●王胤元/文

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的案源問題*

●王胤元*/文

編者按：十八屆四中全會《決定》指出“檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”。由于現(xiàn)行法對如何開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督?jīng)]有明確規(guī)定，因此調(diào)研、總結(jié)各地實踐對進一步規(guī)范化該類檢察監(jiān)督活動非常重要。本欄目特約三篇文章對實踐中行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的案源、范圍以及方式進行總結(jié)、分析，以饗讀者。

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是法律賦予檢察機關(guān)的重要職能，而如何“擦亮”檢察機關(guān)的眼睛，發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法中存在的問題無疑對這項職能的發(fā)揮具有重要意義。本文試圖通過對現(xiàn)階段各地實踐及有關(guān)文件的梳理，歸納出目前行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的案件來源，進而提出不斷擴充該項檢察監(jiān)督案源的思考，以期對現(xiàn)行的司法實踐有所裨益。

行政執(zhí)法 檢察監(jiān)督 案源 聯(lián)席會議

從搜集到的資料分析來看，“巧婦難為無米之炊”成為束縛很多民行檢察部門施展拳腳的問題所在，也是各地開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的難點所在，有必要對這一問題進行深入研究。

一、實務(wù)中的案源現(xiàn)狀

對于行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督的案源，一般來講，主要有這幾項：一是黨委、人大、政府、政協(xié)等機關(guān)交辦或轉(zhuǎn)辦的。二是上級人民檢察院交辦的。三是公民、法人或者其他組織來信來訪反映的。四是檢察機關(guān)自行發(fā)現(xiàn)案件線索。這幾種途徑中，與人民群眾的作用直接相關(guān)的是第3項，實踐中的很多案源都是來自群眾的申訴舉報，這一來源在整個行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的案件中有著重要的地位。而檢察機關(guān)自行發(fā)現(xiàn)案件線索，這一主動的途徑主要有以下幾種。

一是通過行政執(zhí)法檢察監(jiān)督專項行動，包括專題調(diào)研和專項檢查。即通過在某一特定時期針對某些特定領(lǐng)域的專項檢察活動，集中精力審查發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題。尤其是結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際開展的專項行動更具有針對性。例如，湖南省株洲市開展的環(huán)境資源保護和食品藥品安全監(jiān)管領(lǐng)域的行政執(zhí)法專項檢察監(jiān)督活動，吉林省通榆縣院先后組織的 “消毒餐飲具”、“土地契稅征繳”、“食品藥品監(jiān)督”等專項行政執(zhí)法檢察監(jiān)督調(diào)查，福建省泉州市洛江區(qū)院開展的林政執(zhí)法專項檢查，湖南省安鄉(xiāng)縣院組織開展了防止國有土地出讓金流失專項活動。

二是檢察機關(guān)內(nèi)部其他部門在執(zhí)法辦案過程中發(fā)現(xiàn)線索后移送給行政檢察部門的。很多案件在辦理過程中經(jīng)常會發(fā)現(xiàn)涉及到其他部門的線索，各內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間案件移送也已制度化，這些無疑增加了行政檢察的線索來源渠道。例如，吉林省通化市東昌區(qū)院民行科就在審查一起公訴科移交的案件線索中發(fā)現(xiàn)，某村某組部分土地現(xiàn)狀與林業(yè)及相關(guān)部門檔案記載不符，繼而發(fā)現(xiàn)了一起行政違法線索。湖南省常德市石門縣院刑事部門在辦理一起挪用公款的案件中發(fā)現(xiàn)，該縣勞動和社會保障局執(zhí)法大隊在管理企業(yè)繳納的農(nóng)民工工資保證金時嚴(yán)重不規(guī)范，給挪用公款留下了可乘之機，檢察機關(guān)隨后給上述行政機關(guān)發(fā)出了督促整改的檢察建議。

