)稀缺程度，從而引導(dǎo)集約化開發(fā)利用，走上高效、合理、環(huán)保的資源利用之路。自然資源資產(chǎn)價(jià)值的最大特點(diǎn)是涵蓋生態(tài)價(jià)值，這區(qū)別于一般固定資產(chǎn)。勞動(dòng)價(jià)值和稀缺價(jià)值，再加上生態(tài)價(jià)值，才是自然資源資產(chǎn)價(jià)值的全部。

目前我國(guó)自然資源的生態(tài)價(jià)值并沒(méi)有得到充分體現(xiàn)，價(jià)值補(bǔ)償難以實(shí)現(xiàn)，自然資源被廉價(jià)使用，甚至是無(wú)償使用，必然招致被濫用的惡果。構(gòu)建自然資源的資產(chǎn)化管理制度，還有一個(gè)重大障礙，就是資產(chǎn)折舊問(wèn)題，這是自然資源不同于一般物的特點(diǎn)導(dǎo)致的。在資產(chǎn)折舊領(lǐng)域，國(guó)際通行的做法基本一致，一般是根據(jù)資產(chǎn)的具體狀況進(jìn)行分類，按照不同的折舊率進(jìn)行折舊，折舊完成之后進(jìn)行更新，然后新一輪的折舊開始，如此循環(huán)往復(fù)。自然資源資產(chǎn)的稀缺性和再生補(bǔ)償性，要求對(duì)類似的折舊制度進(jìn)行規(guī)范。但是資源類資產(chǎn)的功能是多樣性的，并且功能之間的共存性很高，基本不存在絕對(duì)的排斥現(xiàn)象，與一般的資產(chǎn)差別較大，因此，折舊理論也應(yīng)該具有明顯差異性，這方面的研究還需要深入。

資源的資產(chǎn)化管理，應(yīng)該在市場(chǎng)運(yùn)行的基礎(chǔ)上進(jìn)行宏觀調(diào)控，尊重市場(chǎng)，保障秩序。大眾的公共利益一般表現(xiàn)為生態(tài)利益，而企業(yè)的私人利益一般表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)利益，在具體的制度設(shè)計(jì)中，必須按照資源性國(guó)有資產(chǎn)分類標(biāo)準(zhǔn)，首先進(jìn)行資產(chǎn)化程度評(píng)估，這是資產(chǎn)化管理的基礎(chǔ)性工作。可對(duì)不同類型的資產(chǎn)，賦予不同的生態(tài)和經(jīng)濟(jì)利益權(quán)重，將自然資源管理從單一的實(shí)物量管理轉(zhuǎn)變?yōu)閮r(jià)值量和實(shí)物量雙重管理。如“用材林和薪炭林的資產(chǎn)化管理”，許多國(guó)家采取了林木資產(chǎn)成本核算，木材產(chǎn)品成本中包含了林木資產(chǎn)成本。我國(guó)的相關(guān)立法，應(yīng)參照生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，在立法中形成確認(rèn)自然資本觀念，并構(gòu)建能夠符合生態(tài)經(jīng)濟(jì)理性的自然資源開發(fā)利用和增殖投資的產(chǎn)權(quán)動(dòng)力結(jié)構(gòu)。生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)尊重生態(tài)規(guī)律，以環(huán)境容量和生態(tài)承載力為限制確定適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)規(guī)模，統(tǒng)籌考慮資源的不同用途，在各種用途間有效地配置資源。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)將自然環(huán)境視為宏觀經(jīng)濟(jì)的下屬，生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)則顛倒了他們之間的邏輯關(guān)系，認(rèn)為生態(tài)系統(tǒng)包含經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，經(jīng)濟(jì)只是一個(gè)生態(tài)子系統(tǒng)，要求經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)從屬于生態(tài)系統(tǒng)，讓生態(tài)規(guī)律影響和支配經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程。這種理論的顛覆在實(shí)踐中得到了不同程度的映現(xiàn)，在發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)用程度高一些，在發(fā)展中國(guó)家這基本上還是一種理想。從20世紀(jì)90年代開始，我國(guó)在法律上開始規(guī)定各種“非所有利用”權(quán)利的有償取得，并允許有限制的轉(zhuǎn)讓。但總體而言，行政權(quán)力配置資源還是根本性的。自然資源成為資本，其決定性因素是能夠產(chǎn)生價(jià)值流。未來(lái)的制度構(gòu)建，應(yīng)明確體現(xiàn)自然資源的資本屬性，以資本運(yùn)作為基礎(chǔ)，以生態(tài)經(jīng)濟(jì)理性為追求，進(jìn)行行為激勵(lì)與約束，打造增值投資的產(chǎn)權(quán)動(dòng)力結(jié)構(gòu)。

2 自然資源配置與流轉(zhuǎn)制度

2.1 自然資源優(yōu)化配置制度

對(duì)資源優(yōu)化配置的引導(dǎo)和保障，最主要的還是要靠自然資源法確立的相關(guān)制度。比如產(chǎn)權(quán)制度、流轉(zhuǎn)制度、核算制度等，應(yīng)完善制度體系中這些專項(xiàng)制度的具體內(nèi)容和運(yùn)作過(guò)程規(guī)范的細(xì)化措施，明確權(quán)利的具體內(nèi)涵，放活權(quán)利的行使方式，以生態(tài)環(huán)境友好為主線，明確權(quán)利流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)方式和交易程序，進(jìn)行科學(xué)資源核算，嚴(yán)格稅費(fèi)征收的具體操作辦法和對(duì)征收行為的有效監(jiān)督。應(yīng)增加綜合保護(hù)自然生態(tài)的內(nèi)容，規(guī)定相關(guān)管理部門之間信息共享、協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)的職責(zé)。尊重自然和生態(tài)演化規(guī)律，注重單項(xiàng)開發(fā)與系統(tǒng)保護(hù)相結(jié)合，提升生態(tài)綜合效應(yīng)。

應(yīng)引導(dǎo)形成“投資自然資本”偏好。自然資源是自然資本的基礎(chǔ)性要素。自然資本包括自然資源生態(tài)功能的流量和存量?jī)刹糠?，流量以存量為基礎(chǔ)。比如森林資源，其涵養(yǎng)水源、保持水土等功能，是以森林資源的數(shù)量和質(zhì)量為基礎(chǔ)的。環(huán)境資源法需要著力解決的重點(diǎn)問(wèn)題，應(yīng)該是資源綜合利用效率的最大化，以及引導(dǎo)形成對(duì)自然資源增值的投資理性[4]。

