侯 桂 紅

·探索與爭(zhēng)鳴·

一九七八年至二○○二年地區(qū)(行署)制度利弊探析*

侯 桂 紅

地區(qū)(行署)制度在理論上符合完善行政體制、改善省縣之間地方管理的需要；實(shí)踐中，地區(qū)行署在缺乏正式身份和職權(quán)、工作量較大、隨時(shí)可能被撤銷的情況下，起到了一級(jí)政府的作用，成為行政鏈條上的重要一環(huán)。然而，該制度增加了一級(jí)機(jī)構(gòu)，加大了行政成本和財(cái)政負(fù)擔(dān)；地區(qū)行署與同城的市縣存在矛盾，降低了行政效率。評(píng)價(jià)地區(qū)(行署)制度的弊端時(shí)應(yīng)該注意：制度設(shè)計(jì)本身即缺乏應(yīng)有的配置；相關(guān)弊端不僅早已存在，而且并未隨著地區(qū)的撤銷而消失；這些弊端是政治體制與經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展不相適應(yīng)的結(jié)果。

地區(qū)(行署)制度；派出政府；地方行政制度

Abstract: The regional (administrative office) system is theoretically consistent with the need to perfect the administrative system and to improve provincial-county local governance. In practice, in the absence of a formal status and authority, the presence of a large workload, and the fact that the offices could be abolished at any time, the regional administrative offices played the role of the provincial government and became an important link in the administrative chain. However, the existence of this system resulted in an added institutional level, increased the administrative costs and financial burdens, and created contradictions between the regional administrative agencies and the cities and counties, thus reducing administrative efficiencies. To evaluate the defects of the regional system, it is important to note that the design of the system lacked a proper configuration, and the related drawbacks had long existed and they were not eliminated with the revocation of the regions, which was the result of the development of a political system that was incompatible with the economic system.

“地區(qū)行署”是“地區(qū)行政公署”的簡(jiǎn)稱，是省級(jí)派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)檢查、指導(dǎo)縣級(jí)工作，其轄區(qū)稱“地區(qū)”。除行署外，地區(qū)還設(shè)有地委、群團(tuán)、人大和政協(xié)等機(jī)構(gòu)，它們同樣是相應(yīng)省級(jí)機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)。地區(qū)(行署)制度始于1978年*1978年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》第三十四條規(guī)定：“省革命委員會(huì)可以按地區(qū)設(shè)立行政公署，作為自己的派出機(jī)構(gòu)?！眳⒁姟吨腥A人民共和國(guó)憲法》，《人民日?qǐng)?bào)》1978年3月8日。；1983年實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣，地區(qū)開始被撤銷；1999年，中央要求逐步撤銷其余地區(qū)；2002年實(shí)行省直管縣，地區(qū)再次減少，至今尚存12個(gè)于少數(shù)邊疆省份。

在地區(qū)(行署)制度逐步被撤銷的過(guò)程中，已有很多論著就其存廢展開了對(duì)策性研究*參見翁有為：《專區(qū)與地區(qū)政府的法制研究》，人民出版社，2007年；江榮海等：《行署管理——阜陽(yáng)行署調(diào)查》，中國(guó)廣播電視出版社，1995年；刁田丁主編：《中國(guó)地方國(guó)家機(jī)構(gòu)研究》，群眾出版社，1985年；史衛(wèi)東：《省制以來(lái)統(tǒng)縣政區(qū)發(fā)展研究》，博士學(xué)位論文，華東師范大學(xué)，2006年；錢其智：《改革地區(qū)體制 撤銷地區(qū)建制》，《中國(guó)行政管理》2000年第7期；華偉：《地級(jí)行政建制的演變與改革構(gòu)想》，《戰(zhàn)略與管理》1998年第3期；付長(zhǎng)良：《試論理順地區(qū)行政公署的行政區(qū)劃體制》，《政治學(xué)研究》1997年第2期。?；蛟S因?yàn)槌鞘谢p少行政層級(jí)是新時(shí)期政府機(jī)構(gòu)改革的客觀要求，抑或因?yàn)橹醒雽?duì)地區(qū)(行署)制度的基調(diào)是“撤”，相關(guān)研究往往多談其“弊”。如今，這一制度即將成為歷史，有必要從歷史學(xué)的角度加以客觀評(píng)價(jià)。

一、有利于完善行政管理體制，

發(fā)揮了一級(jí)政府的作用 建立地區(qū)(行署)制度是一項(xiàng)旨在完善行政管理體制的制度設(shè)計(jì)。在新時(shí)期的各項(xiàng)建設(shè)中，地區(qū)行署扮演了重要角色，與其他層級(jí)地方政府一起創(chuàng)造了改革開放的輝煌歷史。中共中央、國(guó)務(wù)院指出：“地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)過(guò)去做了大量工作，起了重要作用?！?《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問(wèn)題的通知》(1983年2月15日)，河北省檔案館藏，檔案號(hào)907-31-2-1。不過(guò)，政學(xué)兩界對(duì)該制度的評(píng)價(jià)并不算高，褒獎(jiǎng)之詞除了“做了大量工作”“起了重要作用”外，一般停留在“實(shí)際起了一級(jí)政府的作用”的層面上。這些都是結(jié)論式的政治判斷，固然非常重要，卻無(wú)法充分揭示地區(qū)(行署)制度的歷史功用和價(jià)值。下面，筆者從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面對(duì)這項(xiàng)制度的優(yōu)點(diǎn)和作用予以闡釋。

