程雙,趙春艷

（重慶市墊江縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所重慶408399）

一起未經(jīng)審批的跨省引進乳用動物的案例探析

程雙,趙春艷

（重慶市墊江縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所重慶408399）

跨省引進乳用種用動物檢疫審批監(jiān)管工作歷來是動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中的重點和難點。本文從一起典型的未經(jīng)審批的跨省引進乳用動物案例入手，分析此類案件在違法行為責任主體的認定和違法行為的定性與處理方面存在的不同觀點，提出完善立法和監(jiān)督體系等方面的建議。

動物衛(wèi)生監(jiān)督；未經(jīng)審批；跨省引進；案例分析

《動物防疫法》《動物檢疫管理辦法》等法律法規(guī)明文規(guī)定，跨省引進種用乳用動物實行審批備案?？缡∫M種用、乳用動物檢疫審批是防止動物疫病傳播蔓延的重要手段，充分保障獸醫(yī)“四個安全”。在執(zhí)法實踐中，由于中小規(guī)模養(yǎng)殖場在選址、環(huán)境、防疫條件、飼養(yǎng)管理等方面存在差距，多數(shù)不符合國家法律法規(guī)規(guī)定的跨省調(diào)運種用乳用動物檢疫審批條件。因此，跨省調(diào)運乳用種用動物檢疫審批監(jiān)管歷來就是動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中的重點和難點。筆者連續(xù)2年參與重慶市動物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰案卷評查和優(yōu)秀案卷評選活動，現(xiàn)選取一例較典型的未經(jīng)審批的跨省引進乳用動物案，剖析案件查處中的難點和爭議，提出處理觀點與思考，以供同行交流探討。

1 案件概述

1.1 案件來源

2016年6月15日，重慶市A縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所接到群眾舉報，稱某奶牛養(yǎng)殖場從外面調(diào)運了一批奶牛，要求調(diào)查處理。接到舉報后，縣動監(jiān)所首先指派鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所執(zhí)法人員前往調(diào)查核實基本情況。經(jīng)調(diào)查，該場6月15日從B省某縣調(diào)運了18頭奶牛回場，養(yǎng)殖場業(yè)主不能提供跨省引進乳用動物檢疫審批手續(xù)和動物檢疫證明。此行為涉嫌違反《動物防疫法》第四十六條第一款和第二十五條（三）項之規(guī)定，經(jīng)請示動監(jiān)所負責人同意，決定立案。

1.2 調(diào)查經(jīng)過

6月15日，執(zhí)法人員對該奶牛場現(xiàn)場進行調(diào)查取證，調(diào)閱該場的《營業(yè)執(zhí)照》《動物防疫條件合格證》《畜禽養(yǎng)殖檔案》等相關(guān)資料，制作《現(xiàn)場檢查（勘驗）筆錄》。對業(yè)主及相關(guān)當事人進行詢問調(diào)查，調(diào)查了解違法事實經(jīng)過，以及違法經(jīng)營動物的貨值金額等情況，并制作《詢問筆錄》。執(zhí)法人員對整個執(zhí)法過程進行全程錄相、拍照，固定了現(xiàn)場證據(jù)。根據(jù)《動物防疫法》《動物檢疫管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，對違法行為人下發(fā)《責令改正通知書》，要求其立即改正違法行為，對奶牛場進行全面消毒，對調(diào)運回的奶牛就地實施隔離觀察。6月16日，縣動物疫病預(yù)防控制中心對調(diào)運回的奶牛開展“兩病”檢測。

1.3 違法事實認定及法律適用

根據(jù)調(diào)查，本案涉及3個違法行為：①當事人引進該批奶牛前，未向省級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)申辦跨省引進乳用動物的檢疫審批手續(xù)，違反了《動物防疫法》第四十六條第一款之規(guī)定“跨省、自治區(qū)、直轄市引進乳用動物的，應(yīng)當向輸入地省、自治區(qū)、直轄市動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)申請辦理審批手續(xù)，并依照本法第四十二條的規(guī)定取得檢疫證明”。②未依法取得動物檢疫證明調(diào)運該批奶牛，違反了《動物防疫法》第二十五條（三）項之規(guī)定：“禁止屠宰、經(jīng)營、運輸下列動物：依法應(yīng)當檢疫而未經(jīng)檢疫或者檢疫不合格的”。③在調(diào)運該批奶牛進入重慶市，未到重慶市依法設(shè)置的指定道口動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站接受檢查和消毒，違反了《重慶市動物防疫條例》第二十九條第二款之規(guī)定“動物、動物產(chǎn)品輸入本市，應(yīng)當?shù)揭婪ㄔO(shè)置的指定道口動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站接受動物防疫監(jiān)督檢查和消毒，未經(jīng)檢查和消毒的，禁止進入本市”。