應(yīng)打破資源使用權(quán)壟斷，讓使用權(quán)主體多元化。在正常的市場(chǎng)體系中，資源使用權(quán)主體要比資源所有權(quán)主體廣泛得多。對(duì)國(guó)有企業(yè)壟斷使用權(quán)的領(lǐng)域，引入民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)等，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。使用權(quán)的取得，除了劃撥、許可等傳統(tǒng)方式，還可以采取租賃、合資、合作等多種形式。資源的開發(fā)利用是系統(tǒng)工程，需要不同主體協(xié)作完成，應(yīng)該按照不同主體的實(shí)際貢獻(xiàn)進(jìn)行收益制度安排，實(shí)現(xiàn)程序公平和結(jié)果正義，才能充分調(diào)動(dòng)大家的主觀能動(dòng)性，使開發(fā)利用行為理性化。比如采礦業(yè)，國(guó)有企業(yè)一般使用大型機(jī)械作業(yè)，邊角儲(chǔ)量難以采掘，而私人小企業(yè)一般使用小機(jī)械和人工作業(yè)，正好可以配合作業(yè)，充分利用資源。要扭轉(zhuǎn)公共利益部門化、部門利益?zhèn)€人化等傾向，嚴(yán)格界定什么是公共利益，有效監(jiān)督各級(jí)決策者權(quán)力放縱。要重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)各級(jí)財(cái)政之間合理的收益分配，注意環(huán)境治理成本在不同層級(jí)、不同企業(yè)、不同受益人之間的合理分擔(dān)。同時(shí)充分聽取專家和公眾的意見，實(shí)施環(huán)境與資源綜合決策制度。

2.2 自然資源附條件型行政許可制度

“附條件型行政許可”是管理智慧的體現(xiàn)，跳出了“是”與“否”的二元對(duì)立哲學(xué)，有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)追求生態(tài)效益的引導(dǎo)。在許可層級(jí)上應(yīng)當(dāng)明確中央與地方的權(quán)限劃分，強(qiáng)調(diào)要按照自然資源的類型、生產(chǎn)企業(yè)擁有的技術(shù)水平以及自然資源狀況的要求設(shè)置許可方式，構(gòu)建國(guó)內(nèi)外資源利用許可的雙軌管理體制，采用附條件型許可，以期實(shí)現(xiàn)資源的有效調(diào)控[5]。現(xiàn)行自然資源管理體制存在權(quán)力交叉等弊端，許可權(quán)主體設(shè)置上混亂，因此需要建立相對(duì)集中的行政許可制度，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的整合。有學(xué)者建議，單獨(dú)建立一個(gè)專門的部門，管理自然資源行政許可。這是一個(gè)可以嘗試的途徑，盡管新設(shè)許可機(jī)關(guān)增加了行政成本，但是可以減少權(quán)力主體之間的摩擦。在這種模式中，有效的管理會(huì)節(jié)約資源，能夠抵消增加的行政成本，另外管理環(huán)節(jié)的減少也可以節(jié)約行政成本。我國(guó)在自然資源集中授權(quán)許可方面已經(jīng)進(jìn)行了有益的嘗試，如水利部設(shè)立黃河水利委員會(huì)，授權(quán)其在流域內(nèi)行使水行政管理職能。但是這種嘗試只是一種單一權(quán)限的集中，未來(lái)的改革需要擴(kuò)大范圍和權(quán)限。

2.3 自然資源使用權(quán)限制制度

權(quán)利限制與權(quán)力約束一樣，在任何時(shí)候都是必要的，權(quán)利人和權(quán)力人同樣是凡人，都有世俗的自利心。自然資源使用權(quán)的限制，依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可以進(jìn)行不同的分類，依據(jù)法律的屬性可以分為私法限制與公法限制。私法限制主要是依據(jù)《民法》和《物權(quán)法》，從相鄰關(guān)系、權(quán)利不得濫用等方面考量；公法限制主要是依據(jù)行政法律法規(guī)，從環(huán)境保護(hù)、規(guī)劃管理和征收征用等方面考量。應(yīng)注意私益與公益的平衡，當(dāng)代與后代的公平，寧可放慢經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，也要盡快恢復(fù)山清水秀，綠水青山也是金山銀山。我國(guó)的自然資源使用權(quán)必須受到嚴(yán)格的限制，這種限制應(yīng)遵循生態(tài)化原則，有利于生態(tài)效益的實(shí)現(xiàn)。在具體制度上應(yīng)做到自然資源使用權(quán)立體化、類型化、生態(tài)化、權(quán)利義務(wù)協(xié)調(diào)化、權(quán)利流轉(zhuǎn)化、登記制度規(guī)范化以及征收補(bǔ)償制度合理化。自然資源用益物權(quán)的取得，要分類管理，非關(guān)乎生存權(quán)的，應(yīng)當(dāng)設(shè)置資源保護(hù)門檻，要求資源保護(hù)能力并應(yīng)該有償取得。行使權(quán)利同時(shí)應(yīng)當(dāng)履行義務(wù)，應(yīng)要求對(duì)自然資源合理使用并有效保護(hù)。比如從事養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)科學(xué)確定養(yǎng)殖密度，合理使用藥物，不得造成水域污染。法律責(zé)任包括民事、行政和刑事，這三種責(zé)任可以同時(shí)適用。民事責(zé)任是指國(guó)家可以單方解除合同。

2.4 自然資源用益物權(quán)的保護(hù)制度

權(quán)利安全是權(quán)利主體對(duì)權(quán)利客體長(zhǎng)效投資的基本保障，所謂“有恒產(chǎn)者有恒心”。為此，制度必須對(duì)自然資源使用權(quán)進(jìn)行有效保護(hù)。第一，延長(zhǎng)自然資源用益物權(quán)的期限，保障權(quán)利行使的長(zhǎng)期性。在公有制不變的前提下，可以改革經(jīng)營(yíng)權(quán)等權(quán)利狀態(tài)，建立類似永佃權(quán)的制度。第二，加強(qiáng)權(quán)利保護(hù)，除非有特殊原因，國(guó)家不能單方終止合同。特殊原因包括權(quán)利人過(guò)錯(cuò)導(dǎo)致自然資源嚴(yán)重破壞，公共利益緊急需要等重大事項(xiàng)。鑒于行政管理濫用公共利益借口的現(xiàn)實(shí)，對(duì)于公共利益需要的宣稱，必須舉行聽證會(huì)辯論和論證。應(yīng)限制濫征土地等行政恣意行為。第三，完善流轉(zhuǎn)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)在法律上寬松認(rèn)可對(duì)于自然資源的流轉(zhuǎn)行為，包括出資、擔(dān)保、贈(zèng)與、繼承等。特別是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)自然資源用益物權(quán)，應(yīng)當(dāng)允許繼承。應(yīng)確立自然資源用益物權(quán)體系，包括地、礦、漁、草、水、林、海、野生動(dòng)植物等自然資源使用權(quán)。權(quán)利主體應(yīng)多元化，應(yīng)包括所有的民事主體在內(nèi)，還應(yīng)擴(kuò)展新的主體形式，借鑒土地家庭承包經(jīng)營(yíng)模式，把其他自然資源用益物權(quán)主體擴(kuò)大到家庭，聯(lián)戶，各種經(jīng)濟(jì)合作組織。針對(duì)相關(guān)立法過(guò)分仰賴公法的弊端，應(yīng)明確私法在這一領(lǐng)域發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，強(qiáng)調(diào)私法本位理念。觀察國(guó)外的立法模式，自然資源用益物權(quán)一般是以單行法的形式進(jìn)行規(guī)定。權(quán)利體系以客體作為核心，構(gòu)建客體之上的類權(quán)利，或者說(shuō)權(quán)利束，如水資源用益物權(quán)，然后，按照其用途進(jìn)行第二層次構(gòu)建，如養(yǎng)殖權(quán)、取水權(quán)等權(quán)利[6]。