(一)理論上符合完善行政體制、改善省縣之間地方管理的需要

改革開放初期，客觀上需要完善行政體制，保證各種政務(wù)有效推行，改善省縣之間的地方管理。1978年底，我國(guó)共有省級(jí)單位30個(gè)，縣級(jí)單位2231個(gè)*《中華人民共和國(guó)行政區(qū)劃(1978年)》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)2007年3月23日，http://www.gov.cn/test/2007-03/23/content_559102.htm。，如由省管縣，那么平均每省高達(dá)74.4個(gè)的管理幅度很容易造成管理上的疏漏和不周。省縣之間173個(gè)地區(qū)行署的建立則起到了承上啟下的作用，替省“分擔(dān)”了1780個(gè)縣級(jí)單位的管理任務(wù)*參見中華人民共和國(guó)民政部編：《中華人民共和國(guó)縣級(jí)以上行政區(qū)劃沿革》第1卷，測(cè)繪出版社，1986年，第120—121、190—191、311、353、428—429頁(yè)；中華人民共和國(guó)民政部編：《中華人民共和國(guó)縣級(jí)以上行政區(qū)劃沿革》第2卷，測(cè)繪出版社，1987年，第62—63、114—115、174—175、236—237、290—291、360—361、448、449、518—519、585—586、656—657、720—721頁(yè)；中華人民共和國(guó)民政部編：《中華人民共和國(guó)縣級(jí)以上行政區(qū)劃沿革》第3卷，測(cè)繪出版社，1988年，第69—70、128、194—195、226、276—277、340—341、383、404、448—449頁(yè)。，占全國(guó)縣級(jí)單位總數(shù)的79.8%，省管縣的平均數(shù)量也降為15個(gè)。這樣做既有利于省自身的各項(xiàng)改革與建設(shè)，又有利于避免縣級(jí)管理出現(xiàn)失誤。

同時(shí)，從某種程度上說(shuō)，新時(shí)期建立地區(qū)(行署)制度是歷史的必然。我國(guó)自秦實(shí)行郡縣制以來(lái)，由于各種條件不足，地方政區(qū)層級(jí)長(zhǎng)期在“二級(jí)制”與“三級(jí)制”之間徘徊。在實(shí)行“二級(jí)制”的情況下，一級(jí)地方政府所管州縣數(shù)目較多，鞭長(zhǎng)莫及，不得不以派出機(jī)構(gòu)督察、指導(dǎo)各州縣的行政工作。新中國(guó)實(shí)行“省(自治區(qū))-縣(市)-鄉(xiāng)(鎮(zhèn))”“三級(jí)制”，各省區(qū)所管縣市均為數(shù)十個(gè)乃至一百多個(gè)，不同形式的派出政府始終存在，以至成為地方政區(qū)和行政制度的一個(gè)十分重要的層面?！拔幕蟾锩苯Y(jié)束后，我國(guó)仍面臨著以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)、交通通信不便等國(guó)情，地區(qū)(行署)制度的建立有其歷史必然性。所以，1982年、1983年中央第一次下達(dá)撤銷地區(qū)行署的命令時(shí)，只要求“在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，將省轄中等城市周圍的地委、行署與市委、市政府合并”*《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于省、市、自治區(qū)黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問(wèn)題的通知》(1982年12月7日)，河北省檔案館藏，檔案號(hào)934-4-152。?！敖?jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)和其他條件不具備”的地區(qū)則“暫時(shí)或在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)”還要保留地區(qū)行署，這樣做“有利于充分發(fā)揮縣(市)的主動(dòng)性和積極性”。對(duì)于不撤銷的地區(qū)行署，中央規(guī)定其任務(wù)是：“檢查了解所屬各縣貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策和決定的情況，總結(jié)交流經(jīng)驗(yàn)；督促檢查所屬各縣完成上級(jí)布置的各項(xiàng)工作任務(wù)，協(xié)調(diào)互相關(guān)系；接受省、自治區(qū)黨委的委托，管理一部分干部；完成省、自治區(qū)黨委和政府交辦的其他事項(xiàng)”。*《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問(wèn)題的通知》(1983年2月15日)，河北省檔案館藏，檔案號(hào)907-31-2-1。1993年，中央第二次下達(dá)撤銷條件成熟的地區(qū)行署的命令時(shí)，又將不撤銷的地區(qū)行署的工作重點(diǎn)概括為“監(jiān)督、指導(dǎo)、檢查、協(xié)調(diào)等方面”，以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的建立*中共中央紀(jì)委干部室編：《紀(jì)檢監(jiān)察干部工作手冊(cè)》，中國(guó)方正出版社，2002年，第190頁(yè)。。這時(shí)，沒(méi)有撤銷的110個(gè)地區(qū)行署管理著1017個(gè)*參見中華人民共和國(guó)民政部編：《中華人民共和國(guó)行政區(qū)劃簡(jiǎn)冊(cè)(1993)》，中國(guó)地圖出版社，1993年，第11—12、13—14、22、26、30—31、32—33、35—36、37—38、41、44、46—47、49—50、60—61、64—65、67—68、74、75—76、78—79、82、84、85、87頁(yè)。、占全國(guó)47%的縣級(jí)單位(全國(guó)共2166個(gè)縣級(jí)單位)?？梢?，在制度設(shè)計(jì)層面，建立地區(qū)(行署)制度有著比較充分的合理性；至于后來(lái)的逐步撤銷，則是因?yàn)殡S著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來(lái)越多發(fā)展起來(lái)的省份出現(xiàn)了減少行政管理層次的新需要。

(二)實(shí)踐上發(fā)揮了一級(jí)政府的作用，是行政鏈條上的重要一環(huán)

在評(píng)價(jià)地區(qū)行署的實(shí)踐績(jī)效時(shí)，需要指出的是，與其他層級(jí)的地方政府相比，地區(qū)行署是在各種不利條件下起到了一級(jí)政府的作用。

長(zhǎng)久以來(lái)，地區(qū)行署并非正式一級(jí)政府。1979年至2004年間，憲法、地方政府組織法及其歷次修正案要么規(guī)定“省人民政府可以按地區(qū)設(shè)立行政公署，作為自己的派出機(jī)構(gòu)”*全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)編：《中華人民共和國(guó)法律及有關(guān)法規(guī)匯編(1979—1984)》，法律出版社，1986年，第226頁(yè)。，要么更加籠統(tǒng)地表示“省、自治區(qū)的人民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干派出機(jī)關(guān)”*《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(2004年10月27日)，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2005年第3期?！渲猩踔谅匀チ说貐^(qū)行署的名字。也就是說(shuō)，在我國(guó)的行政系統(tǒng)中，地區(qū)行署的法理身份是派出機(jī)構(gòu)，職權(quán)為“監(jiān)督、指導(dǎo)、檢查、協(xié)調(diào)”，即相對(duì)其他“實(shí)級(jí)”地方政府，地區(qū)行署應(yīng)為“虛級(jí)”政府。

