■ 張 博/利廣杰

（1.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149，2.北京中環(huán)格億技術(shù)咨詢有限公司，北京 100012）

我國玉石資源開發(fā)現(xiàn)狀及管理制度研究

■ 張 博1/利廣杰2

（1.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149，2.北京中環(huán)格億技術(shù)咨詢有限公司，北京 100012）

我國玉石資源分布廣，種類多，作為極具觀賞價(jià)值和極其珍貴的礦石資源，其開發(fā)利用情況一直以來備受關(guān)注。文章介紹了我國玉石資源賦存的基本狀況，分析近幾年我國玉石資源勘查開發(fā)狀況的變化及其市場供需情況，梳理了各地在玉石資源開發(fā)秩序整頓、勘查開采監(jiān)管和玉石礦產(chǎn)資源開發(fā)布局方面的管理制度，提出了加大玉石資源勘查力度，持續(xù)嚴(yán)厲打擊亂采濫挖、偷挖盜采等違法違規(guī)行為，改進(jìn)玉石資源開采技術(shù)，科學(xué)編制規(guī)劃等方面的意見建議，為進(jìn)一步完善玉石資源開發(fā)利用管理制度提供借鑒。

玉石資源；勘查開發(fā)；開發(fā)利用；管理；建議

我國是世界上重要的產(chǎn)玉國，玉石資源分布地域廣，蘊(yùn)藏量豐富，開采歷史悠久。玉石作為極具觀賞價(jià)值和極其珍貴的礦石資源，其開發(fā)利用情況一直以來備受關(guān)注，目前國內(nèi)研究方向主要集中在各類玉石資源分布特征和市場價(jià)值開發(fā)方面，而對于玉石資源開發(fā)利用管理制度方面的研究較少。由于玉石資源大多分布在偏遠(yuǎn)山區(qū)，受利益驅(qū)動(dòng)等因素影響，偷挖盜采等違法違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生，維護(hù)良好的玉石資源開采秩序和強(qiáng)化管理工作任重道遠(yuǎn)。本文針對以上問題，通過分析近幾年玉石資源勘查開采情況，總結(jié)目前我國玉石資源開發(fā)利用面臨的問題，并通過梳理遼寧、新疆等?。▍^(qū)）玉石資源管理的相關(guān)制度，提出進(jìn)一步完善玉石資源開發(fā)利用管理制度的意見、建議。

1 我國玉石資源基本情況

我國國土面積廣闊，玉石礦床種類繁多，資源豐富，素有“玉石之國”的美稱，如新疆和田玉、河南獨(dú)山玉、遼寧岫巖玉等?？傮w來看，我國玉石資源品種多樣又相對集中，不同地區(qū)玉石資源稟賦情況與地質(zhì)構(gòu)造有密切的關(guān)系，目前已發(fā)現(xiàn)120多種玉石品種，涉及27個(gè)?。▍^(qū)、市），主要分布在阿爾泰、天山、昆侖-祁連山、云南-緬甸邊境地區(qū)、秦嶺山脈等主要玉石成礦區(qū)內(nèi)，如河南南陽變質(zhì)型獨(dú)山玉和汝陽巖漿巖型梅花玉均位于秦嶺褶皺帶，云南等西南地區(qū)的玉石位于喜馬拉雅褶皺成礦帶，新疆和田地區(qū)變質(zhì)型的和田玉、陜西富平沉積型墨玉位于昆侖-祁連山成礦帶[1，2]。

但總體來看，國內(nèi)品質(zhì)和價(jià)值均較高的玉石種類不多，目前已開發(fā)利用的僅有30多種，如新疆和田玉屬于國內(nèi)外罕見名貴玉種，其余如密玉、梅花玉、岫巖玉等，資源均較為豐富，但品質(zhì)和價(jià)值均較高的相對較少，國際競爭力普遍較弱[3]。

2 勘查開發(fā)現(xiàn)狀

截至2015年底，我國玉石資源開采地區(qū)約有170處，2015年產(chǎn)玉石產(chǎn)量達(dá)7萬噸，主要分布在遼寧、新疆等?。▍^(qū)），遼寧和新疆玉石礦產(chǎn)量占比達(dá)到94%以上。總體來看，近幾年我國玉石資源的開發(fā)利用呈現(xiàn)以下幾方面的變化趨勢。