應(yīng)按照“環(huán)境有價(jià)”的理念，建立現(xiàn)代環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度，有專家建議制定三項(xiàng)制度:一是保護(hù)者獲得環(huán)境產(chǎn)權(quán)收益的制度，二是受益者向所有者支付費(fèi)用的制度，三是損害者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)賠償?shù)闹贫取ｊP(guān)鍵是環(huán)境產(chǎn)權(quán)利益補(bǔ)償，一是貢獻(xiàn)者和受益者之間直接的利益補(bǔ)償，二是國(guó)家間接的利益補(bǔ)償[7]。要清晰界定并放活使用權(quán)，并保持使用權(quán)的長(zhǎng)久穩(wěn)定。權(quán)利期限設(shè)置要與自然資源的發(fā)育與更新規(guī)律相匹配，必須把資源開發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)周期作為權(quán)利期限設(shè)置的科學(xué)基礎(chǔ)。要保持相關(guān)法律、政策的穩(wěn)定，避免在使用權(quán)期限內(nèi)的頻繁調(diào)整。

2.5 自然資源使用權(quán)生態(tài)化制度

生態(tài)哲學(xué)中有生態(tài)人本主義理論，應(yīng)當(dāng)成為自然資源使用權(quán)制度建構(gòu)的指導(dǎo)。這種權(quán)利制度的生態(tài)化是整體性的，全面覆蓋的，包括主體、客體、內(nèi)容和行使方式的系統(tǒng)性生態(tài)化。必須對(duì)傳統(tǒng)的自然資源使用權(quán)內(nèi)涵進(jìn)行改造，在主體上強(qiáng)調(diào)平等性法律待遇，不能厚此薄彼，在客體上擴(kuò)展范圍，運(yùn)用先進(jìn)的科技成果開源，在內(nèi)容上更加注意權(quán)利義務(wù)的平衡，監(jiān)督使用資源的內(nèi)卷化。

2.6 自然資源市場(chǎng)交易制度

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)制度選擇是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，那么自然資源產(chǎn)業(yè)的生態(tài)化也應(yīng)該以市場(chǎng)為基礎(chǔ)來(lái)設(shè)置制度。資源市場(chǎng)體系首先包括所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等權(quán)利市場(chǎng)，其次是資源產(chǎn)品市場(chǎng)，還包括資源評(píng)估等中介機(jī)構(gòu)市場(chǎng)。在我國(guó)，幾乎所有自然資源都?xì)w國(guó)家所有，國(guó)家壟斷性控制一級(jí)資源市場(chǎng)，二級(jí)、三級(jí)市場(chǎng)也被嚴(yán)格管制，與市場(chǎng)化大方向相悖，需要逐步改進(jìn)?？商剿鞑糠址砰_一級(jí)市場(chǎng)，徹底放活次級(jí)市場(chǎng)，同時(shí)注重制度設(shè)計(jì)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性和監(jiān)督制約有效性，保障對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和生態(tài)效益的引導(dǎo)。

政府在資源管理領(lǐng)域的缺陷有兩種，即運(yùn)行性缺陷和制度性缺陷。運(yùn)行性政府缺陷是由政策失當(dāng)引起效率損失，宏觀政策、部門政策和項(xiàng)目政策都有可能出現(xiàn)失靈的狀況。制度性政府缺陷是指官員制度導(dǎo)致低效率，包括權(quán)力尋租造成的種種危害。要實(shí)現(xiàn)資源利用的高效率與可持續(xù)，理想的資源配置體系應(yīng)該是市場(chǎng)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用與政府有效監(jiān)管的最優(yōu)組合。關(guān)于政府管制與市場(chǎng)自治究竟哪個(gè)更好，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家張維迎與林毅夫一直在爭(zhēng)論。張教授主張市場(chǎng)化，林教授主張政府化。筆者認(rèn)為，兩者互補(bǔ)是最好的選擇，究竟以誰(shuí)為主，需要具體考量實(shí)際情況，這就是運(yùn)用管理者的智慧。

要提高自然資源用益物權(quán)的市場(chǎng)化程度，首先要鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)，可以采取分開層次的不同程度的開放，盡量減少限制。其次要完善服務(wù)流轉(zhuǎn)的配套制度，包括稅收、登記、價(jià)格評(píng)估等制度都要圍繞服務(wù)流轉(zhuǎn)展開。同時(shí)應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易，擴(kuò)大允許轉(zhuǎn)讓的資源范圍，規(guī)范轉(zhuǎn)讓程序，保護(hù)轉(zhuǎn)讓結(jié)果，塑造契約精神，利好守約誠(chéng)信。要有效監(jiān)管資源資產(chǎn)評(píng)估中的尋租違法，及時(shí)辦理權(quán)屬變更登記和各種證書核發(fā)工作。

3 自然資源價(jià)值評(píng)價(jià)與核算制度

3.1 自然資源價(jià)值評(píng)價(jià)制度

自然資源具有多重價(jià)值，基于資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、游憩經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)領(lǐng)域的理論與技術(shù)，可以對(duì)自然資源進(jìn)行價(jià)值評(píng)價(jià)，以確定其市場(chǎng)價(jià)格和利用方式。從20世紀(jì)50年代開始，很多發(fā)達(dá)國(guó)家建立了比較完善的資源與環(huán)境價(jià)值評(píng)價(jià)的理論與方法體系。自然資源價(jià)值評(píng)價(jià)的方法，可以概括為以下三類：第一類是直接市場(chǎng)價(jià)值評(píng)價(jià)法，第二類是陳述偏好法，第三類是價(jià)值轉(zhuǎn)移法。目前，價(jià)值轉(zhuǎn)移法成為美國(guó)、加拿大、英國(guó)等國(guó)家最常用的評(píng)價(jià)方法，這一方法很適合對(duì)自然旅游資源的價(jià)值評(píng)價(jià)。但價(jià)值轉(zhuǎn)移法在目前我國(guó)游憩價(jià)值評(píng)價(jià)領(lǐng)域還只是處于探索性階段。

