■ 孫 月/王麗艷/李赫伊

（1.中國地質(zhì)大學(xué)（北京）人文經(jīng)管學(xué)院，北京 100083； 2.天津華北地質(zhì)勘查局，天津 300170）

淺談礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度中國家權(quán)利的合理運用

■ 孫 月1/王麗艷1/李赫伊2

（1.中國地質(zhì)大學(xué)（北京）人文經(jīng)管學(xué)院，北京 100083； 2.天津華北地質(zhì)勘查局，天津 300170）

國家擁有礦產(chǎn)資源的所有權(quán)并且在礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)中具有管理權(quán)。國家的所有者權(quán)利和管理者權(quán)力的復(fù)合使用使得國家在礦業(yè)權(quán)交易中有著至高無上的地位，行政部門既是權(quán)利處分的當(dāng)事人又是權(quán)利處分行為的監(jiān)督者，這使得礦業(yè)權(quán)交易過程中雙方的地位不可能平等，難以從根本上解決由礦業(yè)權(quán)行政審批為主導(dǎo)的資源配置方式所產(chǎn)生的資源供應(yīng)效率低下和資源損失浪費等問題。對于礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的設(shè)定，可區(qū)分國家的行政權(quán)規(guī)定和財產(chǎn)權(quán)規(guī)定，在一級市場和二級市場中，合理行使國家權(quán)利，促進我國礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度完善。

礦業(yè)權(quán)；礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)；國家權(quán)利

0 引言

我國《礦產(chǎn)資源法》第三條規(guī)定，國家對礦產(chǎn)資源具有民事所有權(quán)。由于國家的所有權(quán)并不能像民法上的所有權(quán)一樣，由當(dāng)事人直接行使，因此由所有權(quán)人國家賦予符合資質(zhì)者以礦業(yè)權(quán)，再由礦業(yè)權(quán)人開發(fā)礦產(chǎn)資源以實現(xiàn)其經(jīng)濟價值。除此之外，國家還具有自然資源的行政管理職能，即在礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)中具有管理權(quán)。在國家所有權(quán)和管理權(quán)復(fù)合使用的現(xiàn)實狀況下，容易出現(xiàn)國家行政權(quán)力和民事權(quán)利混淆的情況，行政機關(guān)往往過度使用行政權(quán)對礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)實施干預(yù)，不僅阻礙了礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)，也不利于礦業(yè)權(quán)市場的完善以及礦產(chǎn)資源經(jīng)濟效益的發(fā)揮。在礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中，為促進礦業(yè)權(quán)市場的建立，應(yīng)合理使用國家所有權(quán)和管理權(quán)，避免國家行政權(quán)過多地干預(yù)礦業(yè)權(quán)市場。在一級市場與二級市場中，國家的經(jīng)濟利益與公共利益有不同的實現(xiàn)途徑，因此需要有不同的管理方式。通過對國家所有權(quán)與管理權(quán)進行分析，探究國家對一級市場和二級市場的不同規(guī)制，促進我國的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度完善。

1 我國礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度中國家權(quán)利的運用方式

在礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)中，國家作為礦產(chǎn)資源的所有者，具有國家所有權(quán)，同時，國家作為礦產(chǎn)資源的管理者，又具有行政管理權(quán)。這兩種權(quán)利的并行行使，使得礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)中的國家參與變得更加復(fù)雜。

1.1 礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)

我國法律規(guī)定礦產(chǎn)資源歸國家所有，鑒于國家作為具體法律關(guān)系主體時的抽象性，《礦產(chǎn)資源法》第二條還規(guī)定由國務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。根據(jù)礦產(chǎn)資源所有權(quán)的歸屬，我國設(shè)置了相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度。

關(guān)于礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)與民法上的財產(chǎn)所有權(quán)的性質(zhì)問題，目前法學(xué)界存在爭議，主要有三種觀點：公權(quán)說、私權(quán)說以及公私混同權(quán)說。公權(quán)說認(rèn)為礦產(chǎn)資源國家所有是一種公法上的關(guān)系，是國家與公民之間的關(guān)系，即國家處于行政主體地位，對礦產(chǎn)資源享有絕對的管理和控制權(quán)。私權(quán)說認(rèn)為礦產(chǎn)資源國家所有是一種民事上的財產(chǎn)關(guān)系，是國家對于礦產(chǎn)資源享有的一種民事權(quán)利，礦產(chǎn)資源相關(guān)權(quán)利應(yīng)當(dāng)通過市場機制以競爭方式取得，國家對礦產(chǎn)資源的配置不是行政行為而是民事行為，政府處于民事主體地位。公私混同權(quán)說認(rèn)為礦產(chǎn)資源所有權(quán)是對礦產(chǎn)資源的權(quán)利，指法律上對礦產(chǎn)資源所享有的進行合理使用的權(quán)利，它既包括公權(quán)力對觸犯國家和其他公民環(huán)境權(quán)益行為的限制，也包括私人對礦產(chǎn)資源享有的產(chǎn)權(quán)。

