■文／褚福靈

社會(huì)保險(xiǎn)：覆蓋面大了，轉(zhuǎn)接更順了

■文／褚福靈

社會(huì)保險(xiǎn)是勞動(dòng)者的法定權(quán)益，是防范和化解年老、疾病等風(fēng)險(xiǎn)的重要制度。依法擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面，實(shí)現(xiàn)跨統(tǒng)籌地區(qū)、跨制度的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系順暢轉(zhuǎn)接，確保對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)參保人“記錄一生、服務(wù)一生、保障一生”，不僅是十八大報(bào)告提出的任務(wù)要求，也是深化社會(huì)保險(xiǎn)改革的目標(biāo)追求。5年來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)取得巨大成就，其中一個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)就是社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面顯著擴(kuò)大，更加接近“全覆蓋”的目標(biāo)。

社?！叭采w”進(jìn)行時(shí)

按照中央全面深化改革的總體部署，為加快推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)全覆蓋，實(shí)現(xiàn)建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度的目標(biāo)，人社部決定于2014年起在全國(guó)范圍內(nèi)逐步實(shí)施“全民參保登記計(jì)劃”，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍不斷擴(kuò)大。

截至2016年底，我國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋各類職工3.8億人，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋城鄉(xiāng)居民約5億人。兩類養(yǎng)老保險(xiǎn)制度共覆蓋8.8億人，按16歲以上人口10億人估計(jì)，養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率在85%以上，比2012年76%的城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率顯著提高（提高了9%），基本做到了“應(yīng)保盡?！薄?/p>

截至2016年底，我國(guó)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度覆蓋各類職工2.9億人，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度覆蓋城鄉(xiāng)居民10.4億人。兩類醫(yī)療保險(xiǎn)制度覆蓋13.3億人，醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率在95%以上，基本實(shí)現(xiàn)了全民參保。失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的覆蓋面也不斷擴(kuò)大，2016年末全國(guó)參加失業(yè)保險(xiǎn)人員為1.81億人，參加工傷保險(xiǎn)為2.19億人，參加生育保險(xiǎn)為1.85億人，分別比2012年末增加2864萬(wàn)人、2879萬(wàn)人、3022萬(wàn)人。

5年來(lái)，我國(guó)在擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面工作中的卓越成就得到國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可，2016年11月，國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)在第32屆巴拿馬全球大會(huì)上，將“社會(huì)保障杰出成就獎(jiǎng)”（2014—2016）授予中華人民共和國(guó)政府。

社保關(guān)系轉(zhuǎn)接路更寬

為切實(shí)保障參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人員（含農(nóng)民工）的合法權(quán)益，促進(jìn)人力資源合理配置和有序流動(dòng)，保證參保人員跨省流動(dòng)并在城鎮(zhèn)就業(yè)時(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)，2009年《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（國(guó)辦發(fā)〔2009〕66號(hào)）出臺(tái)。十八大之后，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策及時(shí)跟進(jìn)。

2014年人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部印發(fā)《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》（人社部發(fā)〔2014〕17號(hào)），解決了城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民兩大制度的銜接問(wèn)題，以確保農(nóng)民工跨制度就業(yè)時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益能順暢銜接。

2016年人力資源社會(huì)保障部印發(fā)《關(guān)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)若干問(wèn)題的通知》（人社部規(guī)〔2016〕5號(hào)），進(jìn)一步貫徹落實(shí)國(guó)辦發(fā)〔2009〕66號(hào)文件，解決城鎮(zhèn)企業(yè)職工跨省流動(dòng)就業(yè)時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)中存在的操作性問(wèn)題。

2017年人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和職業(yè)年金轉(zhuǎn)移接續(xù)有關(guān)問(wèn)題的通知》（人社部規(guī)〔2017〕1號(hào)），解決了職工在機(jī)關(guān)事業(yè)和企業(yè)之間流動(dòng)就業(yè)時(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題。

通過(guò)以上制度建設(shè)，我國(guó)基本形成了跨制度、跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的政策體系。同時(shí)，基本醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策更加完善。