然而，現(xiàn)實(shí)中地區(qū)行署顯然“超規(guī)越制”了，實(shí)際上在省縣之間起著一級(jí)政府的作用，“絕不僅僅是‘督導(dǎo)檢查’”，而是“對(duì)本地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育、社會(huì)管理等方方面面，負(fù)有完全責(zé)任，實(shí)際的職責(zé)和權(quán)力都很大”*江榮海等：《行署管理——阜陽(yáng)行署調(diào)查》，第169頁(yè)。，“是一級(jí)不稱作政府的‘政府’”*熊文釗：《行政公署的性質(zhì)及其法律地位》，《法學(xué)雜志》1985年第6期。。對(duì)于這一點(diǎn)，一些文件、方志、論文等均表示認(rèn)同。例如1983年11月，遼寧省鐵嶺地區(qū)的一份文件記載：名義上“我地區(qū)是省委、省政府的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)際上已承擔(dān)并行使著省轄市一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)實(shí)的任務(wù)和職權(quán)”*《中共鐵嶺地委、鐵嶺地區(qū)行署關(guān)于鐵嶺地區(qū)地、市體制調(diào)整的請(qǐng)示報(bào)告》(1983年11月26日)，鐵嶺市檔案館藏，檔案號(hào)1-2-571(永久)。。又如，湖北省各地區(qū)行署同樣“行使著全面的行政管轄權(quán)，起著一級(jí)政府的作用”*《湖北省志·政權(quán)》，湖北人民出版社，1996年，第408頁(yè)。。山東省、安徽省、貴州省的地區(qū)行署無(wú)不如此*參見《山東省志·政權(quán)志(1983—2005)》，山東省情資料庫(kù)，http://lib.sdsqw.cn/bin/mse.exe?seachword=&K=g0&A=15&rec=82&run=13；江榮海等：《行署管理——阜陽(yáng)行署調(diào)查》，第169頁(yè)；張鼎良：《探析貴州省地區(qū)行政公署的作用及其發(fā)展趨勢(shì)》，《貴陽(yáng)學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2012年第2期。。

在行政運(yùn)作過(guò)程中，派出機(jī)構(gòu)的虛級(jí)身份及職權(quán)給地區(qū)行署帶來(lái)了諸多局限和不利。其一，在財(cái)政體制上，地區(qū)不是一級(jí)政府，也就沒(méi)有一級(jí)財(cái)政。1983年，中央規(guī)定：“地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)不作為一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)體，今后不直接管理企事業(yè)單位”*《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問(wèn)題的通知》(1983年2月15日)，河北省檔案館藏，檔案號(hào)907-31-2-1。。因此，地區(qū)自籌資金的能力明顯不如其他地方政府，但還要完成各項(xiàng)建設(shè)經(jīng)費(fèi)和“人頭費(fèi)”供應(yīng)等與其他地方政府等同的財(cái)政支出責(zé)任*參見侯桂紅：《一九七八年以來(lái)地區(qū)(行署)“財(cái)政”考察》，《中共黨史研究》2016年第8期。。其二，在機(jī)構(gòu)編制上，地區(qū)黨政群人數(shù)明顯少于地級(jí)市。按中央規(guī)定，行署可設(shè)機(jī)構(gòu)10個(gè)左右，市政府可設(shè)機(jī)構(gòu)30個(gè)至40個(gè)*《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問(wèn)題的通知》(1983年2月15日)，河北省檔案館藏，檔案號(hào)907-31-2-1。；地區(qū)黨政群總體編制500人至900人，市則為700人至6700人*《中共中央關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革方案的實(shí)施意見》(1993年7月2日)規(guī)定：“市的機(jī)關(guān)人員編制按分類確定，一類市平均6700人，二類市平均2100人，三類市平均700人?！眳⒁姟都o(jì)檢監(jiān)察干部工作手冊(cè)》，第194頁(yè)。?？梢哉f(shuō)，作為實(shí)際上的一級(jí)政府，地區(qū)缺乏應(yīng)有的“人手”和機(jī)構(gòu)配置。當(dāng)然，地區(qū)或許存在超編制配備的情況，但地級(jí)市和其他地方政府同樣如此，且具體超編比例還未必比地區(qū)低。其三，在管理權(quán)限上，縣、縣級(jí)市原本應(yīng)該算作地區(qū)的下級(jí)組織，但是，省可以繞過(guò)行署直接將有關(guān)編制、人事、勞動(dòng)管理等的命令下達(dá)到縣市。“行署在其轄區(qū)內(nèi)對(duì)行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置基本上沒(méi)有自主權(quán)，主要是按照上級(jí)指示行事的，不論某種機(jī)構(gòu)在轄區(qū)內(nèi)是否有必要設(shè)置或存在，也不論機(jī)構(gòu)是否重疊，行署必須按照上級(jí)的意志執(zhí)行?！?江榮海等：《行署管理——阜陽(yáng)行署調(diào)查》，第91頁(yè)。因此，地區(qū)對(duì)所轄縣市的約束力比地級(jí)市弱。其四，在招商引資上，由于地區(qū)行署不是法定的一級(jí)政府，外商可能會(huì)因找不到法律依據(jù)、不了解地區(qū)的性質(zhì)，甚至懷疑其合法性，而不愿與地區(qū)建立較長(zhǎng)久的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。

盡管在權(quán)能方面處于“弱勢(shì)”地位，地區(qū)行署還是有效地起著一級(jí)政府的作用。而且，地區(qū)這一級(jí)政府的日常工作量并不比其他地方政府少。

我國(guó)地方有省、市、地區(qū)、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、區(qū)等幾種建制。如按新中國(guó)成立初期的初步劃分，市、鎮(zhèn)、區(qū)是主管城鎮(zhèn)和工業(yè)的；縣、鄉(xiāng)是主管農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的；省雖兼管城市和農(nóng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)，但它作為最高地方政府，主要任務(wù)是輔助中央，因而更多傾向于政治功能和各項(xiàng)工作的宏觀統(tǒng)籌*參見田穗生等：《中國(guó)行政區(qū)劃概論》，北京大學(xué)出版社，2005年，第75、179頁(yè)。；處于地方高層政區(qū)和低層政區(qū)之間的專區(qū)專署(地區(qū)行署的前身)反倒真正兼管城市和農(nóng)村兩種地域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化全部工作，工作量較大。