國家所有礦產(chǎn)資源，實質(zhì)是為全民所有，其客體帶有公共物品的特征，在國家擁有產(chǎn)權(quán)的同時也要履行妥善配置、保護資源的義務(wù)，因此礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)包含資源產(chǎn)權(quán)和資源管理權(quán)兩種，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的同時，還應(yīng)受到國家行政的規(guī)制，但這種規(guī)制應(yīng)僅限于礦產(chǎn)資源的安全與生態(tài)保護等公共利益領(lǐng)域，并不應(yīng)影響礦產(chǎn)資源權(quán)利主體獨立的支配權(quán)和開發(fā)利用權(quán)。在礦業(yè)權(quán)出讓過程中，礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)可作為國家配置、管理礦產(chǎn)資源及其開發(fā)行為的源權(quán)，國家基于所有者地位可行使配置、保護資源的管理權(quán)。而在轉(zhuǎn)讓過程中，因礦業(yè)權(quán)已經(jīng)出讓，國家只是基于行政管理職能，對礦業(yè)權(quán)市場進行管理。

根據(jù)我國目前法律對礦產(chǎn)資源所有權(quán)的規(guī)定來看，基于國家的特殊地位，其對于礦產(chǎn)資源這一國家所有的財產(chǎn)，過分強調(diào)了國家對國有資產(chǎn)的支配力，在出讓環(huán)節(jié)重在主體資格以及程序方面的要求，使得礦業(yè)市場的準(zhǔn)入門檻提高；在二級市場的轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，也強調(diào)了批準(zhǔn)程序，使得轉(zhuǎn)讓困難重重，妨礙了礦業(yè)權(quán)人資產(chǎn)的流動，與市場規(guī)律相悖。

總之，由于現(xiàn)有法律框架強調(diào)了國家對國有資產(chǎn)的支配力，忽略了其民事財產(chǎn)權(quán)屬性，礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟價值難以充分體現(xiàn)。

1.1.1 礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的實現(xiàn)方式—授予礦業(yè)權(quán)

大多數(shù)礦產(chǎn)資源賦存于地下，因此，對礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用首先從勘查開始，通過勘查發(fā)現(xiàn)具有可采價值的礦產(chǎn)資源后，再進入到開采階段。礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用分為探礦階段與采礦階段，大多數(shù)國家的礦業(yè)法相應(yīng)地也將礦業(yè)權(quán)設(shè)置為探礦權(quán)與采礦權(quán)①注：礦業(yè)權(quán)是指礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中的一系列權(quán)利的統(tǒng)稱。各國的礦業(yè)權(quán)設(shè)置不同，種類也不同，但一般都是按照探礦、采礦兩個階段設(shè)置。例如，澳大利亞在探礦階段的權(quán)利包括找礦普查權(quán)、勘探權(quán)，采礦階段分為采礦租賃保留權(quán)、租礦權(quán)、開采權(quán)；美國在勘察階段授予勘查許可，在采礦階段分為優(yōu)先租礦權(quán)、專利礦權(quán)、租礦權(quán)等；而蒙古與我國相同就分為探礦權(quán)與采礦權(quán)。本文就以探礦權(quán)與采礦權(quán)為例說明礦產(chǎn)資源所有權(quán)實現(xiàn)的階段中的權(quán)屬。。根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定，我國探礦權(quán)和采礦權(quán)的取得實行許可證制度，需要經(jīng)過資格審查、登記與批準(zhǔn)程序，并且權(quán)利行使范圍與時間具有限制性。在授予礦業(yè)權(quán)階段，國家所有權(quán)的實現(xiàn)處處體現(xiàn)了所有者與管理者的一體化。

值得說明的是：國家對礦產(chǎn)資源的勘查投入與探礦階段的探礦權(quán)不同。國家公益性礦產(chǎn)資源勘查主要是指礦產(chǎn)資源的地質(zhì)調(diào)查，是為了后續(xù)勘探所做的基礎(chǔ)性資料的調(diào)查活動，所獲取的地質(zhì)資料是公開的，無償提供給社會使用。另外，國家對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源和經(jīng)濟建設(shè)急需，但勘查技術(shù)要求高、投入大、風(fēng)險高，社會資本不愿意投入的礦產(chǎn)資源開展勘查，進行投資或建立基金，主要目的是保障社會需求。這一方面實際上體現(xiàn)了國家所有權(quán)的處分權(quán)，即國家有權(quán)對自己的礦產(chǎn)資源所有權(quán)進行處分，同時也體現(xiàn)了國家所有權(quán)不同于一般財產(chǎn)所有權(quán)的公共屬性特征。

