■文／席恒 田宋

建構(gòu)社會(huì)保障待遇上行通道

■文／席恒 田宋

黨的十八大以來，我國社會(huì)保障事業(yè)成就斐然。在經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”和全面深化改革的大背景下，社會(huì)保障待遇水平穩(wěn)步提升，助力精準(zhǔn)扶貧有力推進(jìn)，保障供給側(cè)改革有序?qū)嵤?，收入分配得到有效調(diào)節(jié)，有益于人民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，有益于提升人民安全感、獲得感和幸福感，這為決勝全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)鑄就了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

社會(huì)保障待遇水平穩(wěn)步提升

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終將社會(huì)保障事業(yè)作為保障民生、調(diào)控收入分配、促進(jìn)共同富裕和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要工具。過去5年，城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，社會(huì)保險(xiǎn)待遇水平穩(wěn)步提升，社會(huì)福利支出較快增長，提升了社會(huì)成員的幸福度。

2012—2016年，城市最低生活保障人數(shù)減少了662.6萬人，最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)由月人均330.1元提高到494.6元，年均增長9.97%，與全國平均最低工資標(biāo)準(zhǔn)年均增幅大致相當(dāng)。同期，農(nóng)村最低生活保障人數(shù)減少了764.4萬人，最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)由月人均172.3元增加到312元，年均增長16.21%，為城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)年均增幅的1.63倍。這表明，城鄉(xiāng)低保制度平均標(biāo)準(zhǔn)在普遍提高的同時(shí)，重點(diǎn)向農(nóng)村地區(qū)傾斜。

2012—2016年，全國企業(yè)退休人員月人均基本養(yǎng)老金從1686元提高到2362元，年均增長8.8%。2016年，城鄉(xiāng)居民月人均養(yǎng)老金達(dá)到117元，其中月人均基礎(chǔ)養(yǎng)老金105元，基本實(shí)現(xiàn)5年翻一番的目標(biāo)。醫(yī)療保險(xiǎn)方面，2016年職工醫(yī)療保險(xiǎn)和居民醫(yī)療保險(xiǎn)基金最高支付限額分別為當(dāng)?shù)芈毠つ昶骄べY和當(dāng)?shù)鼐用衲耆司芍涫杖氲?倍，政策范圍內(nèi)住院費(fèi)用基金支付比例分別達(dá)到80%和70%左右。同時(shí)，失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)待遇水平也穩(wěn)步提升，特別是逐步縮小了企業(yè)退休人員與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金的差距。

同期，社會(huì)福利支出較快增長，多項(xiàng)補(bǔ)貼制度從無到有，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)老年人、兒童和殘疾人等特殊人群的重視。

待遇確定和調(diào)整機(jī)制新動(dòng)向

社會(huì)保障待遇的確定和調(diào)整反映了社會(huì)保障制度的價(jià)值取向，直接關(guān)乎制度運(yùn)行的平穩(wěn)性，最終決定了改善民生的效度。過去5年，黨和政府順應(yīng)人民群眾對(duì)幸福生活的期待，以公平性和可持續(xù)性作為社會(huì)保障待遇確定和調(diào)整的基本取向，以社會(huì)保障政策與經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)同性作為社會(huì)保障待遇確定和調(diào)整的現(xiàn)實(shí)導(dǎo)向。綜合來看，社會(huì)保障待遇確定和調(diào)整機(jī)制呈現(xiàn)了新的動(dòng)向。

價(jià)值取向更加注重公平性。十八大以來，公平優(yōu)先價(jià)值觀回歸社會(huì)保障政策理念，并顯著體現(xiàn)在各類人群的社會(huì)保障待遇方面。以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，2014年合并實(shí)施新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，當(dāng)年首次統(tǒng)一將全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)由月人均55元提高到70元。2015年開始實(shí)施機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，并于2016年機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金待遇首次同步調(diào)整，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性進(jìn)一步提高。此外，醫(yī)療保險(xiǎn)、其他補(bǔ)貼制度都重點(diǎn)向老年人、兒童、殘疾人等困難群體傾斜。這表明，公平優(yōu)先價(jià)值觀重新回歸社會(huì)保障政策理念，并逐步改善了城鄉(xiāng)之間、不同人群之間社會(huì)保障待遇的公平性。