自然資源價(jià)值評(píng)價(jià)可采用自然資源價(jià)值計(jì)量模型。自然資源的價(jià)值計(jì)量主要有成本法、收益現(xiàn)值法和市價(jià)法。成本法的理論基礎(chǔ)是勞動(dòng)價(jià)值論，但它沒(méi)有考慮市場(chǎng)供求關(guān)系，與價(jià)值不太相符。收益現(xiàn)值法考慮了供求關(guān)系，但需要預(yù)測(cè)一些數(shù)據(jù)，具有相當(dāng)?shù)碾y度。市價(jià)法考慮了供求關(guān)系和資源狀況，但易受市場(chǎng)價(jià)格變動(dòng)的影響，且未體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的要求。以上幾種方法各有千秋，可結(jié)合起來(lái)使用，揚(yáng)長(zhǎng)避短。

3.2 自然資源核算制度

自然資源核算是指，在合理估價(jià)的基礎(chǔ)上，對(duì)一定時(shí)空內(nèi)的資源進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和測(cè)算，從實(shí)物數(shù)量、價(jià)格和質(zhì)量等方面考察其結(jié)構(gòu)變化和平衡狀態(tài)。自然資源的價(jià)值應(yīng)在國(guó)民賬戶中得到反映。資源核算不僅記錄人造資本的消耗，也記錄自然資本的消耗。應(yīng)將環(huán)境破壞所帶來(lái)的損失從國(guó)民收入中減去[8]。核算要充分考慮生態(tài)價(jià)值，既要體現(xiàn)出直接價(jià)值，也要體現(xiàn)出間接價(jià)值，即自然資源的生態(tài)調(diào)節(jié)功能價(jià)值。

3.3 自然資源資產(chǎn)負(fù)債表制度

要想提高自然資源消耗及承擔(dān)環(huán)境成本的透明性、公正性，引導(dǎo)人們高效開發(fā)利用資源，可以通過(guò)編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表來(lái)實(shí)現(xiàn)。國(guó)家及各級(jí)政府掌握著自然資源的各種信息，包括資源總量、消耗情況、環(huán)境破壞程度、自然環(huán)境承載力等，可以通過(guò)編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，把這些信息準(zhǔn)確、清晰地呈現(xiàn)出來(lái)，利用負(fù)債表的形式提升政府對(duì)資源和環(huán)境精細(xì)化管理的能力[9]。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表還可以用作對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行審計(jì)和追責(zé)的工具，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是基礎(chǔ)工作，這也是健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理制度的重要內(nèi)容。這方面的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，有印度的森林資源核算和博茨瓦納的水資源核算等。又如SEEA-2012中心框架，是聯(lián)合國(guó)將自然資源資產(chǎn)負(fù)債表提升到國(guó)際統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的積極嘗試，該框架增加了環(huán)境退化及相關(guān)措施和評(píng)估方法的討論。近10年來(lái)，在聯(lián)合國(guó)SEEA框架理論與方法指導(dǎo)下，中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局與國(guó)際組織、國(guó)家以及國(guó)內(nèi)相關(guān)部門積極合作，包括聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)司，挪威統(tǒng)計(jì)局，加拿大統(tǒng)計(jì)局，中國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)部、國(guó)土資源部、水利部、國(guó)家林業(yè)局等，都在積極探索資源、環(huán)境的計(jì)量與核算，已經(jīng)在能源資源等領(lǐng)域開展了試點(diǎn)工作。

自然資源核算的內(nèi)容，包括分類實(shí)物量核算與綜合價(jià)值量核算。應(yīng)先從狹義概念上的“自然資源”入手，在物理量核算的基礎(chǔ)上，對(duì)自然資源價(jià)值化方法進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。相應(yīng)的價(jià)值量需要統(tǒng)一成相同度量標(biāo)準(zhǔn)，也就是需要提出標(biāo)準(zhǔn)化的價(jià)值計(jì)量方法等。自然資源核算賬戶，應(yīng)該能夠更好地與國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算賬戶有機(jī)地聯(lián)系在一起構(gòu)建合理的評(píng)估指標(biāo)體系，以確保不同尺度范圍的評(píng)估結(jié)果具有可對(duì)比性。可先構(gòu)建一般性的核算指標(biāo)體系，然后結(jié)合部門與區(qū)域特征再進(jìn)行調(diào)整。

自然資源資產(chǎn)負(fù)債表實(shí)質(zhì)上是將不同自然資源，以資產(chǎn)負(fù)債賬戶的形式來(lái)表達(dá)其使用和再生情況，主要包括兩部分：自然資源資產(chǎn)分類實(shí)物量表與綜合價(jià)值量表。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表全面記錄當(dāng)期各經(jīng)濟(jì)主體對(duì)自然資源資產(chǎn)的占有、使用、消耗、恢復(fù)和增值活動(dòng)，評(píng)估當(dāng)期自然資源資產(chǎn)實(shí)物量和價(jià)值量的變化。

4 自然資源稅費(fèi)及價(jià)格制度

4.1 按量征收的資源稅制度

權(quán)利的成本有兩種，即稅與費(fèi)。稅是對(duì)整個(gè)社會(huì)征收的，用稅也是面向普通大眾的；費(fèi)只向特定的獲益者征收，費(fèi)的支出往往是專項(xiàng)的資源補(bǔ)償。也就是說(shuō)，稅是公共權(quán)利的對(duì)價(jià)，費(fèi)是私有權(quán)利的對(duì)價(jià)?，F(xiàn)行資源稅是按照“普遍征收，級(jí)差調(diào)節(jié)”的原則，按銷量或自用量征收。這一規(guī)定考慮了資源條件優(yōu)劣的差別，但是這使得企業(yè)的開采行為不需要付任何稅收代價(jià)，除了銷售和自用之外，是不用納稅的。在這樣的制度導(dǎo)向下，出現(xiàn)資源開采嚴(yán)重浪費(fèi)是必然的。資源開采企業(yè)的短期行為，是在成本限制等因素的約束下，企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化的相對(duì)最優(yōu)選擇。要想抑制資源開采中的生產(chǎn)外部性，就要從資源稅計(jì)征方法入手。實(shí)行資源稅按量計(jì)征的方法，能夠促使企業(yè)以銷定產(chǎn)，自覺(jué)限定開采生產(chǎn)的負(fù)外部性，是比較切合實(shí)際的制度選擇[11]。