按照一般市場規(guī)律，只要有需求就會有社會投資進行此類礦產(chǎn)的勘查，國家不應(yīng)當(dāng)投入太多資金。但我國在長期的計劃經(jīng)濟體制下，國家成為礦產(chǎn)資源勘查的主體。為實現(xiàn)找礦突破，礦產(chǎn)資源勘查通過公益先行、基金銜接、商業(yè)跟進的模式推進，基金的收益通過探礦權(quán)出讓取得價款或轉(zhuǎn)讓合作探礦權(quán)來實現(xiàn)，部分地方基金還約定了礦業(yè)權(quán)出讓收益分成?？梢哉f我國投入了較大的國有資金進行了本質(zhì)上是商業(yè)性勘查的礦產(chǎn)資源勘查。本文認(rèn)為，隨著礦產(chǎn)資源勘查市場機制的完善，國家可運用市場機制來引導(dǎo)社會資金進行礦產(chǎn)資源的勘探，以減輕國有資金投入的負(fù)擔(dān)②注：本文這里所指的礦產(chǎn)資源的勘查，不包括國有企業(yè)對該部分礦產(chǎn)資源的勘查投資。。

1.1.2 礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的價值實現(xiàn)—收取礦產(chǎn)資源稅費

礦產(chǎn)資源本身的所有權(quán)價值可體現(xiàn)在礦產(chǎn)資源稅費之上。根據(jù)國務(wù)院《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》，我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源稅費制度主要包括：礦業(yè)權(quán)出讓收益，礦業(yè)權(quán)占用費，礦產(chǎn)資源稅和礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金。世界上各國很少有類似我國的專門的“礦產(chǎn)資源稅”，并不專門針對礦產(chǎn)資源開采所得征稅，一般收取權(quán)利金、資源超額利潤稅、礦業(yè)租金等。我國礦產(chǎn)資源稅費制度中并未引入權(quán)利金制度，在對礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益的具體實現(xiàn)形式上，主要是以礦業(yè)權(quán)出讓收益體現(xiàn)國家出讓礦業(yè)權(quán)中國家所有者權(quán)益。

1.2 礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)中的國家管理權(quán)

礦產(chǎn)資源作為經(jīng)濟建設(shè)的重要資源，具有公共物品的特征，并且在其開發(fā)中可能會受到經(jīng)濟外部性影響，導(dǎo)致市場失靈，因此，各國礦業(yè)法以及我國《礦產(chǎn)資源法》都對礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用進行管制，通過立法規(guī)定礦業(yè)權(quán)人資格、礦業(yè)權(quán)的授予機關(guān)和程序、礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用管理機關(guān)及其職責(zé)等對礦產(chǎn)資源的勘查、開采進行監(jiān)督管理。國家在礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)中的管理權(quán)分別有礦產(chǎn)資源所有權(quán)和國家公共管理權(quán)兩種權(quán)利來源，在礦業(yè)權(quán)出讓過程中，國家的管理權(quán)與所有權(quán)兩者之間并不是截然對立和此消彼長的。

礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的國家管理權(quán)可分為：礦業(yè)權(quán)出讓中的國家管理權(quán)，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓中的國家管理權(quán)和礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)中的監(jiān)督管理權(quán)。礦業(yè)權(quán)出讓階段的國家管理權(quán)主要體現(xiàn)為對出讓前的礦種分類管理的劃定，對出讓前的礦產(chǎn)資源的分區(qū)劃定權(quán)，對礦產(chǎn)資源出讓環(huán)節(jié)的管理權(quán)，以及對礦業(yè)權(quán)出讓中的行政處罰權(quán)。在礦業(yè)權(quán)出讓中管理權(quán)的行使不僅體現(xiàn)了所有權(quán)的財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，更主要的目的是通過對礦業(yè)權(quán)申請人資格的審查以及授予許可，以保證礦業(yè)權(quán)人具有申請資格與開發(fā)能力、對礦產(chǎn)資源進行合理開發(fā)利用、保證生態(tài)平衡。礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的管理權(quán)主要包括礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓條件的限制、對礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的審批和登記管理，以及違法轉(zhuǎn)讓的法律責(zé)任等。國家在授予礦業(yè)權(quán)后，基于國家管理者的身份，還要對礦業(yè)權(quán)人的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用行為進行監(jiān)督，包括現(xiàn)場監(jiān)督檢查、對礦業(yè)權(quán)人違法行為的制止與處罰、礦業(yè)權(quán)的吊銷等。

從以上分析可以看出，礦業(yè)權(quán)的設(shè)定使所有權(quán)的基本權(quán)能脫離所有者后，國家作為主權(quán)者和管理者，仍然保留著絕對的處分權(quán)，但這并不是基于國家的所有權(quán)而是基于其公共管理職能。

2 礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)中國家權(quán)利的復(fù)合

礦業(yè)權(quán)作為財產(chǎn)權(quán)的一種，需要通過流轉(zhuǎn)實現(xiàn)其經(jīng)濟價值。在市場經(jīng)濟體制下，礦業(yè)權(quán)需要進入市場，進行流通，才能有效取得經(jīng)濟利益。目前我國礦業(yè)權(quán)市場的結(jié)構(gòu)，按照礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)階段的不同，分為一級出讓市場和二級轉(zhuǎn)讓市場。國家權(quán)利的復(fù)合影響了一級市場和二級市場的運行，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)受到公權(quán)力的限制，流轉(zhuǎn)過程中的各方關(guān)系變得復(fù)雜，難以實現(xiàn)交易的平等。