制度運(yùn)行更加注重可持續(xù)性。十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度明確提出“堅(jiān)持精算平衡原則”。堅(jiān)持精算平衡，并非意味著公共財(cái)政不再兜底。作為一項(xiàng)保障民生、調(diào)控收入分配和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要制度安排，社會(huì)保障制度天然帶有公共財(cái)政屬性。精算平衡，強(qiáng)調(diào)的是個(gè)人勞動(dòng)貢獻(xiàn)與所享福利的均衡，強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)保障待遇與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)同。在經(jīng)濟(jì)增速放緩的背景下，社會(huì)保障待遇水平保持高增長既不合理也不具備可持續(xù)性。在我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”之后，2012—2016年的國內(nèi)生產(chǎn)總值增速依次為7.9%、7.8%、7.3%、6.9%、6.7%。同期，城市和農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)以及社會(huì)福利支出年均增幅分別為9.97%、16.21%、26.77%。在社會(huì)保險(xiǎn)方面，企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金在經(jīng)歷了多年的10%增幅之后，2016年的增幅降低為6.5%，2017年的增幅再次降低到5.5%，在保障制度持續(xù)性的同時(shí)，有力地保證了各類人員的基本生活。

政策理念更加注重協(xié)同性。在決勝全面建成小康社會(huì)和全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)保障政策與精準(zhǔn)扶貧政策、供給側(cè)改革政策、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策等經(jīng)濟(jì)政策相協(xié)同，有力保障了各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，供給側(cè)改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是去產(chǎn)能，主要集中于鋼鐵、煤炭、水泥等行業(yè)。為避免失業(yè)潮，維持社會(huì)穩(wěn)定，國家先后出臺(tái)《關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)支持企業(yè)穩(wěn)定崗位有關(guān)問題的通知》（人社部發(fā)〔2014〕76號(hào)）、《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好新形勢(shì)下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》（國發(fā)〔2015〕23號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步完善社會(huì)救助和社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲掛鉤聯(lián)動(dòng)機(jī)制的通知》（發(fā)改價(jià)格規(guī)〔2016〕1835號(hào)）等政策，對(duì)在兼并重組、化解產(chǎn)能過剩、淘汰落后產(chǎn)能中采取措施穩(wěn)定職工隊(duì)伍的企業(yè)，由失業(yè)保險(xiǎn)基金給予穩(wěn)崗補(bǔ)貼等。2015—2016年，全國向近54萬戶企業(yè)發(fā)放穩(wěn)崗補(bǔ)貼364億元，惠及職工6561萬人。并且，根據(jù)居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)變化，按照規(guī)定對(duì)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人員發(fā)放價(jià)格臨時(shí)補(bǔ)貼。這些政策措施，讓失業(yè)保險(xiǎn)基金有力支持了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障政策與經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)同效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)了職工崗位穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和社會(huì)和諧穩(wěn)定的三重目標(biāo)。

待遇確定和調(diào)整機(jī)制的科學(xué)化、常態(tài)化路徑

十八大以來，社會(huì)保障總體待遇水平在穩(wěn)步提高的同時(shí)，逐步建立了差異化的待遇調(diào)整機(jī)制，重點(diǎn)提高了低收入人群和弱勢(shì)人群的社會(huì)保障待遇水平。不過，社會(huì)保障待遇調(diào)整機(jī)制缺乏健全性，隨意性和政策性過強(qiáng)，制度本身的自我調(diào)節(jié)性較弱。在我國邁入中等收入國家之后，社會(huì)制度如同經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式一樣也需要轉(zhuǎn)型升級(jí)。以全面深化改革為契機(jī)，科學(xué)化社會(huì)保障待遇的計(jì)發(fā)辦法，完善多層次的社會(huì)保障體系，構(gòu)建起常態(tài)化的待遇調(diào)整機(jī)制。