進(jìn)入新時(shí)期后，在較長(zhǎng)一段時(shí)間里，地區(qū)同樣是各級(jí)政府中兼管農(nóng)村和城市的主力軍。改革開放初期，地區(qū)行署剛剛建立、立足未穩(wěn)，卻面臨著打開改革局面、啟動(dòng)農(nóng)村和城市兩個(gè)層面經(jīng)濟(jì)體制改革的艱巨任務(wù)。例如1978年8月遼寧省鐵嶺地區(qū)行署建立后，一方面在農(nóng)村逐步實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，另一方面確立了“從實(shí)際出發(fā)，揚(yáng)長(zhǎng)避短、通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)聯(lián)合，努力辦起一批具有地區(qū)特點(diǎn)、有競(jìng)爭(zhēng)能力、有發(fā)展前途的骨干企業(yè)”的指導(dǎo)思想，擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)*《中國(guó)共產(chǎn)黨遼寧省鐵嶺市組織史資料(1930—1987)》，內(nèi)部資料，第392頁(yè)。。又如，湖北省荊州地區(qū)行署1986年至1990年在農(nóng)村逐步完善雙層經(jīng)營(yíng)體制，建立土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，建立農(nóng)村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社，積極發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，推行各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)林業(yè)生產(chǎn)任期目標(biāo)責(zé)任制；在工商企業(yè)推行多種形式的經(jīng)濟(jì)承包責(zé)任制，開展企業(yè)內(nèi)部勞動(dòng)、人事和分配制度的改革，鼓勵(lì)發(fā)展合作企業(yè)和個(gè)體企業(yè)*《荊州地區(qū)志》，紅旗出版社，1996年，第570頁(yè)。。

行署不僅要兼管農(nóng)村和城市，還要實(shí)行全面、直接的微觀管理。如1995年，有學(xué)者在安徽省阜陽(yáng)地區(qū)實(shí)地考察發(fā)現(xiàn)，阜陽(yáng)地區(qū)行署“對(duì)本轄區(qū)內(nèi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃的制定、組織實(shí)施等負(fù)有全面責(zé)任”，文化、教育、衛(wèi)生、體育、社會(huì)保障、精神文明建設(shè)等均在其工作范圍之內(nèi)。1991年至1993年9月，阜陽(yáng)行署共發(fā)布決策性公文147件。其中，有關(guān)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、水利、糧食的文件占19.73%，包括“以工補(bǔ)農(nóng)、以商補(bǔ)農(nóng)措施”“農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施細(xì)則”“小麥種子專業(yè)村工作細(xì)則”等；有關(guān)工業(yè)、商業(yè)、建筑業(yè)的文件占13.61%，包括“關(guān)于‘質(zhì)量品種、效益年’活動(dòng)的決定”“國(guó)合商業(yè)企業(yè)‘四放開’改革實(shí)施意見”“深化企業(yè)勞動(dòng)工資和社會(huì)保險(xiǎn)制度改革實(shí)施意見”“加強(qiáng)城鄉(xiāng)集貿(mào)市場(chǎng)建設(shè)與管理的若干規(guī)定”“建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理實(shí)施辦法”等。*江榮海等：《行署管理——阜陽(yáng)行署調(diào)查》，第257、182、179—180頁(yè)。

除工作量較大外，地區(qū)行署還要面臨一輪又一輪市領(lǐng)導(dǎo)縣、省直管縣等體制改革所帶來(lái)的被撤銷的可能。1983年實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣后，出現(xiàn)了第一輪撤銷地區(qū)的高潮，當(dāng)年即有32個(gè)地區(qū)被撤；1993年第二輪撤銷高潮到來(lái)，僅一年間就撤掉了12個(gè)地區(qū)；1999年中央指示“其余地區(qū)建制也要逐步撤銷”*《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》(1999年1月5日)，河北省檔案館藏，檔案號(hào)907-40-58。，隨后一年中又減少了21個(gè)地區(qū)。三輪“大撤銷”之間還夾雜零星“小撤銷”。2002年試行省直管縣，2003年，全國(guó)的地區(qū)數(shù)量從1982年的170個(gè)銳減至18個(gè)，平均每年撤銷7.24個(gè)。

即便在這種情況下，各地區(qū)行署還是比較圓滿地完成了各項(xiàng)改革任務(wù)，對(duì)農(nóng)村的脫貧致富、城市的政企分開和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立做出了貢獻(xiàn)。例如1986年，第一輪撤銷地區(qū)的高潮剛過(guò)，福建省寧德地區(qū)成立地委書記和行署專員為正、副組長(zhǎng)的脫貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組，指導(dǎo)全區(qū)脫貧工作。此后，“行署連續(xù)3年派工作隊(duì)員到貧困縣參加扶貧工作”。經(jīng)過(guò)努力，至1992年，寧德地區(qū)16.6萬(wàn)個(gè)貧困戶中，有16.1萬(wàn)戶解決了溫飽問(wèn)題，脫貧率達(dá)97%。當(dāng)年，寧德地區(qū)開放促開發(fā)扶貧綜合改革試驗(yàn)區(qū)被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)列為全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)。在城市改革方面，1984年3月，寧德行署成立經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)；10月，在條件成熟的工廠企業(yè)中推行多種形式的承包責(zé)任制，“同時(shí)開展計(jì)劃、財(cái)政、稅收、價(jià)格、金融、勞動(dòng)工資制度等方面的配套改革，建立市場(chǎng)體系的雛形，增強(qiáng)企業(yè)活力，促進(jìn)企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步”。*《寧德地區(qū)志》，福建省情網(wǎng)，http://www.fjsq.gov.cn/frmBokkList.aspx?key=C4BDD15ACACF49BDA8 AAAD7A119F2BC3。又如1993年至2000年，山西省運(yùn)城地區(qū)在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，同時(shí)也是第二、三輪撤銷地區(qū)的高潮中，按照建設(shè)“工業(yè)和農(nóng)業(yè)大區(qū)”的戰(zhàn)略部署，以深化國(guó)有企業(yè)改革為重點(diǎn)，使各項(xiàng)改革取得突破性進(jìn)展，特別是資本經(jīng)營(yíng)和中小企業(yè)改革，在全省、全國(guó)引起強(qiáng)烈反響*樊碧：《把握全局 明確重點(diǎn) 大膽突破 務(wù)實(shí)創(chuàng)新——運(yùn)城地區(qū)行署專員黃有泉訪談錄》，《改革先聲》1997年第2期。。類似的地區(qū)行署政務(wù)貢獻(xiàn)不勝枚舉。在弱勢(shì)權(quán)能、較大工作量、自身立足未穩(wěn)、存在被撤銷可能的情況下，地區(qū)行署較好地完成了各項(xiàng)改革與建設(shè)任務(wù)。對(duì)此，要給予應(yīng)有的肯定和客觀的評(píng)價(jià)。