2.1 一級市場中國家復(fù)合權(quán)利行使的影響

一級出讓市場是指礦業(yè)權(quán)登記管理機關(guān)以協(xié)議出讓或競爭性招拍掛方式作出行政許可決定，頒布勘查許可證、采礦許可證，一般民事主體獲得礦業(yè)權(quán)。我國礦業(yè)權(quán)出讓方式主要包括招標(biāo)拍賣掛牌方式、協(xié)議出讓方式以及探礦權(quán)申請在先方式。國家權(quán)利復(fù)合影響了出讓的對象、可出讓礦產(chǎn)的種類、出讓年限、出讓區(qū)塊、出讓方式、出讓稅費等，可歸納為以下幾個方面：

(1)出讓主體的不平等。一是國家與礦業(yè)權(quán)申請人之間的地位不平等?，F(xiàn)行法律法規(guī)對礦業(yè)權(quán)申請人的資金、設(shè)備、技術(shù)人員等資質(zhì)條件和安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等方面作出了嚴(yán)格限定，并通過嚴(yán)格的程序來遴選和確定最終的礦業(yè)權(quán)人，對礦業(yè)權(quán)申請人的資格審查和礦業(yè)權(quán)市場準(zhǔn)入條件體現(xiàn)了國家以行政權(quán)力介入國家所有權(quán)的行使。二是礦業(yè)權(quán)申請人之間的地位不平等。我國《礦產(chǎn)資源法》及其實施細(xì)則中將礦山企業(yè)分為國有礦山企業(yè)、集體所有制礦山企業(yè)和私營礦山企業(yè)，對于三者可出讓的礦產(chǎn)種類和出讓方式有所不同。如對于“國務(wù)院批準(zhǔn)的重點礦產(chǎn)資源開發(fā)項目和為國務(wù)院批準(zhǔn)的重點建設(shè)項目提供配套資源的礦產(chǎn)地”所設(shè)的探礦權(quán)和采礦權(quán)，可采取協(xié)議方式出讓，而協(xié)議出讓的對象通常為具有特定資質(zhì)條件的國有礦山企業(yè)。以行政權(quán)力遴選礦業(yè)權(quán)人，限制了市場的自由配置。

(2)出讓方式除市場性的招標(biāo)、掛牌、拍賣方式外，還存在協(xié)議出讓、申請在先方式出讓。根據(jù)《礦產(chǎn)勘查開采分類目錄》（以下簡稱《分類目錄》）的分類，分別劃定不同礦產(chǎn)資源的出讓方式，如屬于《分類目錄》規(guī)定的第一類礦產(chǎn)的勘查，并在礦產(chǎn)勘查工作空白區(qū)或雖進行過礦產(chǎn)勘查但未獲可供進一步勘查礦產(chǎn)地的區(qū)域內(nèi)，以申請在先即先申請者先依法登記的方式出讓探礦權(quán)。盡管政府目標(biāo)中盡可能減少協(xié)議出讓的數(shù)量，但協(xié)議出讓依然在礦業(yè)權(quán)市場中為政府選擇礦業(yè)權(quán)出讓方式保留了行政通道，這不是國家所有權(quán)的行使，而是基于行政性考量。

(3)出讓合同的雙重性質(zhì)。國家所有權(quán)和行政權(quán)的復(fù)合使得出讓合同同時具有了民事和行政合同的雙重性質(zhì)。這種雙重性質(zhì)導(dǎo)致了主體關(guān)系的矛盾。在行政合同關(guān)系中，締約雙方地位不平等，存在著管理和被管理的關(guān)系，而民事合同雙方地位平等，權(quán)利與義務(wù)對等。在我國法律中，礦業(yè)權(quán)出讓合同的簽訂是在簽訂成交確認(rèn)書后，即要取得礦業(yè)權(quán)許可證后才進行礦業(yè)權(quán)出讓。礦業(yè)權(quán)出讓審批帶有的國家行政許可限制，和我國物權(quán)法界定為用益物權(quán)的礦業(yè)權(quán)需通過市場來配置雜糅在一起，導(dǎo)致了我國礦業(yè)權(quán)出讓合同性質(zhì)的混亂。

2.2 二級市場中國家復(fù)合權(quán)利行使的影響

礦業(yè)權(quán)二級市場是礦業(yè)權(quán)在不同的礦業(yè)權(quán)人之間依法橫向流通的市場，表現(xiàn)為平等主體之間的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，是礦業(yè)權(quán)通過一級市場后進入的有限制的自由流通領(lǐng)域。一級市場中已有礦業(yè)權(quán)的民事主體通過合法的方式，將礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)給其他民事主體，實際上是轉(zhuǎn)讓其經(jīng)濟利益和經(jīng)濟風(fēng)險，轉(zhuǎn)讓后，受讓者成為新的礦業(yè)權(quán)人。國家行政權(quán)與礦產(chǎn)資源所有權(quán)的復(fù)合主要影響了以下幾個方面：