三是通過檢察室，主要是通過各派駐檢察室，作為延伸行政執(zhí)法監(jiān)督職能的觸角。在最基層、案源最豐富的地方去發(fā)現(xiàn)相關(guān)線索，擴展案源。例如長沙縣雙江鎮(zhèn)檢察聯(lián)絡(luò)室接到鎮(zhèn)黨委書記反映并調(diào)查后，建議市檢察院對星沙國際物流園工程與湖南星大建設(shè)集團股份有限公司饒某賠償損失案向省院提請抗訴。山東省青島市黃島區(qū)憑借其9個派駐檢察室和遍布全區(qū)的40個民生檢察聯(lián)系點、76位民生檢察聯(lián)絡(luò)員，作為延伸行政執(zhí)法監(jiān)督職能的內(nèi)生觸角和外生觸角，著力增強線索收集的敏感度和廣泛度，共收集有價值的行政違法線索4件。山西省長治市兩級院依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，搭建了對行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督工作的信息平臺，對行政執(zhí)法行為實行動態(tài)監(jiān)控。該市沁縣院依托4個中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室和駐鎮(zhèn)聯(lián)絡(luò)辦公室，形成了覆蓋全縣13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)306個行政村的行政檢察監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)、鄉(xiāng)屬機構(gòu)、駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)所有行政執(zhí)法行為都納入監(jiān)督范圍，實現(xiàn)了檢察工作平臺的前移。

四是通過對網(wǎng)絡(luò)輿情的實時關(guān)注，加強對網(wǎng)上相關(guān)行政執(zhí)法線索的關(guān)注，尤其是當(dāng)?shù)赜绊戄^大的網(wǎng)站和論壇。從網(wǎng)民、網(wǎng)意、網(wǎng)評中篩選甄別行政執(zhí)法監(jiān)督線索，及時作出回應(yīng)和反饋。例如，湖南長沙縣院改變以往主要依賴等案上門的傳統(tǒng)做法，增強職業(yè)敏銳性，增強主動辦案、主動服務(wù)意識，變“等米下鍋”、被動等案為主動出擊，積極查找和發(fā)現(xiàn)案件線索。注重從平時日常工作、生活、社會交往及街頭巷議中收集案件線索，從相關(guān)部門的信息、簡報、新聞媒體報道中獲得案件線索，從人民群眾關(guān)心的熱點、難點問題中挖掘案件線索，從國家司法改革的動向中發(fā)現(xiàn)案件線索。青島市黃島區(qū)院注重對網(wǎng)絡(luò)輿情的實時關(guān)注，尤其注重瀏覽當(dāng)?shù)赜绊戄^大的黃島信息港、青島西海岸新聞網(wǎng)等網(wǎng)站和論壇，及時作出回應(yīng)和反饋。

二、案源缺乏問題的解決

從實踐中搜集到的資料來看，要解決行政執(zhí)法檢察當(dāng)中存在的案源難題，可以從以下幾個方面著手。

一是加大對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的宣傳。行政檢察起步較晚，社會大眾對于檢察機關(guān)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的職能和程序還不十分熟悉，有時甚至存在誤解，導(dǎo)致少有當(dāng)事人到檢察機關(guān)申請行政執(zhí)法監(jiān)督，一定程度上限制了案件的來源。對行政機關(guān)和檢察機關(guān)來說，也需要強化對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的宣傳，原因主要有：一是很多行政機關(guān)特別是政府法制部門認(rèn)為行政機關(guān)內(nèi)部有一套完整的監(jiān)督體系，檢察機關(guān)的監(jiān)督缺乏法律授權(quán)，且是分割行政權(quán)的一種表現(xiàn)，因而對檢察機關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督有反感和抵觸情緒。二是檢察機關(guān)部分領(lǐng)導(dǎo)和干警的思想認(rèn)識水平還停留在過去民行檢察只是對法院訴訟活動監(jiān)督的時代，認(rèn)識不到對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是時代的需要，是人民的期盼。因此，這些問題的存在更加督促我們應(yīng)做好行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的宣傳工作。例如，遼寧大連市西崗區(qū)院每年2、3月份，會定期走訪區(qū)人大、司法局、公安局等單位，深入轄區(qū)街道、社區(qū)宣傳檢察機關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督職能，排查行政執(zhí)法監(jiān)督案源。遼寧鐵嶺市西豐縣院則召集了70余家有執(zhí)法權(quán)的行政事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人及縣幾大班子的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，主持召開了行政機關(guān)聯(lián)席會議，就行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作進行了普及宣傳。這些都收到了良好的效果。