2.1 勘查積極性減低，勘查工作程度偏低

從2001年至2016年玉石探礦權(quán)申請登記情況看（圖1），2005年全國礦產(chǎn)資源勘查和基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查找礦工作的活躍帶動(dòng)了玉石資源勘查活動(dòng)，2007年玉石探礦權(quán)新立申請達(dá)到峰值。自2008年起全國實(shí)行探礦權(quán)統(tǒng)一配號制度以來，進(jìn)一步提高了探礦權(quán)的信息化管理水平，加之玉石不屬于大宗礦產(chǎn)資源，近年來國家和社會(huì)勘查資金主要集中在大宗礦產(chǎn)資源找礦方面，對玉石資源勘查重視程度不夠，玉石資源勘查熱度也逐漸冷卻。

圖1 2001—2016年玉石探礦權(quán)新立情況（單位：個(gè)）

近三年玉石探礦權(quán)多數(shù)處于普查階段。由于玉石資源成礦地質(zhì)條件復(fù)雜，開展地質(zhì)工作難度相對較大，2014年后玉石探礦權(quán)找礦成果不佳，超過50%的普查和詳查探礦權(quán)主動(dòng)放棄勘查（參見圖2）。如河南省除獨(dú)山玉勘查程度較高，多數(shù)進(jìn)行了詳查工作外，其他玉石礦種只開展過普查或礦點(diǎn)檢查工作[3]。吉林省玉石資源品種較豐富，但多數(shù)未達(dá)到普查勘探程度，亟待加快勘查步伐[4，5]。2015年和2016年，玉石探礦權(quán)勘查階段基本沒有變化，普查和預(yù)查階段仍占較大比例，總體來看現(xiàn)階段玉石資源勘查工作程度偏低。

圖2 2014—2016年玉石探礦權(quán)勘查階段變化情況(單位:個(gè))

2.2 小規(guī)模開發(fā)行為逐年活躍，但產(chǎn)量不穩(wěn)定

從2011年至2015年玉石礦山數(shù)量和玉石資源產(chǎn)量情況來看（圖3），玉石礦山生產(chǎn)建設(shè)規(guī)模多數(shù)為達(dá)到最低生產(chǎn)規(guī)模的小礦，并且礦山數(shù)量逐年增加。由于玉石開發(fā)利用受到資源賦存特征及品質(zhì)優(yōu)劣等條件的限制，大多數(shù)小礦為已探明的礦點(diǎn)，資源量較少，因此玉石產(chǎn)量并未呈遞增趨勢，并且出現(xiàn)不穩(wěn)定的情況，2011年和2013年產(chǎn)量較高，2013年后產(chǎn)量逐年減少。

河南省已發(fā)現(xiàn)玉石礦床（點(diǎn)）有23處，但優(yōu)質(zhì)的獨(dú)山玉、梅花玉均各僅有一處，目前汝陽梅花玉資源已近枯竭，其他地區(qū)的梅花玉礦點(diǎn)分散，儲量極低。其他如伊源玉、虎晴石等雖礦點(diǎn)較多，但儲量規(guī)模均偏低，近幾年玉石產(chǎn)量極不穩(wěn)定[3]。

2.3 綜合利用產(chǎn)值呈下降趨勢

近幾年，在玉石礦產(chǎn)量減少的同時(shí)，玉石資源綜合利用水平也未有所提高。2013年前雖然玉石礦工業(yè)產(chǎn)值有波動(dòng)，但其綜合利用產(chǎn)值一直穩(wěn)步增長，2013年以后，玉石礦綜合利用產(chǎn)值呈下降趨勢（圖4）。究其原因，玉石資源多年來無序開采、采富棄貧，造成一些優(yōu)質(zhì)礦山資源接近枯竭，玉石礦床邊角資源的開發(fā)利用導(dǎo)致玉石品質(zhì)和價(jià)值普遍降低。目前，河南省汝陽梅花玉是我國特有的一種玉石，但經(jīng)過多年開采已瀕臨枯竭，而附近嵩縣和欒川的似梅花玉石品相和儲量都不如汝陽梅花玉，綜合利用價(jià)值也較低[3]。云南省已開采利用的黃玉仍使用炸藥獲取資源，致使玉石破碎裂紋多，落后的破損性開采方式和掠奪式的開發(fā)導(dǎo)致多數(shù)地區(qū)玉石資源綜合利用的經(jīng)濟(jì)效益極低[6]。