(1)礦業(yè)權(quán)是限制性轉(zhuǎn)讓而非自由流通。一是《礦產(chǎn)資源法》《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》對礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓規(guī)定了一系列的法定條件。如對于探礦權(quán)人完成規(guī)定的最低勘查投入的規(guī)定；礦山企業(yè)投入采礦生產(chǎn)必須滿1年的規(guī)定等。

(2)探礦權(quán)人的合法權(quán)益難以保障。我國法律規(guī)定“探礦權(quán)人有權(quán)在劃定的勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)進行規(guī)定的勘查作業(yè)，有權(quán)優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)。探礦權(quán)人在完成規(guī)定的最低勘查投入后，經(jīng)依法批準(zhǔn)，可以將探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人?！贝_定了探礦權(quán)人獲得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)采礦權(quán)的優(yōu)先權(quán)。但對于探礦權(quán)人優(yōu)先取得勘查區(qū)塊內(nèi)的采礦權(quán)的權(quán)利是同等條件下的優(yōu)先權(quán)，還是一種排他性的優(yōu)先權(quán)，以及優(yōu)先權(quán)行使的條件和程序并未有統(tǒng)一、明確地規(guī)定?，F(xiàn)實中，有些地區(qū)對于探礦權(quán)人申請勘查工作區(qū)內(nèi)的采礦權(quán)時，依舊按照招拍掛的方式辦理，使得有些探礦權(quán)人最終無法獲得采礦權(quán)，這是國家行政權(quán)進入民事領(lǐng)域?qū)е碌膯栴}。

(3)“轉(zhuǎn)讓”界定不清?，F(xiàn)階段法律規(guī)定了礦業(yè)權(quán)人可以采取出售、作價出資、分立合并、合資合作、重組改制、上市等方式轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)，礦業(yè)權(quán)人也可以依法出租、抵押礦業(yè)權(quán)。基于行政考量，礦山企業(yè)的分立合并、合資合作、重組改制、上市等也作為礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式，這是對于礦業(yè)權(quán)的權(quán)屬轉(zhuǎn)移的理解有誤。

(4)合同經(jīng)審批后生效?！短降V權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第10條規(guī)定探礦權(quán)、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同自批準(zhǔn)之日生效；轉(zhuǎn)讓批準(zhǔn)后由登記機關(guān)辦理變更登記。此舉在于統(tǒng)一轉(zhuǎn)讓合同、行政許可與登記的效力。這種以行政許可來確認(rèn)合同效力，進而確認(rèn)物權(quán)效力的方式，看似方便了礦業(yè)權(quán)交易，減少了政府的程序性約束，但其混淆了物權(quán)、合同以及行政許可的效力問題，在以雙方意思自治為主的合同中介入行政權(quán)力，實際是政府權(quán)力的不當(dāng)干涉。

2.3 礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度中國家權(quán)利運用的問題

我國現(xiàn)今的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度中，國家的所有者地位與管理者地位重合，因此國家在礦業(yè)權(quán)交易中有著至高無上的地位，行政部門既是權(quán)利處分的當(dāng)事人，又是權(quán)利處分行為的監(jiān)督者，這使得礦業(yè)權(quán)交易過程中雙方的地位不可能平等，難以從根本上解決由于礦業(yè)權(quán)行政批準(zhǔn)為主導(dǎo)的資源配置方式所產(chǎn)生的資源供應(yīng)效率低下和資源損失浪費等問題。通過對一級市場和二級市場的分析，國家權(quán)利復(fù)合在礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度體現(xiàn)為公權(quán)與私權(quán)的沖突，可歸納為以下幾點：

(1)市場準(zhǔn)入資格與礦業(yè)權(quán)許可相混淆。礦業(yè)市場準(zhǔn)入資格是進入礦業(yè)市場的經(jīng)營資格，而礦業(yè)權(quán)是對于礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)性權(quán)利的分配，我國法律將把行政許可擴大到了自然資源的分配領(lǐng)域，混淆了特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入與自然資源財產(chǎn)權(quán)分配的界限。

(2)合同效力不能實現(xiàn)。礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同經(jīng)必須批準(zhǔn)才能生效，使得流轉(zhuǎn)的效率降低，流轉(zhuǎn)的滯后性導(dǎo)致市場的盈利減少，且容易引起糾紛，這也導(dǎo)致了我國目前礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)秩序混亂、資源配置不合理。