中國(guó)1984年第一次對(duì)個(gè)別資源征收資源稅，1994年稅制改革時(shí)，首次全面征收，征稅的目的更多在于消除自然資源開發(fā)利用過(guò)程產(chǎn)生的外部不經(jīng)濟(jì)狀況。而自然資源費(fèi)，是政府部門有選擇地向資源開發(fā)利用者收取的費(fèi)用，具有成本性、目的性、名稱概括性和管理分散性的特征。國(guó)家收取自然資源費(fèi)的目的是為了更新、培育和有效利用自然資源。自然資源費(fèi)是根據(jù)種類收取和管理的，由各類資源管理部門分別進(jìn)行。構(gòu)建自然資源費(fèi)制度的理論依據(jù)，包括“使用者付費(fèi)”的經(jīng)濟(jì)學(xué)理念，外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化理論，以及公共物品理論等。

應(yīng)建立綠色稅收制度，使稅收導(dǎo)向節(jié)約和生態(tài)保護(hù)。要用綠色的理念設(shè)計(jì)稅種、稅基、稅率等稅收要素，需要擴(kuò)大資源稅的課稅范圍，按照資源種類對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響力大小設(shè)計(jì)差別稅率，將計(jì)稅依據(jù)改為按實(shí)際生產(chǎn)量計(jì)征。

4.2 自然資源費(fèi)分類制度

按照性質(zhì)，自然資源費(fèi)可歸納為三大類:即使用費(fèi)、補(bǔ)償費(fèi)和管理費(fèi)。使用費(fèi)即對(duì)開發(fā)利用行為收取的費(fèi)用。補(bǔ)償費(fèi)即為恢復(fù)自然資源的更新能力向開發(fā)利用者征收的費(fèi)用，包括育林費(fèi)、森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金、耕地開墾費(fèi)等。資源保護(hù)管理費(fèi)，即提供自然資源保護(hù)管理勞務(wù)的成本費(fèi)用和維護(hù)自然資源利用設(shè)施的成本費(fèi)用。應(yīng)根據(jù)“誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù)”的原則，建立收費(fèi)制度，補(bǔ)償保護(hù)行為。應(yīng)盡快出臺(tái)《生態(tài)補(bǔ)償條例》，使其在綠色使用資源、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展方面發(fā)揮重要作用。值得特別強(qiáng)調(diào)的是，生態(tài)補(bǔ)償是以準(zhǔn)確確定危害責(zé)任為基礎(chǔ)，這方面的制度還需要補(bǔ)強(qiáng)。比如2016年12月中旬的全國(guó)性嚴(yán)重霧霾，對(duì)于“霧霾形成的最主要人為因素是什么”爭(zhēng)論激烈，一方認(rèn)為是燃燒散煤，另一方認(rèn)為是汽車燃燒了不合格汽油排出的尾氣。對(duì)原因的認(rèn)識(shí)偏差，會(huì)造成治理措施的不當(dāng)，難以達(dá)到目標(biāo)效果。

4.3 自然資源價(jià)格制度

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，合理的自然資源價(jià)格應(yīng)由三部分組成:開發(fā)成本、環(huán)境成本以及損失的未來(lái)利益。目前我國(guó)許多自然資源價(jià)格沒(méi)有包括環(huán)境成本和未來(lái)成本，只是單一反映了開發(fā)成本，而且對(duì)單一的成本反映也不充分，這樣的制度設(shè)計(jì)成為資源浪費(fèi)的主要原因：補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補(bǔ)償構(gòu)成不完整（根據(jù)專家測(cè)算，在企業(yè)的生產(chǎn)成本中，漏計(jì)了約30%的資源價(jià)值，大約每年2000億元）。目前我國(guó)自然資源價(jià)格管制強(qiáng)度依然很高，不能真實(shí)反映其市場(chǎng)供求關(guān)系，缺乏激勵(lì)和約束作用，難以引導(dǎo)技術(shù)革新的熱情，更沒(méi)有有效約束低效和浪費(fèi)行為。而對(duì)生態(tài)建設(shè)日益嚴(yán)峻的形勢(shì)，要求價(jià)格杠桿發(fā)揮調(diào)節(jié)資源利用行為的基礎(chǔ)作用。根據(jù)邊際機(jī)會(huì)成本理論，自然資源的邊際機(jī)會(huì)成本，包括生產(chǎn)、使用、外部三部分，應(yīng)根據(jù)這三部分成本的具體情況制定自然資源價(jià)格，促進(jìn)自然資源的有效使用、合理使用。

我國(guó)資源價(jià)格存在著四大扭曲：一是市場(chǎng)化程度不高，二是構(gòu)成不合理，三是資源之間比價(jià)關(guān)系不合理，四是在國(guó)際市場(chǎng)上缺乏話語(yǔ)權(quán)[12]。資源開發(fā)企業(yè)的暴利，屢經(jīng)媒體披露，已經(jīng)是眾所周知的事實(shí)，比如煤礦老板讓工薪族咋舌的奢靡消費(fèi)，引起了理論界對(duì)制度設(shè)計(jì)的審視性思考:資源產(chǎn)品的低價(jià)格與礦業(yè)企業(yè)的高利潤(rùn)之間的高度反差，說(shuō)明這一領(lǐng)域存在成本補(bǔ)償不足和收益分配不公兩方面的問(wèn)題。

確定自然資源生產(chǎn)要素價(jià)格，應(yīng)將生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償成本等十余種成本納入價(jià)格構(gòu)成，內(nèi)部化為企業(yè)的生產(chǎn)成本，發(fā)揮對(duì)投資者、經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的激勵(lì)與約束作用。政府應(yīng)肩負(fù)起合理分擔(dān)外部成本和協(xié)調(diào)各方收益的責(zé)任，創(chuàng)新自然資源價(jià)格管理模式，按照“有序有償、集約高效”的要求，實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管與市場(chǎng)配置資源相結(jié)合。

5 自然資源使用生態(tài)損害與補(bǔ)償制度

5.1 自然資源生態(tài)補(bǔ)償制度

生態(tài)補(bǔ)償制度是為防止自然資源配置扭曲，通過(guò)制度設(shè)計(jì)來(lái)修正發(fā)展平衡的問(wèn)題。通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可以使權(quán)利受到生態(tài)環(huán)境保護(hù)限制的權(quán)利人受損的利益得到補(bǔ)償，以激發(fā)其對(duì)國(guó)家生態(tài)治理過(guò)程的支持與配合，使生態(tài)治理工作順利實(shí)施。目前生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在立法領(lǐng)域還沒(méi)有得到很好的貫徹，只在少部分單行法中有所體現(xiàn)，還是原則性的，難以進(jìn)行操作。生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)制度，需要廣泛建立和細(xì)化規(guī)范，寬領(lǐng)域應(yīng)用。以水資源為例，生態(tài)補(bǔ)充應(yīng)當(dāng)包括生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償、不同功能間的價(jià)值補(bǔ)償、對(duì)保護(hù)者的成本補(bǔ)償、對(duì)受害者的損失補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容。