為進(jìn)一步保障流動(dòng)就業(yè)人員基本醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)益，2015年人力資源社會(huì)保障部、國(guó)家發(fā)展和改革委、財(cái)政部、國(guó)家衛(wèi)計(jì)委以人社部發(fā)〔2015〕80號(hào)印發(fā)《關(guān)于做好進(jìn)城落戶農(nóng)民工參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)和關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)工作的辦法》，明確了進(jìn)城落戶農(nóng)民工參保政策、規(guī)范了基本醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)、保障了醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)中當(dāng)事人的權(quán)益、明確了經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)和相關(guān)主體的責(zé)任。為切實(shí)貫徹落實(shí)該《辦法》，2016年又印發(fā)了《流動(dòng)就業(yè)人員基本醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)業(yè)務(wù)經(jīng)辦規(guī)程》（人社廳發(fā)〔2016〕94號(hào)），進(jìn)一步完善了轉(zhuǎn)移接續(xù)經(jīng)辦管理服務(wù)的有關(guān)規(guī)定。

同時(shí)，為方便患者異地就醫(yī)，異地就醫(yī)住院費(fèi)用直接結(jié)算工作不斷推進(jìn)。2016年12月，人力資源社會(huì)保障部發(fā)布了《關(guān)于做好基本醫(yī)療保險(xiǎn)跨省異地就醫(yī)住院醫(yī)療費(fèi)用直接結(jié)算工作的通知》（人社部發(fā)〔2016〕120號(hào)），明確了異地就醫(yī)的目標(biāo)任務(wù)、工作原則、異地就醫(yī)結(jié)算流程和管理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等，為推進(jìn)該項(xiàng)工作的順利開展提供了政策基礎(chǔ)。

在過(guò)去的5年，以養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)為代表的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)工作持續(xù)推進(jìn)，2016年全國(guó)辦理基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)200萬(wàn)人次，較2012年增加85.3萬(wàn)人次，增長(zhǎng)74.4%；2012年以來(lái)累計(jì)辦理860萬(wàn)人次，轉(zhuǎn)移資金達(dá)到1717億元。截至2016年底，全國(guó)累計(jì)辦理城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接55萬(wàn)人次，轉(zhuǎn)移資金23.5億元；累計(jì)轉(zhuǎn)接退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系219萬(wàn)人。2016年全國(guó)基本醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)190萬(wàn)人次，較2012年增加100萬(wàn)人次，累計(jì)轉(zhuǎn)續(xù)797萬(wàn)人次，轉(zhuǎn)移資金達(dá)到21.3億元。

期待“一卡通”時(shí)時(shí)轉(zhuǎn)接

5年來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)取得巨大成就，但由于地區(qū)發(fā)展不平衡、制度建設(shè)不夠規(guī)范統(tǒng)一等，在社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面與社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)方面也面臨問(wèn)題與挑戰(zhàn)，需要采取措施加以應(yīng)對(duì)。

中斷社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)現(xiàn)象仍存在。根據(jù)《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)年度發(fā)展報(bào)告2015》，2014年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)中，企業(yè)部門繳費(fèi)人員占參保職工人數(shù)的比重為80.3%。這意味著，每5個(gè)參保職工中約有1人沒繳費(fèi)，存在中斷繳費(fèi)情況。同時(shí)，企業(yè)部門繳費(fèi)人員占參保職工人數(shù)的比重連續(xù)7年下降，由2009年繳費(fèi)人員占參保人員的比重為87.7%下降到2014年的80.3%。參保人員中斷繳費(fèi)將導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)際覆蓋面下降，需要引起有關(guān)部門重視。中斷繳費(fèi)的原因來(lái)自多方面，既有部分自雇勞動(dòng)者繳費(fèi)15年自行中斷繳費(fèi)，也有部分靈活就業(yè)人員因繳費(fèi)能力不強(qiáng)等原因中斷繳費(fèi)，還有由于關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不夠便捷等原因，一些流動(dòng)就業(yè)的勞動(dòng)者因沒有及時(shí)轉(zhuǎn)接養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系而導(dǎo)致中斷。