從系統(tǒng)論的角度說(shuō)，行政體制乃至政治體制不僅是系統(tǒng)，而且均為龐大系統(tǒng)。更何況我國(guó)幅員遼闊，各地差異懸殊，行政大系統(tǒng)的良性運(yùn)作，必定是其下省、地區(qū)、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等子系統(tǒng)良性運(yùn)作的結(jié)果。這需要兩個(gè)方面的條件：一是每個(gè)子系統(tǒng)都是行政鏈條上唯一的、不可或缺的一環(huán)，且在鏈條的恰當(dāng)位置發(fā)揮自身積極效用；二是各子系統(tǒng)之和需具有“一加一大于二”的整體效應(yīng)，即每個(gè)層次的政府與其他層次的政府和諧搭配、相輔相成。新時(shí)期的地區(qū)(行署)制度即具備以上兩個(gè)條件。

地區(qū)行署代表省政府統(tǒng)管千余縣和數(shù)百市，在省縣之間發(fā)揮了積極效用。前文提過(guò)，有學(xué)者在安徽省阜陽(yáng)地區(qū)進(jìn)行考察，結(jié)論是：“在實(shí)踐中，縣政府的運(yùn)行更多的是依賴行署的指導(dǎo)，而不是省政府的指導(dǎo)。因此，在省和縣及縣級(jí)市之間設(shè)立地區(qū)行政公署有著客觀性?！?江榮海等：《行署管理——阜陽(yáng)行署調(diào)查》，第257頁(yè)。同樣，在貴州省畢節(jié)地區(qū)，“中央和省的方針政策，由地區(qū)行署結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，制定出具體貫徹執(zhí)行的措施，向所轄各縣進(jìn)行部署；省政府的工作布置，多是通過(guò)地區(qū)行署向所轄各縣具體安排”*《畢節(jié)地區(qū)志·政權(quán)志》，貴州人民出版社，1999年，第118頁(yè)。?？梢?，在新時(shí)期地方各項(xiàng)建設(shè)取得的成就中，有地區(qū)一份功勞。

直到開始第三次撤銷地區(qū)行署即1999年時(shí)，59個(gè)地區(qū)行署尚管轄著493個(gè)、占全國(guó)23.4%的縣級(jí)單位(全國(guó)共2109個(gè)縣級(jí)單位)*參見中華人民共和國(guó)民政部編：《中華人民共和國(guó)行政區(qū)劃簡(jiǎn)冊(cè)(2000)》，中國(guó)地圖出版社，2000年，第1、14、26、31、33、41、44、62、76、78、84、86、87、89頁(yè)。。如若從更長(zhǎng)時(shí)段看，從地區(qū)行署的前身——1932年至1949年的行政督察專員公署算起，到1949年至1966年的專區(qū)專署、1967年至1977年的地區(qū)革命委員會(huì)，再到新時(shí)期的地區(qū)行署，這一制度跨越了將近一個(gè)世紀(jì)。而且雖經(jīng)多輪撤銷，仍有少數(shù)地區(qū)行署保留至今。如此悠長(zhǎng)的歷史本身就是地區(qū)(行署)制度歷史合理性的直觀反映?？梢哉f(shuō)，很多時(shí)候正是因?yàn)橛辛说貐^(qū)行署，省縣之間的行政鏈條才能順暢運(yùn)轉(zhuǎn)，省縣子系統(tǒng)才能實(shí)現(xiàn)輻輳化和結(jié)構(gòu)穩(wěn)定化，整個(gè)行政系統(tǒng)和政治系統(tǒng)才能保持完整性和系統(tǒng)性。

二、存在增加成本、降低效率的弊端

1983年中央提出撤銷地區(qū)、推行市領(lǐng)導(dǎo)縣時(shí)，曾提及地區(qū)(行署)制度的弊端：“在政治、經(jīng)濟(jì)緊密相連的一個(gè)地區(qū)和城市內(nèi)，往往存在著地、市、縣、鎮(zhèn)幾套領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，層次重疊，部門林立，行政工作人員越來(lái)越多；人為地造成城鄉(xiāng)分割、條塊分割的局面，工作中互相矛盾，抵消力量；嚴(yán)重地阻礙著城鄉(xiāng)的互相支援，束縛著經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展?！?《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問(wèn)題的通知》(1983年2月15日)，河北省檔案館藏，檔案號(hào)907-31-2-1。應(yīng)該說(shuō)，這些問(wèn)題確實(shí)存在。

(一)多增一級(jí)機(jī)構(gòu)，加大了行政成本和財(cái)政負(fù)擔(dān)

地區(qū)本應(yīng)為精干的派出機(jī)構(gòu)，卻“超規(guī)越制”地形成了近似一級(jí)政府的結(jié)構(gòu)與規(guī)模，且與其他地方政府一樣屢有膨脹超編之勢(shì)*參見侯桂紅：《改革開放以來(lái)地區(qū)(行署)機(jī)構(gòu)改革研究》，《中共黨史研究》2016年第3期。，由此多增一級(jí)行政成本支出。

首先指出這一弊端的是地方政府。地方政府為實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣而上呈中央要求撤銷地區(qū)的公文，多強(qiáng)調(diào)地區(qū)浪費(fèi)行政成本，增加非生產(chǎn)性財(cái)政負(fù)擔(dān)。如1988年，河北省廊坊地區(qū)行署在申請(qǐng)撤銷廊坊地區(qū)、實(shí)行市管縣的理由中稱：“在市政建設(shè)和機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面，地市兩級(jí)也難免產(chǎn)生重復(fù)和重疊?！币话銇?lái)說(shuō)，“地區(qū)建什么市里也要求建什么，地區(qū)有什么，市里也要求有什么，如地區(qū)有老干部活動(dòng)中心、工人文化宮、禮堂、圖書館等，市也都有一套。地區(qū)有物資倉(cāng)庫(kù)，市也建，地區(qū)有銀行的各中心支行，市也要求在同一地方建分支機(jī)構(gòu)等等。重復(fù)建設(shè)造成人力物力的很大浪費(fèi)”。*《關(guān)于撤銷廊坊地區(qū)將廊坊市改為省轄市的意見》(1988年4月5日)，廊坊市檔案館藏，檔案號(hào)20-5-853(永久)。