目前生態(tài)補(bǔ)償收費(fèi)和使用主要以部門或行業(yè)為界，但部門間各自為政，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償不到位、錯(cuò)位甚至被截留。以水資源為例，我國(guó)的一些流域上下游之間的補(bǔ)償，由于體制造成的錯(cuò)位，收取的費(fèi)用到達(dá)不了需要者的手中。一般來(lái)說(shuō)，下游地區(qū)用水是有償?shù)?，在交納的水資源費(fèi)中，已經(jīng)包含了生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，作為對(duì)上游地區(qū)環(huán)境保護(hù)的回饋，但是由于收費(fèi)和使用的部門壁壘，生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放只走部門或者行業(yè)的通道，加之缺乏有效的監(jiān)督，資金的收取和利用都存在很大的漏洞，上游財(cái)政的減收、農(nóng)民的減收補(bǔ)貼不足，都可能導(dǎo)致其保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性欠缺。另外，法律法規(guī)體系也不夠健全，《環(huán)境保護(hù)法》沒(méi)有考慮對(duì)保護(hù)行為的正外部性進(jìn)行補(bǔ)償，缺乏正面激勵(lì)，資源單行法保護(hù)的力度更是不足，資源使用費(fèi)中未充分體現(xiàn)資源生態(tài)價(jià)值，維護(hù)生態(tài)平衡沒(méi)有被普遍作為立法目的?！缎谭ā穼?duì)破壞自然資源罪的規(guī)定也欠缺生態(tài)損害方面的考慮。我國(guó)的資源相關(guān)法律也未規(guī)定自然資源物權(quán)人的權(quán)利受限所導(dǎo)致的受損利益的補(bǔ)償。如荒山植樹造林，承包人多年投資，十年樹木，但法律不允許種樹人隨意采伐，也不給予補(bǔ)償，嚴(yán)重挫傷了投資種樹人的積極性。建議盡可能地分散自然資源的管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，將生態(tài)補(bǔ)償直接分配給經(jīng)營(yíng)者。并且把環(huán)境資源視為資產(chǎn)進(jìn)行有效的調(diào)整，給予產(chǎn)權(quán)確定與保護(hù)。同時(shí)要將補(bǔ)償制度法制化，確立生態(tài)補(bǔ)償?shù)膽椃ǖ匚唬瑢?duì)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格的界定。

確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法主要有兩種：一是效果評(píng)價(jià)法，就是計(jì)算出環(huán)境效果的定量值，比如森林資源，計(jì)算出其每年涵養(yǎng)水源、制造氧氣的噸數(shù)等，比照市場(chǎng)貨物求出價(jià)格。二是收益損失法，根據(jù)權(quán)利人因放棄權(quán)利所受的損失，計(jì)算出賠償數(shù)額。實(shí)踐中往往要綜合幾種方法共同來(lái)核定環(huán)境資源的價(jià)值。

應(yīng)實(shí)行多樣化生態(tài)補(bǔ)償方式，鼓勵(lì)公眾參與。首先應(yīng)把政策補(bǔ)償與技術(shù)補(bǔ)償結(jié)合起來(lái)，政策補(bǔ)償即政策性優(yōu)惠待遇，技術(shù)補(bǔ)償是指政府的技術(shù)扶持。其次把連續(xù)補(bǔ)償與一次性補(bǔ)償結(jié)合起來(lái)，在一個(gè)生態(tài)恢復(fù)周期，比如在5～8年內(nèi)，要進(jìn)行連續(xù)補(bǔ)償，而對(duì)于一些生態(tài)環(huán)境特別惡劣的情形，應(yīng)實(shí)行一次性補(bǔ)償，比如“生態(tài)移民”。第三，政府補(bǔ)償和民間補(bǔ)償相結(jié)合。政府補(bǔ)償?shù)氖芨斗綖橥恋厥褂谜?、自然資源的經(jīng)營(yíng)者等，包括稅收、發(fā)行債券和對(duì)生態(tài)環(huán)境受益方收費(fèi)。民間補(bǔ)償是私人之間訂立的補(bǔ)償契約。

應(yīng)建立統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，跟蹤、統(tǒng)計(jì)自然資源產(chǎn)權(quán)變動(dòng)情況。清理、核查受限權(quán)利人的自然資源實(shí)物形態(tài)和價(jià)值形態(tài)存量，完成核算，健全賬戶。應(yīng)對(duì)財(cái)政生態(tài)補(bǔ)償資金的使用進(jìn)行制度化的監(jiān)督，建立資金使用績(jī)效考核評(píng)估制度，同時(shí)健全審計(jì)和信息公開制度。應(yīng)建立反映生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效果的評(píng)估制度，作為確定后繼補(bǔ)償量與補(bǔ)償方式的參考。

作為一種必要的社會(huì)扣除，地租也是自然資源價(jià)值的一種補(bǔ)償形式。地租反映相關(guān)參與者對(duì)超額利潤(rùn)的分配關(guān)系，所有權(quán)壟斷產(chǎn)生絕對(duì)地租，經(jīng)營(yíng)權(quán)壟斷產(chǎn)生級(jí)差地租。目前我國(guó)自然資源地租的形式是資源補(bǔ)償費(fèi)。多年實(shí)行的礦產(chǎn)資源的補(bǔ)償費(fèi)率（2016年7月1日已停征），為其礦產(chǎn)品銷售收入的1%～2%，而礦業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家具有相同性質(zhì)的權(quán)利金是10%～20%，我國(guó)明顯偏低[13]。補(bǔ)償率低致使巨額利潤(rùn)都?xì)w資源使用者所有，資源所有者權(quán)益和公眾利益受到損害?，F(xiàn)實(shí)中地方政府還經(jīng)常挪用資源補(bǔ)償費(fèi)，作為相關(guān)部門的辦公經(jīng)費(fèi)使用，使得資源補(bǔ)償制度雪上加霜。

5.2 自然資源生態(tài)損害賠償制度

賠償是對(duì)非法侵害的經(jīng)濟(jì)救濟(jì)方式，區(qū)別于對(duì)合法限制造成損失的補(bǔ)償。自然資源生態(tài)損害的私法救濟(jì)，在世界各國(guó)法中獲得了廣泛的支持。我國(guó)應(yīng)在私法中明確自然資源生態(tài)損害的賠償范圍、賠償權(quán)利主體，完善侵權(quán)損害賠償救濟(jì)制度，建立社會(huì)化的生態(tài)損害賠償機(jī)制，重視預(yù)防性責(zé)任。英、美、法等國(guó)賦予了公共機(jī)構(gòu)對(duì)自然資源損害的起訴權(quán)，我國(guó)也已經(jīng)賦予環(huán)保組織有限的起訴權(quán)，雖然力度不大，已屬進(jìn)步跡象。