待遇確定科學(xué)化，重新審視社會(huì)保障待遇計(jì)發(fā)辦法。在社會(huì)保障體系中，各個(gè)社會(huì)保障項(xiàng)目待遇確定和計(jì)發(fā)辦法，都存在各自的問題。其中，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇確定和調(diào)整爭(zhēng)議最大，也最為社會(huì)各界所關(guān)注。從1997年開始，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老金平均水平占社會(huì)平均工資的比重由70%下降到2016年45%，遠(yuǎn)低于政策設(shè)定的60%。盡管企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金從2005年開始以高于通脹率的增幅連續(xù)上調(diào)，也未有明顯改善。這表明，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的計(jì)發(fā)辦法存在缺陷。從現(xiàn)行制度來看，企業(yè)養(yǎng)老金由個(gè)人賬戶養(yǎng)老金和基礎(chǔ)養(yǎng)老金兩部分構(gòu)成。按照現(xiàn)行計(jì)發(fā)辦法，在滿足領(lǐng)取資格后，基礎(chǔ)養(yǎng)老金以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY和本人指數(shù)化月平均工資的平均值為基數(shù)，繳費(fèi)每滿一年發(fā)給1%，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為積累額除以相應(yīng)的計(jì)發(fā)月數(shù)。由于統(tǒng)籌部分不再純粹與社會(huì)平均工資掛鉤，而個(gè)人賬戶收益率遠(yuǎn)低于工資增長率，從而使得養(yǎng)老金平均水平與社平工資比值隨時(shí)間推移而下降。因此，要重新審視社會(huì)保障待遇的計(jì)發(fā)辦法，應(yīng)以勞動(dòng)貢獻(xiàn)為核心構(gòu)建一個(gè)科學(xué)化、具備自我調(diào)節(jié)的計(jì)發(fā)辦法。

保障體系多層次，綜合提高社會(huì)保障待遇水平。一個(gè)健全的社會(huì)保障體系應(yīng)當(dāng)是多層次的，包括法定的、非法定的和市場(chǎng)三個(gè)層次。單方面強(qiáng)調(diào)法定層次的社會(huì)保障，僅僅依靠政府的財(cái)政投入，社會(huì)保障待遇水平提升的空間十分有限。一個(gè)完整的、多層次社會(huì)保障體系，首先是養(yǎng)老保險(xiǎn)的多層次化。覆蓋全體國民的統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)該由均一費(fèi)率的基本養(yǎng)老金、比例繳費(fèi)的職業(yè)養(yǎng)老金、激勵(lì)性私人養(yǎng)老金等三個(gè)層次構(gòu)成。其中第一層為均一費(fèi)率的基本養(yǎng)老金，由基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個(gè)人賬戶養(yǎng)老金和地方附加養(yǎng)老金構(gòu)成；第二層為按比例繳費(fèi)的職業(yè)養(yǎng)老金，包括公務(wù)員年金、事業(yè)年金和企業(yè)年金，遵循擴(kuò)大化、強(qiáng)制化和彈性化原則，分別覆蓋公職人員、事業(yè)職工和企業(yè)職工；第三層為政策誘導(dǎo)與激勵(lì)相結(jié)合的私人養(yǎng)老計(jì)劃，由個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)構(gòu)成。因而，要制定實(shí)施免稅、延期征稅等優(yōu)惠政策，加快發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)保險(xiǎn)，構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系，綜合提高社會(huì)保障待遇水平。

調(diào)整機(jī)制常態(tài)化，從基本保障走向基本保護(hù)。就社會(huì)保障制度而言，要從事后補(bǔ)償轉(zhuǎn)向事前預(yù)防，從基本保障走向基本保護(hù)，這需要社會(huì)保障建立一個(gè)完善的調(diào)整機(jī)制，包括自我調(diào)整和政策調(diào)整兩個(gè)方面。對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)而言，要側(cè)重建立與物價(jià)水平、工資增長等指標(biāo)聯(lián)動(dòng)的具備自我調(diào)節(jié)功能的調(diào)整機(jī)制。對(duì)于社會(huì)救助和社會(huì)福利而言，調(diào)整機(jī)制更強(qiáng)調(diào)政策性，能夠兼顧到不同地區(qū)和不同人員待遇差距。不論哪一種社會(huì)保障項(xiàng)目，調(diào)整機(jī)制的建立都應(yīng)該經(jīng)過科學(xué)論證，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化和規(guī)范化?！?/p>

西北大學(xué)公共管理學(xué)院