隨后，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室(以下簡(jiǎn)稱“中編辦”)調(diào)查發(fā)現(xiàn)：只要是地區(qū)和地級(jí)市并存的地方，必定“兩套平行機(jī)構(gòu)，重復(fù)設(shè)置，矛盾突出”，“不僅黨政機(jī)構(gòu)如此，許多事業(yè)單位如報(bào)社、學(xué)校、醫(yī)院、電臺(tái)、電視臺(tái)也都是兩套”*中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室本書編寫組編：《中國(guó)行政改革大趨勢(shì)——行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1993年，第69頁(yè)。。一些主張撤銷地區(qū)行署的政論性文章，首要理由亦大多如此。如2000年，有人指出：有的地區(qū)“僅人頭費(fèi)一項(xiàng)開支就得幾千萬(wàn)元，使地區(qū)財(cái)政不堪重負(fù)”*錢其智：《改革地區(qū)體制 撤銷地區(qū)建制》，《中國(guó)行政管理》2000年第7期。。從歷史學(xué)的角度看，對(duì)策性研究未必能夠揭示地區(qū)(行署)制度的全貌，不過(guò)，其所指出的這一弊端還是客觀存在的。

(二)地區(qū)行署與同城的市縣存在矛盾，降低了行政效率

新時(shí)期，政學(xué)兩界和地方政府頻繁反映：地區(qū)行署與同城的市縣存在矛盾，降低了行政效率。例如中編辦指出：“地市并存于一地，加劇了城鄉(xiāng)分割，阻礙了商品流通……使許多領(lǐng)導(dǎo)同志和黨政綜合部門的時(shí)間、精力浪費(fèi)在解決矛盾、協(xié)調(diào)關(guān)系之中，降低了工作效率?！?《中國(guó)行政改革大趨勢(shì)——行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革》，第69頁(yè)。有學(xué)者寫道：“部分地區(qū)機(jī)關(guān)與地級(jí)市機(jī)關(guān)同在一地……工作中扯皮的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，地市關(guān)系極難協(xié)調(diào)，群眾對(duì)此反映較為強(qiáng)烈?！?吳佩綸主編：《地方機(jī)構(gòu)改革思考》，改革出版社，1992年，第97頁(yè)。

上述說(shuō)法句句確鑿。從1978年建立時(shí)起，地區(qū)行署的這一問(wèn)題即逐漸顯露出來(lái)。但值得注意的是，自古“府縣同郭”就是造成管轄權(quán)紛爭(zhēng)的重要原因之一，何況當(dāng)代？地區(qū)行署一般設(shè)在城市，其中一部分設(shè)在中等城市即地級(jí)市內(nèi)。“在一個(gè)不太大的城市里，同時(shí)并存著兩個(gè)同一性質(zhì)、同一等級(jí)的行政實(shí)體，行使著同樣職權(quán)而又互相獨(dú)立，不可避免地會(huì)產(chǎn)生諸多矛盾問(wèn)題”*錢其智：《改革地區(qū)體制 撤銷地區(qū)建制》，《中國(guó)行政管理》2000年第7期。。

1982年，全國(guó)有地區(qū)行署170個(gè)，其中與省會(huì)城市同城的有4個(gè)，與地級(jí)市同城的有28個(gè)，與縣級(jí)市同城的有83個(gè)*參見《中華人民共和國(guó)縣級(jí)以上行政區(qū)劃沿革》第1卷，第131—132、192—193、319、358、439—440頁(yè)；《中華人民共和國(guó)縣級(jí)以上行政區(qū)劃沿革》第2卷，第68—69、122—123、181—182、242—243、296—297、364—365、459—461、524—525、594—595、665—666、726—727頁(yè)；《中華人民共和國(guó)縣級(jí)以上行政區(qū)劃沿革》第3卷，第76—77、130、200、282—283、346、452—453頁(yè)。。多個(gè)行政層級(jí)組成一個(gè)以城市為中心的同心環(huán)結(jié)構(gòu)，其行政功能的輻射范圍必然有重合和交叉，出現(xiàn)浪費(fèi)和爭(zhēng)奪亦屬必然。中編辦指出：1993年，全國(guó)110個(gè)地區(qū)中有14個(gè)與地級(jí)市并存一地*這14個(gè)地區(qū)包括河北7個(gè)，廣西4個(gè)，湖北、山西、黑龍江各1個(gè)。，“個(gè)別地區(qū)如河北石家莊、廣西南寧甚至是地區(qū)、地級(jí)市與省會(huì)城市‘三位一體’，弊端更甚”*《中國(guó)行政改革大趨勢(shì)——行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革》，第69頁(yè)。。對(duì)此，2000年，任職于該辦的錢其智撰文提出：地區(qū)“與所在市的城市管理工作發(fā)生直接沖突，帶來(lái)區(qū)域間的城鄉(xiāng)分割、條塊分割、重復(fù)建設(shè)、盲目生產(chǎn)、資源浪費(fèi)、流通堵塞等嚴(yán)重后果，影響城鄉(xiāng)和條塊的相互支持與合作，阻礙以城市為中心的地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)發(fā)展”*錢其智：《改革地區(qū)體制 撤銷地區(qū)建制》，《中國(guó)行政管理》2000年第7期。。