社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接仍未完全到位。盡管社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接制度逐步完善，但在實(shí)際工作中仍存在社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接不到位的問(wèn)題。根據(jù)人民日?qǐng)?bào)2013年12月21日的報(bào)道，全國(guó)開具基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保繳費(fèi)憑證已轉(zhuǎn)移接續(xù)的勞動(dòng)者中，成功轉(zhuǎn)移的僅僅占到20%，距離真正實(shí)現(xiàn)“不管你到哪里干，養(yǎng)老保險(xiǎn)接著算”的目標(biāo)尚有很大的差距。根據(jù)《2017年第1號(hào)公告：醫(yī)療保險(xiǎn)基金審計(jì)結(jié)果》顯示，我國(guó)仍存在醫(yī)療保險(xiǎn)制度銜接不到位的問(wèn)題。審計(jì)報(bào)告指出，由于職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度與城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度之間銜接不到位，2016年有305萬(wàn)人重復(fù)參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)造成財(cái)政多補(bǔ)助14.57億元，305萬(wàn)人中有5124人重復(fù)報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)用1346.91萬(wàn)元。

造成社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系銜接不規(guī)范、不到位的原因來(lái)自多方面，主要包括：一是社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次偏低。職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)按要求在2010年都應(yīng)當(dāng)達(dá)到省級(jí)統(tǒng)籌，但事實(shí)上只有幾個(gè)省份達(dá)到了全省范圍基金的統(tǒng)收統(tǒng)支，大多數(shù)省份為調(diào)劑金制度，基金收支在地市一級(jí)或縣一級(jí)。除了幾個(gè)直轄市以外，職工醫(yī)療保險(xiǎn)、居民醫(yī)療保險(xiǎn)、居民養(yǎng)老保險(xiǎn)等險(xiǎn)種基金收支為地市一級(jí)或縣一級(jí)。由于統(tǒng)籌層次低，統(tǒng)籌地區(qū)多，各地的制度規(guī)程往往不夠統(tǒng)一，導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接困難。二是信息網(wǎng)絡(luò)不兼容，難以做到“一卡通”。由于統(tǒng)籌地區(qū)多，利益主體多，社會(huì)保險(xiǎn)信息網(wǎng)絡(luò)開發(fā)往往由各個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)主導(dǎo)，導(dǎo)致不同統(tǒng)籌地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)不能兼容，各地發(fā)行的社會(huì)保障卡難以“一卡通”，致使社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接過(guò)程中存在一些困難和羈絆。

2017年全民參保登記工作已由試點(diǎn)轉(zhuǎn)為全面啟動(dòng)，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)將接近“全覆蓋”的目標(biāo)，如何使社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)更加順暢，建議以養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接為突破口，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系自動(dòng)轉(zhuǎn)接“一卡通” 。

社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接的核心是養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)由城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的“申請(qǐng)轉(zhuǎn)接”轉(zhuǎn)為“自動(dòng)轉(zhuǎn)接”。城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)改革的方向是：由“因就業(yè)而轉(zhuǎn)移”到“因權(quán)益轉(zhuǎn)移”，由“申請(qǐng)轉(zhuǎn)移”到“自動(dòng)轉(zhuǎn)移”，由“憑證轉(zhuǎn)移”到“一卡通”轉(zhuǎn)移。勞動(dòng)者因參保繳費(fèi)而累計(jì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益，通過(guò)參保繳費(fèi)自動(dòng)將這種權(quán)益累計(jì)到可以通存通兌的權(quán)益憑證上和社會(huì)保障卡上，勞動(dòng)者持有社會(huì)保障卡，“卡隨人走，錢隨卡行”。勞動(dòng)者再次就業(yè)時(shí)通過(guò)“刷卡注冊(cè)自動(dòng)接續(xù)”城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，在任何社會(huì)保險(xiǎn)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)都可以轉(zhuǎn)接養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益，由此實(shí)現(xiàn)“一卡通，保終生”。

總之，我國(guó)在社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面與社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接方面均取得巨大成就，但也存在一些亟待解決的問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)深入分析在社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面與社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接方面存在的突出問(wèn)題及其原因，采取諸如“規(guī)范繳費(fèi)年限、便捷權(quán)益轉(zhuǎn)接、逐步調(diào)整退休年齡”等針對(duì)性措施加以應(yīng)對(duì)。（本文是國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“醫(yī)保費(fèi)用科學(xué)分配及有效監(jiān)控的技術(shù)方法研究”的研究成果）■

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)社會(huì)保障研究中心