圖3 2011—2015年玉石開采規(guī)模、礦山數(shù)量及礦石產(chǎn)量情況

通過分析近幾年玉石資源勘查開采情況，不難看出目前玉石資源的開發(fā)普遍存在區(qū)域分散開發(fā)的情況，小規(guī)模礦山開采仍較活躍，但由于勘查積極性降低，尚未開展較大規(guī)模的玉石礦床開采活動(dòng)，已探明的玉石資源儲量規(guī)模有限，多數(shù)小礦追求玉石資源開采的短期利益，仍然存在無序、無節(jié)制開采的問題，玉石資源開發(fā)綜合利用水平偏低。

圖4 2011—2015年玉石礦石產(chǎn)量、工業(yè)總產(chǎn)值和綜合利用產(chǎn)值情況

當(dāng)前這種情況與目前玉石市場供需形勢有較大的關(guān)系。近年來，人們對玉石的關(guān)注度越來越高，玉石能夠做成飾品一方面滿足審美要求，另一方面可以作為收藏品進(jìn)行升值，因此，高檔玉制品的需求量越來越大，很多地區(qū)都出現(xiàn)了供不應(yīng)求的現(xiàn)象，同時(shí)玉石的價(jià)格也因其品質(zhì)的優(yōu)劣存在大幅度的差異。為緩解開采量無法滿足最后銷售產(chǎn)量的問題，玉石的供給途徑也在改變，加工粘合的玉石成品、仿制玉制品以及進(jìn)口玉石原石和制品數(shù)量正逐年增長，同時(shí)也使得天然玉石的生產(chǎn)和銷售面臨新的挑戰(zhàn)，一方面中低檔玉石制品的利潤空間不斷減少，另一方面高品質(zhì)玉石的需求量和價(jià)格繼續(xù)居高不下[7]。

3 開發(fā)利用管理現(xiàn)狀

按照礦產(chǎn)資源法律法規(guī)規(guī)定，玉石礦由省級及以下國土資源主管部門負(fù)責(zé)登記發(fā)證和日常監(jiān)管，各地區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)赜袷Y源開發(fā)利用實(shí)際情況，按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，制定了玉石資源開發(fā)利用管理的相關(guān)制度。

3.1 開發(fā)秩序整頓相關(guān)制度

國土資源主管部門連續(xù)多年持續(xù)開展礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序整頓工作，其中打擊玉石非法開采、盜采濫采的違法行為一直是部分省份整頓玉石開發(fā)利用秩序的主要工作。新疆維吾爾自治區(qū)和田縣出臺了《和田縣清理整治玉石亂采濫挖暫行辦法》，實(shí)行“重罰重獎(jiǎng)、從嚴(yán)懲處”的原則，和田、阿爾金山等玉石礦主產(chǎn)區(qū)的國土資源主管部門牽頭公安局、監(jiān)察局等單位，成立玉石亂采濫挖專項(xiàng)清理整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，通過聯(lián)合執(zhí)法，采取拉網(wǎng)式清理，在玉石亂采濫挖較嚴(yán)重的重點(diǎn)區(qū)域，整治扣留非法收購礦產(chǎn)品車輛、收繳礦石，收繳并銷毀非法開采設(shè)備、立案查處、罰款。河南省國土資源主管部門根據(jù)礦產(chǎn)資源領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)整治行動(dòng)的統(tǒng)一部署，對包括玉石礦在內(nèi)的礦業(yè)權(quán)超核定生產(chǎn)能力、無證勘查開采、違規(guī)轉(zhuǎn)讓等問題進(jìn)行自查整改，規(guī)范玉石勘查開采行為。

礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序整頓已連續(xù)開展多年，有效地遏制了非法盜采玉石礦行為，但整頓工作屬于“事后”監(jiān)管，無法徹底解決玉石資源無秩序開發(fā)利用所引發(fā)的優(yōu)質(zhì)資源破壞、浪費(fèi)等問題。