不僅中編辦如是說(shuō)，地方政府，尤其是地區(qū)所轄的市縣更是不斷強(qiáng)調(diào)這一弊端。如與河北省廊坊地區(qū)行署、地委同城的廊坊市表示：“由于在地區(qū)的‘屋檐下’建制小、資金籌措力差或不足、‘位微言輕’等，制約著廊坊市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和行政效率的提高。如遷入廊坊的近三十個(gè)中(央)省直單位，這些師級(jí)、軍師級(jí)單位在基本建設(shè)、征地、子女入學(xué)就業(yè)等問(wèn)題上，與當(dāng)?shù)卣幻猱a(chǎn)生一些摩擦，作為縣級(jí)政府的廊坊市處理有爭(zhēng)論的問(wèn)題，往往無(wú)能為力，很多問(wèn)題都要地區(qū)出面”。由此，增加了協(xié)調(diào)的層次，降低了解決問(wèn)題的速度?？傊暗剌犑性谫Y金籌措、內(nèi)外交往中多受限制，被地區(qū)管、卡、壓、榨，抬不起頭來(lái)，發(fā)展不起來(lái)”。*《關(guān)于撤銷廊坊地區(qū)將廊坊市改為省轄市的意見》(1988年4月5日)，廊坊市檔案館藏，檔案號(hào)20-5-853(永久)。有學(xué)者指出，“在仍實(shí)行由省的派出機(jī)關(guān)管縣的地方，縣的自主權(quán)一定程度上受到了截留和鉗制”，各項(xiàng)發(fā)展無(wú)不受限*喬耀章：《政府行政改革與現(xiàn)代政府制度——1978年以來(lái)我國(guó)政府行政改革的回顧與展望》，《管理世界》2003年第2期。。因此，地區(qū)所轄縣市和相關(guān)專家一致要求撤銷地區(qū)，實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣。

三、評(píng)價(jià)地區(qū)(行署)制度弊端時(shí)應(yīng)注意的幾個(gè)因素

上述地區(qū)(行署)制度的弊端確實(shí)存在，但客觀地說(shuō)，之所以出現(xiàn)這些弊端，既有制度方面頂層設(shè)計(jì)的欠缺，也有實(shí)踐和歷史遺留問(wèn)題，更有深層體制問(wèn)題。

(一)地區(qū)(行署)制度設(shè)計(jì)缺乏應(yīng)有配置

地方行政制度存在和運(yùn)行的基本依據(jù)是組織法，然而地方政府組織法自始至終沒(méi)有對(duì)地區(qū)行署的組織機(jī)構(gòu)與職能做出詳細(xì)規(guī)定，其他法規(guī)文件也都規(guī)定得極為簡(jiǎn)略。法規(guī)方面的缺失固然可以被視為地區(qū)(行署)制度自身的弊端，但它更是出現(xiàn)弊端的原因。

由于制度設(shè)計(jì)層面缺乏應(yīng)有的配置，地區(qū)的組織機(jī)構(gòu)不可避免地受到條塊體制影響，沿襲了其他地方政府的結(jié)構(gòu)與規(guī)模，秉承了全能型政府的模式，做了大量督導(dǎo)之外的工作，以至在省縣之間獨(dú)當(dāng)一面。地區(qū)行署越是發(fā)揮著一級(jí)政府的作用，越需要“鋪攤子”，發(fā)展成一級(jí)政府的結(jié)構(gòu)與規(guī)模，同時(shí)也與其他地方政府產(chǎn)生了越來(lái)越多的矛盾。假如地區(qū)行署真的像中央籠統(tǒng)規(guī)定的那樣，只是一個(gè)簡(jiǎn)約、精干的督導(dǎo)小組，相關(guān)弊端自然可以迎刃而解。但這只是理想狀態(tài)而已，實(shí)際上，很難想象在完整的行政鏈條上出現(xiàn)一個(gè)極其精簡(jiǎn)的“薄弱”環(huán)節(jié)。恰如遼寧省鐵嶺地區(qū)所反映的那樣：“省政府設(shè)四十一個(gè)部門，而行署如設(shè)二十個(gè)部門，就上級(jí)的會(huì)議也難以應(yīng)付?！?《中共鐵嶺地委關(guān)于將鐵嶺地區(qū)按省轄市體制過(guò)渡的請(qǐng)示報(bào)告》(1983年10月11日)，鐵嶺市檔案館藏，檔案號(hào)1-2-571。按規(guī)定精簡(jiǎn)后的地區(qū)機(jī)關(guān)“部門設(shè)置雖然基本齊全，但只能應(yīng)付日常工作，難以開創(chuàng)新局面”*《中共鐵嶺地委、鐵嶺地區(qū)行署關(guān)于鐵嶺地區(qū)地、市體制調(diào)整的請(qǐng)示報(bào)告》(1983年11月26日)，鐵嶺市檔案館藏，檔案號(hào)1-2-571(永久)。。

至于中央為何沒(méi)有在各種法規(guī)文件中對(duì)地區(qū)(行署)制度做出詳細(xì)規(guī)定，由于新時(shí)期檔案開放程度不高，筆者只能略加推測(cè)。一是中央或許認(rèn)為地區(qū)行署只是臨時(shí)派出機(jī)構(gòu)，無(wú)須出臺(tái)專門的組織法。二是或許建立地區(qū)行署時(shí)，就已經(jīng)確定了“撤”的大方向。之前的地區(qū)革命委員會(huì)是中央規(guī)定的正式一級(jí)政府，撥亂反正時(shí)期，顯然不具備大力推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革的條件，而“革命委員會(huì)”這一“文化大革命”特殊時(shí)期的產(chǎn)物又不宜長(zhǎng)期存在，所以才將地區(qū)革委會(huì)改為地區(qū)行署，并取消了它正式一級(jí)政府的地位，以便為日后的撤銷做鋪墊。這種情況下，自然無(wú)需設(shè)計(jì)復(fù)雜的制度了?？v觀整個(gè)新時(shí)期，中央文件涉及地區(qū)行署的只有五份*這五份文件是：《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于省、市、自治區(qū)黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問(wèn)題的通知》(1982年12月7日)、《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問(wèn)題的通知》(1983年2月15日)、《中共中央〈關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革的方案〉和〈關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革方案的實(shí)施意見〉的通知》(1993年7月2日)、《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》(1999年1月5日)和《民政部關(guān)于調(diào)整地區(qū)建制有關(guān)問(wèn)題的通知》(1999年11月22日)。，不僅非常簡(jiǎn)略，而且恰恰均為三次撤銷地區(qū)行署的文件。這或許也可以從側(cè)面證明，從建立之日起，中央對(duì)地區(qū)(行署)制度的基本態(tài)度大概就是“撤”。

(二)類似弊端早于地區(qū)(行署)制度而存在

不論是導(dǎo)致行政成本浪費(fèi)，還是導(dǎo)致地、市、縣矛盾重重，降低行政效率，這些問(wèn)題均非地區(qū)(行署)制度建立后才出現(xiàn)，而是早在行政督察專員公署制度、專區(qū)專署制度時(shí)期即已存在，尤其是在這些制度發(fā)展的后期，隨著其下級(jí)政府的健全與發(fā)展，相關(guān)問(wèn)題愈發(fā)突出。