(3)稅費制度混亂。我國礦產(chǎn)資源屬于國家所有，為了實現(xiàn)國家的所有權(quán)收益，并且補償部分的行政管理支出，開征了多個種類的礦產(chǎn)資源稅費，各種稅費之間界限不清，征收目標(biāo)不明確，造成礦產(chǎn)資源稅費制度的混亂。這種用行政管理的方式取代民事交易的做法，賦予礦產(chǎn)資源稅費過多的目標(biāo)。名目過多的稅費加重了礦山企業(yè)的負(fù)擔(dān)，有些更是被認(rèn)為是重復(fù)征收。因而大多數(shù)礦山企業(yè)在取得礦業(yè)權(quán)之后，不斷加快礦產(chǎn)資源的開發(fā)，甚至過度開采礦產(chǎn)資源，造成礦產(chǎn)資源的浪費。

我們應(yīng)認(rèn)識到行政權(quán)是直接由主權(quán)派生的，是國家行政機關(guān)對社會生活進行管理的權(quán)力，它具有國家強制性的特征，根本不能進入交換領(lǐng)域進行交換，否則必然造成對交易秩序的破壞。

3 礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)中國家權(quán)利運用的優(yōu)化

實現(xiàn)國家的礦產(chǎn)資源所有者利益，既要使礦產(chǎn)資源所有權(quán)產(chǎn)生效益，又要避免外部性影響，礦產(chǎn)資源權(quán)屬劃分會直接影響其流轉(zhuǎn)方式和程序。因此，一方面需要完善礦業(yè)權(quán)市場開放交易平臺，對交易流程進行合理規(guī)劃；另一方面也要完善國家權(quán)利的運行機制，區(qū)分所有權(quán)人利益的實現(xiàn)與管理者公眾權(quán)益的實現(xiàn)方式，合理行使國家在礦業(yè)權(quán)交易中的權(quán)利。

3.1 國家所有權(quán)與管理權(quán)的合理區(qū)分

我國確立了礦產(chǎn)資源有償使用制度和礦業(yè)權(quán)分級分類出讓制度，在市場經(jīng)濟條件下，完善礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的有效方式是健全礦業(yè)權(quán)市場。在礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)中，應(yīng)區(qū)分國家的兩種角色，在交易中國家作為所有者要保證與其他主體的平等地位，在市場中僅作為管理者進行合法的行政干預(yù)，保證市場對礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的合理導(dǎo)向，未來應(yīng)盡量減少行政干預(yù)，著重審查礦產(chǎn)開采方案。國家作為管理者，可以對礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)和行使進行宏觀的監(jiān)督和管理，對于礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)制應(yīng)在保證交易安全和國家資源安全的范圍內(nèi)。如為保證礦產(chǎn)資源的合理開采，對礦業(yè)權(quán)人資格的限制性審查必須始終貫穿于礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的各個環(huán)節(jié)，礦業(yè)權(quán)雖然可以自由交易，但仍然要在國家對其資質(zhì)條件的審查合格后，才能進行礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)。

在礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中應(yīng)盡可能區(qū)分國家的行政和民事行為。作為礦產(chǎn)資源所有者，國家可以規(guī)劃礦業(yè)權(quán)出讓方案，審查礦業(yè)權(quán)申請人資質(zhì)，確定礦業(yè)權(quán)受讓人，依法收取礦業(yè)權(quán)出讓收益、礦業(yè)權(quán)占用費等。作為國家管理者，國家可以對礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)進行宏觀調(diào)控，規(guī)范礦業(yè)權(quán)交易市場，監(jiān)督礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)，如確定礦產(chǎn)勘查和開采的資質(zhì)條件并對申請人的資質(zhì)進行審查認(rèn)定等，并且可以通過征收資源稅的方式實現(xiàn)國家收益。我國將礦產(chǎn)資源行政管理與資源性產(chǎn)權(quán)授予一并交由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門，而行政管理與資源性產(chǎn)權(quán)管理分屬公權(quán)力和私權(quán)利的調(diào)整范圍，需要區(qū)分行政管理與產(chǎn)權(quán)管理權(quán)限，以防出現(xiàn)過度行政干擾的后果，對于保證交易安全的職能可交由專門財政部門規(guī)制。

3.2 礦業(yè)權(quán)一級市場中國家權(quán)利運用的合理化

在礦業(yè)權(quán)的一級市場中，國家作為礦產(chǎn)資源所有人，通過出讓礦業(yè)權(quán)的形式，將所有權(quán)讓渡給礦業(yè)權(quán)人。在出讓時，國家的所有者身份中帶有管理者性質(zhì)，在平等交易的同時基于對礦產(chǎn)資源安全等因素，需要對礦業(yè)權(quán)人進行資格審查，我國現(xiàn)有方式是授予礦業(yè)權(quán)許可證。但國家的雙重身份會導(dǎo)致許可和民事合同、權(quán)利登記的競合。