綜觀我國(guó)法律，對(duì)自然資源生態(tài)損害并沒(méi)有明確的界定，而損害是賠償?shù)那疤?，這給賠償造成了困難。相關(guān)法律都僅規(guī)定了特定的人身?yè)p害和財(cái)產(chǎn)損害的賠償，是傳統(tǒng)民法的思維定式。《侵權(quán)責(zé)任法》也語(yǔ)焉不詳，而在審判實(shí)踐中則是持否定態(tài)度。目前僅有《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)自然資源生態(tài)損害作了規(guī)定，授權(quán)海洋環(huán)境監(jiān)督部門代表國(guó)家提出損害賠償要求。另外，還有國(guó)務(wù)院關(guān)于核事故損害賠償責(zé)任的批復(fù)，也提到了環(huán)境損害賠償責(zé)任的承擔(dān)問(wèn)題，不過(guò)只是一筆帶過(guò)。

應(yīng)明確自然資源生態(tài)損害的賠償范圍?，F(xiàn)行法律沒(méi)有明確的規(guī)定，法院對(duì)此類案件的判例也各不同。比如，2002年天津海洋局起訴漏油污染海洋的航運(yùn)有限公司和其保險(xiǎn)人案，原告要求的賠償范圍，包括海洋生態(tài)服務(wù)功能損失等8項(xiàng)內(nèi)容。兩年后天津海事法院判決被告承擔(dān)“海洋環(huán)境容量”損失，但對(duì)于包括海洋生態(tài)服務(wù)功能損失在內(nèi)的6項(xiàng)損失沒(méi)有支持。在2005年松花江水污染事件中，法院完全否定了生態(tài)損害賠償?shù)恼?qǐng)求。2010年頒布的《侵權(quán)責(zé)任法》模糊提到自然資源生態(tài)損害，從理論到實(shí)務(wù)的不同看法，導(dǎo)致相似案件的不同處理。況且，《侵權(quán)責(zé)任法》在“一般規(guī)定”中，還是把損害范圍限定于民事權(quán)益的損害，總則與分則錯(cuò)位，法條前后矛盾。

對(duì)自然資源生態(tài)損害，目前主要通過(guò)行政責(zé)任、刑事責(zé)任來(lái)解決，這兩種責(zé)任都屬于懲罰性責(zé)任的范疇，對(duì)預(yù)防性責(zé)任重視不夠。如對(duì)排除危害的責(zé)任，其適用條件、程序規(guī)定都不明確。法律規(guī)定的填補(bǔ)性責(zé)任，主要針對(duì)個(gè)體受害者，這種傳統(tǒng)的損害填補(bǔ)救濟(jì)方式，難以補(bǔ)償巨大的生態(tài)環(huán)境損害后果，需要建立新的損害補(bǔ)償機(jī)制，如保險(xiǎn)、基金等。

6 自然資源社會(huì)化管理制度

6.1 相關(guān)主體生態(tài)效益意識(shí)塑造制度

對(duì)所有權(quán)管理主體主管人員和所有權(quán)各項(xiàng)權(quán)能行使主體管理層，進(jìn)行生態(tài)效益意識(shí)塑造，啟迪其對(duì)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益關(guān)系的科學(xué)認(rèn)識(shí)與正確把握，是兩種效益共贏的基礎(chǔ)。企業(yè)效益達(dá)成的最核心因素是管理人員，管理資本是關(guān)鍵性資本，所以有學(xué)者稱要建立管理產(chǎn)權(quán)制度。中國(guó)經(jīng)濟(jì)方面的落后主要是管理的落后，社會(huì)各個(gè)方面都是如此，管理是關(guān)鍵。產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建的復(fù)雜性，決定了對(duì)自然資源決策者和執(zhí)行者進(jìn)行主體管理的復(fù)雜性。這里涉及到兩個(gè)問(wèn)題：一是相關(guān)主體重視生態(tài)效益的主觀能動(dòng)性如何調(diào)動(dòng)，如何激發(fā)內(nèi)在的動(dòng)力；二是如何抵御違法賄賂，如何抑制追求即時(shí)利潤(rùn)最大化的沖動(dòng)。為此，應(yīng)建立企業(yè)生態(tài)環(huán)境收益制度。企業(yè)的天性是對(duì)利潤(rùn)的追逐，企業(yè)的社會(huì)責(zé)任永遠(yuǎn)是副產(chǎn)品。因此，需要對(duì)其注重生態(tài)效益進(jìn)行制度性引導(dǎo)。應(yīng)設(shè)置復(fù)合式的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，設(shè)置管理勞動(dòng)產(chǎn)權(quán)等新型權(quán)利，建立生態(tài)環(huán)境收益制度。

6.2 參與式自然資源生態(tài)預(yù)算制度

對(duì)此國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)有，地方環(huán)境舉措國(guó)際理事會(huì)(ICLEL)，沿用財(cái)政預(yù)算中的年度平衡理論，創(chuàng)立了生態(tài)預(yù)算方法，對(duì)自然資源的使用進(jìn)行系統(tǒng)有效地監(jiān)控，并成功開展了3次生態(tài)預(yù)算示范項(xiàng)目。對(duì)自然資源消耗的高效控制途徑之一，是平衡預(yù)算嚴(yán)控支出。自然資源的天然屬性決定了其基本不受經(jīng)濟(jì)周期的影響，這對(duì)預(yù)算的執(zhí)行是重大利好，對(duì)自然資源消耗的預(yù)算受到的不可控干擾因素較少，可以得到更好的執(zhí)行。自然資源相對(duì)于人類日益增長(zhǎng)的需求來(lái)說(shuō)是有限的，物欲橫流，鋪張浪費(fèi)，奢侈消費(fèi)，使得自然資源的使用越來(lái)越入不敷出，即使使用部分人造資源替代也收效甚微，所以還需要從人類自身這個(gè)源頭上解決問(wèn)題，也就是監(jiān)控資源支出。政府設(shè)立了各種專項(xiàng)管理部門，進(jìn)行資源管理，并制定了資源保護(hù)規(guī)劃，但遺憾的是，強(qiáng)大的部門利益和官僚主義，致使一些很好的規(guī)劃難以實(shí)現(xiàn)，一些部門只是把問(wèn)題轉(zhuǎn)移到其他部門的處理范圍內(nèi)，并不真正解決問(wèn)題。比如，處理城市污水過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生大量的沉淀物，可能污染土地或地下水，需要建設(shè)運(yùn)行防止污染的設(shè)施才能避免。再如，垃圾焚燒或填埋會(huì)造成大氣、土壤或地下水的污染。部門分割式管理往往造成各行業(yè)損人利己，把減少污染變成轉(zhuǎn)移污染。政府必須有計(jì)劃地統(tǒng)一部署資源的使用，這就需要建設(shè)生態(tài)預(yù)算系統(tǒng)。生態(tài)預(yù)算借鑒財(cái)政預(yù)算中的年度平衡，像管理人造資源一樣統(tǒng)籌計(jì)劃自然資源的使用，有效地監(jiān)管自然資源。環(huán)境預(yù)算的專業(yè)人士可以被政府任命為預(yù)算主管，并采用參與式方法，相關(guān)部門、企業(yè)及公眾共同參與決策。這種參與式預(yù)算管理，使政府預(yù)算對(duì)參與者產(chǎn)生動(dòng)機(jī)激勵(lì)，有利于預(yù)算的執(zhí)行。預(yù)算年度現(xiàn)實(shí)結(jié)果與預(yù)期的偏離程度，顯示了對(duì)資源控制的有效程度，同時(shí)也顯示了資源的生態(tài)效率。這種管理方式顯而易見的優(yōu)點(diǎn)是能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，目前國(guó)外已有多個(gè)城市實(shí)施了生態(tài)預(yù)算。