二是盡快提高行政執(zhí)法檢察監(jiān)督規(guī)范性文件的效力級別。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督目前看來還存在著一些先天的不足，雖然最高人民檢察院出臺的《關(guān)于貫徹落實〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的意見》中第7章明確提出了“加強對違法行政行為的法律監(jiān)督，積極促進依法行政”，并作了一些規(guī)定，但整體看來，該意見較為抽象也缺乏可操作性。有關(guān)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督還明顯缺少中央和高檢院的具體規(guī)定，在已找到的一些規(guī)章制度中級別最高的只是省級院的。例如，山西省院《探索開展行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督專項活動精神的實施方案》，福建省檢察院、省政府法制辦聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于建立行政檢察與行政執(zhí)法監(jiān)督相銜接工作機制的通知》。在為數(shù)不多的有關(guān)文件中，最多的也只是地市級院的文件，例如，遼寧省《白山市行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作暫行規(guī)定》。而很多基層院則會在地市級院文件的基礎(chǔ)上稍作修改，形成自己的有關(guān)文件，例如，遼寧省白山市靖宇縣院《吉林省靖宇縣行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作暫行辦法》。顯然，有必要制定更高層級的規(guī)范性文件以利于規(guī)范案件線索的發(fā)現(xiàn)、移送。

三是建立包括聯(lián)絡(luò)員制度、聯(lián)席會議制度等在內(nèi)的信息共享平臺。通過信息通報，實現(xiàn)資源共享。各部門可以指定一名專任聯(lián)絡(luò)員，及時對案件線索收集、整理和分析，協(xié)調(diào)執(zhí)法協(xié)作以及案件移送等相關(guān)工作，通報相關(guān)線索，通報重大行政行為。例如，吉林省延吉市院就通過和其他行政機關(guān)簽署協(xié)議，建立了重大行政行為通報制度，與市監(jiān)察局、政府法制辦簽署了《關(guān)于在行政執(zhí)法檢察監(jiān)督中加強協(xié)作配合的意見》，為該院民行科全面對行政執(zhí)法進行檢察監(jiān)督提供了依據(jù)。吉林省通榆縣委、縣政府出臺了《關(guān)于建立行政執(zhí)法檢察監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺的實施意見》，該縣院開發(fā)了網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督軟件、建立了光纖專網(wǎng)，與縣內(nèi)各行政執(zhí)法單位進行了聯(lián)網(wǎng)運行，建立了行政執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺，拓寬了行政執(zhí)法檢察監(jiān)督中職務(wù)犯罪線索發(fā)現(xiàn)的新途徑。

四是暢通內(nèi)部協(xié)作渠道。對內(nèi)應(yīng)不斷強化檢察機關(guān)內(nèi)部部門的案件線索雙向移送、處理結(jié)果雙向反饋機制。要制定相關(guān)規(guī)章制度，例如遼寧省院制定下發(fā)了 《遼寧省人民檢察院關(guān)于反瀆職侵權(quán)部門與民事行政檢察部門在辦案中加強配合的指導(dǎo)意見》。

五是可以考慮實行“雙備案”制度。雙備案制度指的是權(quán)利清單備案制度和行政執(zhí)法行為備案制度。通過權(quán)利清單備案制度，各行政執(zhí)法部門將行政權(quán)限、執(zhí)法依據(jù)等數(shù)據(jù)制表上報檢察院備案；行政執(zhí)法行為備案制度則要求行政機關(guān)按月將實施的行政執(zhí)法行為分類制表上報檢察院備案?！半p備案”制度的建立，將增強檢察機關(guān)對行政執(zhí)法情況的全面了解，有利于發(fā)現(xiàn)行政違法行為，也為今后行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的開展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

檢察機關(guān)履行行政執(zhí)法檢察監(jiān)督職責(zé)，要緊緊依靠黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持、人大監(jiān)督，創(chuàng)造行政執(zhí)法檢察監(jiān)督良好環(huán)境。要緊緊依靠院黨組的正確領(lǐng)導(dǎo)，注重發(fā)揮一體化行政檢察的作用。要緊緊依靠現(xiàn)代化監(jiān)督手段，有重點地與職務(wù)犯罪多發(fā)、易發(fā)的行政執(zhí)法單位保持密切聯(lián)系，及時發(fā)現(xiàn)和掌握行政執(zhí)法信息，突出網(wǎng)絡(luò)信息平臺的快捷作用。要緊緊貫徹依靠群眾路線，注重傾聽和收集社會各方面的意見，拓展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督信息來源。只有努力做到這些，才能不斷拓寬行政執(zhí)法檢察線索來源，不斷促進依法行政，維護法治權(quán)威。

*本文為國家檢察官學(xué)院2015年度重點課題《行政執(zhí)法活動檢察監(jiān)督問題研究》（項目編號為GJY2015B01）的階段性研究成果。

**國家檢察官學(xué)院［102206］