3.2 勘查開采監(jiān)管方面

全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序以來，為促進(jìn)礦產(chǎn)資源保護(hù)和合理利用，國土資源主管部門建立了礦山儲量動(dòng)態(tài)監(jiān)督、健全礦業(yè)權(quán)有形市場等多項(xiàng)管理制度，各地也根據(jù)自身實(shí)際，從玉石礦資源儲量備案、礦業(yè)權(quán)投放、礦業(yè)權(quán)出讓方式等多方面開展玉石礦勘查開采監(jiān)管。遼寧省為加強(qiáng)岫巖玉等優(yōu)勢玉石礦種的開采監(jiān)管，制定了玉石礦儲量監(jiān)控和采量調(diào)控機(jī)制，以遏制“有水快流”等不加節(jié)制、隨意開采、惡性競爭的現(xiàn)象，并建立相關(guān)的行業(yè)組織，加強(qiáng)行業(yè)協(xié)調(diào)，有效實(shí)現(xiàn)了玉石資源的產(chǎn)量控制。新疆維吾爾自治區(qū)為落實(shí)規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理制度，自2009年8月起停止受理玉石礦開采登記申請，并授權(quán)各地、州、市國土資源主管部門以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓玉石礦采礦權(quán)。浙江省、福建省等地在招標(biāo)拍賣掛牌出讓玉石礦采礦權(quán)時(shí)嚴(yán)格環(huán)保準(zhǔn)入條件，防止了玉石資源開發(fā)中造成地質(zhì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境破壞。

玉石資源開發(fā)利用、環(huán)境保護(hù)和采礦權(quán)出讓交易過程中的監(jiān)督管理豐富了“事中”監(jiān)管內(nèi)容，使得玉石資源能夠合法合規(guī)開發(fā)利用，但卻無法完全解決玉石資源的可持續(xù)開采和玉石市場供需問題。

3.3 玉石礦產(chǎn)資源開發(fā)布局方面

近年來，我國加大了礦產(chǎn)資源開發(fā)布局優(yōu)化方面的研究，并相繼出臺了多個(gè)文件，從推進(jìn)礦產(chǎn)資源資源整合、編制礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案和礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃等方面不斷優(yōu)化礦產(chǎn)資源勘查開采布局。新疆維吾爾自治區(qū)國土資源廳按照相關(guān)文件要求，開展玉石礦礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案編制工作，對不符合礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案的已設(shè)玉石礦礦業(yè)權(quán)進(jìn)行了整合。河南省在2013年已編制玉石礦礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案，并按照設(shè)置方案進(jìn)行了玉石礦礦業(yè)權(quán)整合。遼寧省、貴州省等地也陸續(xù)編制了玉石礦礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案，并利用整合解決了玉石礦等礦產(chǎn)資源的大規(guī)模開發(fā)問題。

通過玉石資源整合、礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案和礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃等制度的實(shí)施，從根本上解決了玉石資源布局不合理、開發(fā)秩序混亂的問題，同時(shí)也加強(qiáng)了玉石采礦權(quán)的有序投放。

4 思考與建議

近年來，我國越來越重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，黨的十八大將生態(tài)文明納入五位一體總體布局，與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)齊頭推進(jìn)，在這樣的大環(huán)境下，各地管理部門應(yīng)結(jié)合玉石資源的賦存和開發(fā)利用特點(diǎn)，繼續(xù)開展玉石資源開發(fā)利用情況及有關(guān)問題的調(diào)查研究，進(jìn)一步完善地方領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制等在內(nèi)的管理機(jī)制，從制度上保障玉石資源的有效保護(hù)和合理開發(fā)利用，探索建立保護(hù)玉石資源的長效機(jī)制。

4.1 加大玉石資源勘查力度，摸清現(xiàn)有玉石資源家底

我國玉石開發(fā)歷史久遠(yuǎn)，一些大型玉石礦床經(jīng)過多年開采后資源已近枯竭，但近些年玉石資源勘查工作程度偏低，新發(fā)現(xiàn)的玉石礦床較少，玉石資源短缺問題已經(jīng)顯現(xiàn)。為保證玉石資源的可持續(xù)開發(fā)利用，應(yīng)積極開展玉石礦床勘查和資源潛力評價(jià)，通過加大玉石資源勘查投放數(shù)量和投入資金等方式，鼓勵(lì)玉石資源勘查，對于長期處于預(yù)查、普查階段的玉石探礦權(quán)應(yīng)按照探礦權(quán)管理的相關(guān)規(guī)定，通過要求其提高勘查階段或同階段延續(xù)縮減勘查面積的方式，解決圈而不探的問題。