6.3 權(quán)利人和社區(qū)共同管理制度

管理的實(shí)踐證明，共同管理可以增加當(dāng)事人之間的信任度，能夠更加有效地實(shí)現(xiàn)管理的目標(biāo)。共同管理在自然資源領(lǐng)域也同樣適用，自然資源應(yīng)當(dāng)由國(guó)家和社區(qū)進(jìn)行共同管理，共同制定計(jì)劃和監(jiān)督資源的分配與使用過(guò)程。資源所在地社區(qū)作為財(cái)政收入再分配的預(yù)定受益者，同時(shí)作為資源利用過(guò)程中不利影響的受害者，應(yīng)該享有知情權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，參與決定自然資源的利用規(guī)劃和實(shí)施方法。資源管理者應(yīng)當(dāng)培訓(xùn)資源所在地社區(qū)的團(tuán)體及個(gè)人，使其獲得采取行動(dòng)所需要的技術(shù)水平。資源所在地社區(qū)居民基于生活和居住的環(huán)境利益，是最有可能有效監(jiān)督資源使用行為和實(shí)施追求生態(tài)效益行為的群體。我們可以制定必要的利益相關(guān)各方的參與程序，地方政府應(yīng)該支持創(chuàng)設(shè)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，匯聚利益各方，通過(guò)比較不同的自然資源開發(fā)方案，選擇出“最綠色的一個(gè)”。應(yīng)要求自然資源開發(fā)企業(yè)將一部分收入用于資助資源友好活動(dòng)，例如更優(yōu)的生產(chǎn)技術(shù)的研發(fā)；或者用繳納額外的稅金的方法，用于資助此類活動(dòng)。這方面巴西具有成熟經(jīng)驗(yàn)，在巴西的公眾征詢中，最佳的經(jīng)驗(yàn)是河流流域委員會(huì)的征詢，巴西的法律明確要求，河流流域委員會(huì)必須同利益相關(guān)者進(jìn)行溝通和協(xié)商，認(rèn)真聽取他們的意見和建議。

6.4 社會(huì)資本利用制度

世界銀行通過(guò)大量實(shí)證研究指出，應(yīng)從數(shù)量和質(zhì)量?jī)煞矫嬷?，?gòu)建社會(huì)資本。社會(huì)資本是一種互動(dòng)的社會(huì)關(guān)系和規(guī)范，存在于社會(huì)成員之間以及社會(huì)成員與體制之間。社會(huì)資本是社會(huì)生產(chǎn)的五類關(guān)鍵性資本之一，與自然、物質(zhì)、金融及人力資本并列，可將其運(yùn)用于自然資源使用的管理。社會(huì)資本概念的三要素是網(wǎng)絡(luò)、信任與規(guī)范。研究對(duì)象間相互聯(lián)系的密切程度即網(wǎng)絡(luò)，人們通過(guò)網(wǎng)絡(luò)獲得信息，進(jìn)行互助；研究對(duì)象間的預(yù)期即信任，人們憑借信任節(jié)約交易成本和生活成本。對(duì)研究對(duì)象具有約束力的制度安排即規(guī)范，除了法律法規(guī)等正式制度規(guī)范，還包括信仰和鄉(xiāng)規(guī)民約等非正式規(guī)范[14]。

世界銀行將社會(huì)資本從三個(gè)維度劃分為“紐帶式社會(huì)資本”“橋接式社會(huì)資本”和“鏈接式社會(huì)資本”?！凹~帶式”類似于血緣、地緣關(guān)系，是橫向的互助合作帶來(lái)的收益，蘊(yùn)藏于同質(zhì)群體之間。“橋接式”擴(kuò)大了紐帶式的范圍，基于共同的理念、情感的認(rèn)同和興趣愛(ài)好，例如互聯(lián)網(wǎng)上的微信群等?！版溄邮健敝复怪狈较蛏系穆?lián)系與影響，存在于委托人和代理人之間。當(dāng)相關(guān)部門開始關(guān)注并研究吸納互聯(lián)網(wǎng)輿論，鏈接式社會(huì)資本就形成了。在信息化社會(huì)，橋接式社會(huì)資本和鏈接式社會(huì)資本的大量出現(xiàn)，是一筆寶貴的管理財(cái)富，而在當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)中，管理者卻常常畏懼之，打壓之，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有形成“輿論財(cái)富觀”，這是需要進(jìn)行理念更新的重點(diǎn)所在。

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Legal System Establishment for Green Use of Natural Resources

QI Xuerui
(Henan Academy of Social Sciences, Zhengzhou 450002, China)

The use system for natural resources shows mainly as the use right system of non-owner, which has important relation with the structural design concerning state ownership of natural resources. The system design that aims to guide the natural resource users to protect ecological environment, and pursue ecological benef i t can be referred to as green use system of natural resources. Building the green use system, we should consider the aspects regarding natural resources, these include: property innovation system, allocation and circulation system, value evaluation and accounting system, taxes and price system, ecological damage and compensation system, and the social management system. Specif i cally, it includes more than 20 systems, for example, the system to distinguish state-owned property and state-owned private things, the system for grading ownership and respectively representing, the system of conditional administrative licensing, ecological compensation system, participatory ecological budget system, and the co-management system of rights holders and community, and etc.

natural resources; green use; legal system

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2017）02-0013-10

2016-12-03；

2016-12-22

河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（2015BFX009）

祁雪瑞（1963-），女，河南省滑縣人，河南省社會(huì)科學(xué)院研究員，2016年任中國(guó)法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)理事,哲學(xué)碩士，主要從事行政法、環(huán)境法、立法學(xué)方面的研究工作。