1.4 處罰決定

遵循行政處罰過罰相當原則（即行政處罰與違法行為相適應(yīng)），根據(jù)《動物防疫法》等法律法規(guī)規(guī)定，對本案當事人的多個動物防疫違法行為分別作出相應(yīng)的處罰：對未經(jīng)審批跨省引進乳用動物的違法行為，根據(jù)第七十七條（二）項規(guī)定，處罰款10 000元；對經(jīng)營依法應(yīng)當檢疫而未經(jīng)檢疫動物的違法行為，根據(jù)《動物防疫法》第七十六條、七十八條規(guī)定，處貨值金額20%罰款22 000元，同時依據(jù)《動物檢疫管理辦法》第四十條第二款規(guī)定進行補檢；對從市外輸入動物未經(jīng)指定道口進入的違法行為，根據(jù)《重慶市動物防疫條例》第四十八條（二）項規(guī)定，處罰款2 000元。按照行政處罰與教育相結(jié)合原則，經(jīng)研究決定對本案中3個違法行為的行政處罰（罰款）進行合并處罰，采取擇重處理，處罰款22 000元。

2 問題探討

2.1 違法行為責任主體的認定

對行政違法行為責任主體的認定將直接影響到整個行政案件的處罰是否正確。在動物衛(wèi)生執(zhí)法實踐中，違法主體的認定是一個比較復(fù)雜且容易混淆的法律問題。對本案違法主體的認定就存在三種不同的觀點。

觀點1：認定奶牛場為違法行為責任主體。跨省引進乳用動物的行為主要是由輸入方奶牛場來主導(dǎo)的。只有具備動物防疫條件合格的奶牛場才能申報跨省引進乳用動物檢疫審批手續(xù)，作為個體的奶農(nóng)則不具備申報條件。因此，本案認定該奶牛養(yǎng)殖場為違法行為責任主體。

觀點2：認定奶農(nóng)為違法行為責任主體。奶牛場多數(shù)以公司、合作社形式建場，將場地租賃給奶農(nóng)飼喂，形成出租與承租的租賃合同關(guān)系。奶農(nóng)為奶牛的所有權(quán)人，具有“依法對特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔保物權(quán)。”由此認為引進奶牛的違法行為應(yīng)由奶農(nóng)來承擔。

觀點3：既然本案存在多個違法行為，應(yīng)該根據(jù)違法行為發(fā)生的環(huán)節(jié)確定違法行為責任主體。當檢疫而未經(jīng)檢疫動物和從市外輸入動物未經(jīng)指定道口進入的違法行為發(fā)生時，是由奶牛的所有權(quán)人主宰，故由奶農(nóng)承擔；運輸環(huán)節(jié)中承運方運輸?shù)膭游镂锤接袡z疫證明的違法行為由承運人承擔；未經(jīng)審批跨省引進乳用動物的違法行為發(fā)生時，由輸入方奶牛場主宰，故由奶牛場承擔。

2.2 違法行為的定性與處理

據(jù)筆者觀察，動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法案件多是一事一罰。但在執(zhí)法實踐中，“一案一事”的案例很少，多是“一案多事”，即一個案件涉及多個動物防疫違法行為。《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書制作規(guī)范》第八條第一款對執(zhí)法文書制作的案由作出規(guī)定：“文書中‘案由’填寫為‘違法行為定性案’”，但未明確規(guī)定如何處理“一案多事”的執(zhí)法實際。

觀點1：定性為未經(jīng)審批跨省引進乳用動物的違法行為，對多個違法行為分別裁量，合并擇重處罰。對多個違法行為如何定性，現(xiàn)行行政法律體系未作處罰規(guī)定，動物衛(wèi)生行政法律法規(guī)也無相關(guān)規(guī)定，但在其它部門的行政法律、法規(guī)及相關(guān)規(guī)定中有所涉及。如《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第一百三十七條規(guī)定：“一人有兩種以上違法行為的，分別決定，合并執(zhí)行，可以制作一份決定書，分別寫明對每種違法行為的處理內(nèi)容和合并執(zhí)行的內(nèi)容。一個案件有多個違法行為人的，分別決定，可以制作一式多份決定書，寫明給予每個人的處理決定，分別送達每一個違法行為人”?！栋踩a(chǎn)違法行為行政處罰辦法》第五十三條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位及其有關(guān)人員觸犯不同的法律規(guī)定，有兩個以上應(yīng)當給予行政處罰的安全生產(chǎn)違法行為的，安全監(jiān)管監(jiān)察部門應(yīng)當適用不同的法律規(guī)定，分別裁量，合并處罰”。根據(jù)《動物防疫法》《重慶市動物防疫條例》的有關(guān)規(guī)定，對奶牛場的多個違法行為分別裁量，合并擇重處罰。筆者贊同本觀點，未經(jīng)審批跨省引進乳用動物是本案的主要違法行為，是其它違法行為的根源所在；未經(jīng)審批的結(jié)果直接或間接造成其它違法行為的產(chǎn)生，它們之間存在一定的因果關(guān)系，故將其作為違法行為定性。

觀點2：定性為經(jīng)營依法應(yīng)當檢疫而未經(jīng)檢疫動物的違法行為，對多個違法行為分別裁量，合并處罰。本案的3個違法行為具有關(guān)聯(lián)性，屬于連續(xù)多個違法行為，即是同一違法主體在連續(xù)的時間內(nèi)所實施?！?/p>

10.3969/j.issn.1008-4754.2017.06.001