4.2 持續(xù)嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)行為，強(qiáng)化“事中、事后”監(jiān)管

近年來玉石的市場需求與日俱增，并且小規(guī)模的玉石礦床極易開采，一些地區(qū)仍存在偷挖盜采、濫挖濫采等問題。為保障玉石資源的可持續(xù)開采，管理部門應(yīng)持續(xù)保持高壓態(tài)勢，部署開展玉石資源開發(fā)秩序整頓規(guī)范行動(dòng)，繼續(xù)對玉石資源勘查開采行為進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)范，通過玉石礦專項(xiàng)整治行動(dòng)和相關(guān)督導(dǎo)工作的“事中、事后”監(jiān)管，進(jìn)一步規(guī)范玉石資源的有序開發(fā)和合理利用。

4.3 改進(jìn)玉石資源開采技術(shù)，提高綜合利用水平

從目前我國玉石開采現(xiàn)狀來看，玉石資源主要是小型個(gè)人企業(yè)開采，普遍處于自發(fā)、零散的開采狀態(tài)，開采方式以人工挖鑿為主。廣西、云南等地區(qū)多采用炸藥爆破獲取礦石，破損性的開采方式造成優(yōu)質(zhì)玉石資源未能高效開發(fā)利用。因此，在優(yōu)質(zhì)玉石產(chǎn)區(qū)，在摸清玉石資源賦存狀況的基礎(chǔ)上，依靠引進(jìn)先進(jìn)的開采技術(shù)和生產(chǎn)工藝，不斷提高玉石資源開采技術(shù)和綜合利用水平，以“優(yōu)質(zhì)資源”造出“優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品”。

4.4 科學(xué)編制規(guī)劃，促進(jìn)玉石礦業(yè)權(quán)合理布局和集約節(jié)約利用

以正在開展的第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制工作為依托，管理部門應(yīng)做好包括玉石在內(nèi)的礦產(chǎn)資源規(guī)劃和礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃的編制工作，統(tǒng)籌考慮玉石礦產(chǎn)資源開發(fā)與區(qū)域布局、探礦權(quán)采礦權(quán)投放、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)的關(guān)系，提高玉石資源節(jié)約集約利用水平。

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Institutions for M anaging Jade Resources Development in China

ZHANG Bo1, LI Guangjie2
(1. Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149; 2. Beijing Zhonghuangeyi Technology Consulting CO., LTD, Beijing 100012, China)

As very valuable mineral resource with great ornamental value, jade resources are w idespread w ith varied types across China. The development and utiliazation of jade resources has

many concerns all the time. This paper introduces the basic sit uation of jade resource occurrence in China. On this basis, it analyzes the facts that we face in exploring and exploiting jade resources in recent years, as well as market of fering and demanding. This paper also sorts out the management systems in these areas such as rectifying th e order in the exploitation, enhancing supervision in exploration and mining, developing a layout with regard to jade resources. In additi on, it of fers some opinions and suggestions with a view to promoting jade resource management. For example, we should step up ef forts to explore jade resources, with continuing to crack down upon illegal mining. At the same time, we must improve the mining technology for jade resources, and scientif cally make the formulation of plan so as to provide reference for further improving the management system for the development and utilization of jade resource.

jade resources; exploration and exploitation; development and utilization; management; suggestion

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2017）06-0039-05

2017-01-09；

2017-02-09

中國地質(zhì)調(diào)查局地質(zhì)調(diào)查計(jì)劃項(xiàng)目“國土資源開發(fā)與保護(hù)基礎(chǔ)地質(zhì)支撐計(jì)劃”下屬工作項(xiàng)目“全國礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)測與管理技術(shù)”（DD20160091）

張博（1985—），女，山東省臨沂市人，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院助理研究員，工學(xué)碩士，主要從事礦業(yè)權(quán)管理方面研究工作。