根據(jù)我國《行政許可法》的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)許可證屬于特許的一種。國家以礦產(chǎn)資源所有者的身份，向申請人頒發(fā)許可，既是以行政權(quán)力準(zhǔn)許申請人從事開發(fā)利用的行為，也是以特定的民事主體身份，讓渡民事權(quán)利，其與后續(xù)民事合同的簽訂以及礦業(yè)權(quán)變更登記有重復(fù)的內(nèi)涵。有學(xué)者認(rèn)為《行政許可法》把行政許可擴大到了公共自然資源財產(chǎn)權(quán)的分配，混淆了主體法同客體法的功能界限。

根據(jù)對礦產(chǎn)資源特殊性質(zhì)的分析，許可證針對的不應(yīng)是權(quán)利讓渡，而是從事勘探、開采活動的特殊領(lǐng)域的進入，并且許可證不僅要體現(xiàn)礦產(chǎn)資源所有權(quán)，更要體現(xiàn)環(huán)境權(quán)益、資源節(jié)約利用、生態(tài)保護等公共利益。而礦業(yè)權(quán)的取得則屬于民事法律行為，應(yīng)以平等協(xié)商的交易方式取得，以簽訂合同與變更登記為依據(jù)，即政府應(yīng)當(dāng)以所有者的身份平等地與申請者進行協(xié)商，而不是以管理者的身份對申請者進行審批管理。反映在探礦權(quán)證和采礦權(quán)證上，即不能直接以礦業(yè)權(quán)許可證作為礦業(yè)權(quán)的權(quán)利憑證。

如果能進一步擴展礦業(yè)權(quán)競爭性出讓的程序可以較好地解決此問題，因為在招拍掛的過程中包含對礦業(yè)權(quán)人的資產(chǎn)技術(shù)等資格審核的程序，在許可證的授予上則省去了原來實質(zhì)審查的部分，只保留一定的形式審查以及審查開采方案等保護公共利益的部分，解決了許可證兼有直接分配財產(chǎn)權(quán)作用的問題。協(xié)商出讓方式則需要劃定許可與交易的界限，以同時保證政府和礦業(yè)權(quán)申請人的權(quán)利。對于《分類目錄》中的第三類礦產(chǎn)，其有著體積大且單位價格低廉的特點，除招拍掛的出讓形式外，美國對于此類材料礦產(chǎn)由土地管理局以市場價格向公眾出售材料礦石，或為公共項目免費提供給非盈利組織使用，其許可方式也不同于其他礦產(chǎn)。

我國可依據(jù)現(xiàn)有對礦產(chǎn)資源的分類，對于礦業(yè)權(quán)許可證的形式和內(nèi)容進行一定的完善。根據(jù)《礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則（試行）》，需要通過礦業(yè)權(quán)出讓合同來約定雙方的權(quán)利義務(wù)。另外還需完善礦業(yè)權(quán)有償取得制度，保證各競爭主體公平競爭，以競爭性出讓方式激活礦業(yè)權(quán)一級市場，帶動礦業(yè)權(quán)二級市場的發(fā)展。

值得注意的是，探礦權(quán)不同于采礦權(quán)，由于勘探結(jié)果的不確定性，因而存在投資風(fēng)險，最終探礦權(quán)價值既可能高于投資額，也可能低于投資額甚至沒有勘探到可采的礦產(chǎn)資源，因此在探礦權(quán)一級市場中國家不應(yīng)以營利目的為主。國家應(yīng)根據(jù)具體情況確定探礦權(quán)收益。

3.3 礦業(yè)權(quán)二級市場中國家權(quán)利運用的合理化

世界上大多數(shù)國家都將礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓視為民事主體之間的債權(quán)行為，允許礦業(yè)權(quán)依法流轉(zhuǎn)，但同時要接受國家的監(jiān)督管理。政府此時已脫離雙重身份，不能直接參與民事活動，而是以單一的市場管理者的身份行使行政職能，行使有條件的行政監(jiān)督管理及依法授予行政許可的職權(quán)。根據(jù)《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》，我國允許礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，但也設(shè)定了一系列的限制條件。其中引起廣泛爭議的是“礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同自轉(zhuǎn)讓申請被批準(zhǔn)之日起生效”③《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》第四十六條：“礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的當(dāng)事人須依法簽訂礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同。依轉(zhuǎn)讓方式的不同，轉(zhuǎn)讓合同可以是出售轉(zhuǎn)讓合同、合資轉(zhuǎn)讓合同或合作轉(zhuǎn)讓合同。轉(zhuǎn)讓申請被批準(zhǔn)之日起，轉(zhuǎn)讓合同生效?！保瑢⒑贤Яεc礦業(yè)權(quán)變動效力等同，行政批準(zhǔn)不僅影響了礦業(yè)權(quán)的變更，也引起合同效力的變化，是行政權(quán)干預(yù)民事行為的體現(xiàn)。

在礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中，應(yīng)區(qū)分礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的原因行為和結(jié)果行為。礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同是礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的基礎(chǔ)行為，屬于債權(quán)行為，通過合同行為引起準(zhǔn)物權(quán)行為——礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓。合同效力與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓效力不同，只要當(dāng)事人達(dá)成合意，合同就應(yīng)成立并生效。而行政批準(zhǔn)是國家作為公共資源的管理者審查被轉(zhuǎn)讓者資格的行政性流程，不能以行政批準(zhǔn)影響合同效力，在民事權(quán)利轉(zhuǎn)讓行為中不應(yīng)再適用行政審批。因此，建議取消礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同自“批準(zhǔn)之日生效”的規(guī)定。

另外，基于礦業(yè)權(quán)準(zhǔn)物權(quán)的性質(zhì)，并根據(jù)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的要求，可引入礦業(yè)權(quán)登記制度，規(guī)定礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓自登記之日起生效。國家作為行政管理主體，其管理地位體現(xiàn)在登記的形式審查，只要符合法律規(guī)定的時間、受讓人資格、礦業(yè)權(quán)無爭議等轉(zhuǎn)讓條件，登記機關(guān)就予以登記。對于礦產(chǎn)資源勘查與開采中要符合勘查或開采的環(huán)境、資源的綜合利用、礦山安全等作業(yè)行為，則應(yīng)由產(chǎn)業(yè)行政主管部門進行監(jiān)督管理。

4 結(jié)論

基于礦產(chǎn)資源國家所有原則，國家擁有礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，礦產(chǎn)資源所有權(quán)作為一種抽象權(quán)利只有轉(zhuǎn)化為具體的價值才能取得收益。礦業(yè)權(quán)制度設(shè)定的根本是為了實現(xiàn)國家所有權(quán)的經(jīng)濟利益，同時保護公共資源和生態(tài)環(huán)境利益。在市場經(jīng)濟條件下，為實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)的經(jīng)濟價值，最有效的方式就是建立礦業(yè)權(quán)市場，發(fā)揮市場的資源配置效能。但是由于國家行政主體和所有權(quán)主體權(quán)能的競合，我國現(xiàn)有的礦業(yè)權(quán)法律法規(guī)混淆了國家的所有權(quán)利益和行政職能，不利于發(fā)揮礦業(yè)權(quán)市場的作用。對于礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的設(shè)定，可區(qū)分國家的行政權(quán)規(guī)定和財產(chǎn)權(quán)規(guī)定。在一級市場中，國家具有行政和民事雙重主體的地位，在出讓礦業(yè)權(quán)時，應(yīng)擴大礦業(yè)權(quán)競爭性出讓的范圍，解決許可和民事合同、權(quán)利登記競合的問題，以競爭性出讓方式激活礦業(yè)權(quán)一級市場，帶動礦業(yè)權(quán)二級市場的發(fā)展，并且可依據(jù)現(xiàn)有礦產(chǎn)資源的分類，對礦業(yè)權(quán)許可證的形式和內(nèi)容進行一定的完善。在二級市場中，國家不應(yīng)再以所有者的身份介入礦業(yè)權(quán)交易，只具有管理職能，應(yīng)區(qū)分轉(zhuǎn)讓合同和礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的效力，并且應(yīng)區(qū)分產(chǎn)權(quán)變動和行業(yè)準(zhǔn)入的不同，強化合同效力，將行政審批轉(zhuǎn)化為產(chǎn)權(quán)登記制度，國家的行政審批只是對于市場準(zhǔn)入的形式性審查，并將產(chǎn)權(quán)登記與勘探開采行為交由不同的政府部門進行管理。

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Discussion on how to properly use national rights in m ining right circu lation system

SUN Yue1, WANG Yanli1, LI Heyi2
((1. School of Humanities and Economic Management of China University of Geosciences, Beijing, 10083; 2. Tianjin North China Geological Exploration Bureau, Tianjin 300170)

The state not only has the ownership of the m ineral resources, but also has the management right for m ining right circulation. The compounding use of these two rights has made the country have supreme legal authority in the transaction of m ining rights. This means that the adm inistrative department acts as the parties to the disposition of the right and the supervisors who must give oversight of the behavior of right disposition simultaneously, which makes the two sides in the transaction of m ining right inequality in status. Therefore, it is diff cult for us to solve these problems fundamentally, for example, ineff cient supply of resources, and losses and waste of resources. These problems are caused by the allocation of resources which is based on adm inistrative exam ination and approva l of m ining rights. Faced w ith these problems, this paper of fers some measures for establishing the m ining right circulation syst em. It focuses on the follow ing aspects. First, we have focused on distinguishing the dif ference between executive power regulation and property rights rules. Second, we must exercise the right of the state reasonably in the primary and secondary markets w ith a v iew to improving m ining rights circulation system.

mining rights; mining right circulation system; national rights

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2017）06-0033-06

2017-03-07；

2017-05-02

孫月（1991—），女，天津市人，中國地質(zhì)大學(xué)（北京）人文經(jīng)管學(xué)院碩士研究生，研究方向為環(huán)境法學(xué)。