民主革命時(shí)期，行政督察專員公署“遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出邊區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)應(yīng)有的規(guī)模，到解放戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束，專署基本成為邊區(qū)政府與縣級(jí)政府之間的一級(jí)正式政權(quán)層級(jí)的規(guī)模”*翁有為等：《行政督察專員區(qū)公署制研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第404頁(yè)。，從而增加了一級(jí)行政開支。1945年，時(shí)任陜甘寧邊區(qū)政府副主席的李鼎銘指出：專署本應(yīng)代表邊區(qū)政府檢查督促下級(jí)政府工作，“開始時(shí)這樣做了，現(xiàn)在起了變化了，比如科增加一個(gè)又一個(gè)還覺(jué)得不夠，專署的組織很龐大，沒(méi)有工作，而代替縣上做了，使邊府和縣上脫節(jié)了”*陜西省檔案館、陜西省社會(huì)科學(xué)院編：《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第9輯，檔案出版社，1990年，第377頁(yè)。。

新中國(guó)成立后的專區(qū)專署同樣如此。1956年，中央派人在山西、河南、河北調(diào)查專區(qū)專署制度的實(shí)施狀況時(shí)發(fā)現(xiàn)：“專、市、縣除了職能科、局基本上相同外，其他經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)如農(nóng)產(chǎn)品采購(gòu)、百貨、紡織品、文化用品、五金、交電、化工、醫(yī)藥、藥材、石油、貿(mào)易、專賣、食品、土產(chǎn)、飲食、糕點(diǎn)糖果、蔬菜、油脂、日用雜品、煤建、木材等局、處和公司，專署和市、縣幾乎完全相同的各有一套”，而有些地方“如果按照正常的城鄉(xiāng)關(guān)系，完全可以節(jié)省縣和專署的兩套機(jī)構(gòu)”，“現(xiàn)有人員可以減少40%—50%”*張策：《在河北、山西、河南的調(diào)查報(bào)告》(1956年8月14日)，河北省檔案館藏，檔案號(hào)934-1-59。。此外，“在一個(gè)城市同時(shí)存在專署、市、縣三個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)”，還產(chǎn)生了嚴(yán)重的“工作關(guān)系不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象”?！皩?、市、縣各設(shè)一套經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)，必然工作量不同，產(chǎn)生爭(zhēng)奪業(yè)務(wù)和市場(chǎng)的現(xiàn)象，特別在商業(yè)方面表現(xiàn)得最為明顯”。*勞動(dòng)人事部編制局編：《機(jī)構(gòu)編制體制文件選編》(下)，勞動(dòng)人事出版社，1986年，第957頁(yè)。

總之，地區(qū)(行署)制度的弊端有此前省級(jí)派出政府制度的歷史遺留因素。

(三)相關(guān)弊端并未隨著地區(qū)的撤銷而消失

地市合并(也稱“地改市”)、撤銷地區(qū)后，前述弊端并未消失。這說(shuō)明相關(guān)弊端或許不應(yīng)歸咎于地區(qū)(行署)制度。

一方面，撤銷地區(qū)后，省縣之間多增一級(jí)行政機(jī)構(gòu)及成本的問(wèn)題依然存在，有的地方還更嚴(yán)重了。地改市后大致存在兩種情況：一是地與市合并，隨之精簡(jiǎn)一些機(jī)構(gòu)和人員；二是地市合并后，機(jī)構(gòu)和人員一個(gè)都不少。前者可以起到降低行政成本的作用，如“1983年3—10月的寧波地區(qū)和寧波市合并，新市委、市政府班子成員總共14人，比原來(lái)地市黨政兩套班子減少了24人”*《一項(xiàng)重要的行政體制改革》，《寧波日?qǐng)?bào)》2008年9月12日。。但此種情況屬于少數(shù)，多數(shù)則是“一個(gè)都不能少”，甚至不減反增。例如1998年，除咸寧地區(qū)外，湖北省全省實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣，其中宜昌、襄樊、十堰、荊州等市都是由行署與市合并而成，“原有的兩套領(lǐng)導(dǎo)班子合并為一家，干部一個(gè)也不少，機(jī)構(gòu)一個(gè)也不少，有些機(jī)構(gòu)是六合一、四合一、三合一、二合一合并起來(lái)的”。“十堰市的經(jīng)貿(mào)委就是由原鄖陽(yáng)行署和十堰市的兩家經(jīng)委、兩家財(cái)辦、兩家食品工業(yè)辦六合一而成，其他很多政府部門都有這種情況”，“這樣帶來(lái)嚴(yán)重人員超編，干部超職數(shù)，一個(gè)部門有十個(gè)甚至十幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)。十堰市經(jīng)貿(mào)委有1個(gè)主任，15個(gè)副主任，核定編制64人，而在職工作人員達(dá)到103人”?！斑@種情況在其他地市合并的地級(jí)市也存在?！?高秉雄等：《關(guān)于地級(jí)市政府機(jī)構(gòu)改革的若干問(wèn)題》，《社會(huì)科學(xué)動(dòng)態(tài)》1998年第12期。因此，有學(xué)者指出：“大多數(shù)地方實(shí)行‘地市合并’，以前的地區(qū)行政公署變?yōu)橐患?jí)政府，形成全套政權(quán)機(jī)構(gòu)，增加了行政編制，多出來(lái)實(shí)實(shí)在在的一級(jí)政府，加大了政府運(yùn)行成本，降低了行政效率，也不利于縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。”*沈榮華：《中國(guó)政府改革：重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題攻堅(jiān)報(bào)告》，中國(guó)社會(huì)出版社，2012年，第171頁(yè)。

另一方面，地區(qū)撤銷了，市縣矛盾和行政低效問(wèn)題卻依舊沒(méi)有得到解決。有學(xué)者反映：地市合并、實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣后，“不僅加劇了市縣之間的矛盾，而且隨著市權(quán)力的不斷擴(kuò)大，省市矛盾也時(shí)隱時(shí)現(xiàn)。更為嚴(yán)重的是，行政性分權(quán)將中心城市限制在新的框框內(nèi)，不利于中心城市功能在更廣闊的空間發(fā)揮作用，長(zhǎng)此以往還可能出現(xiàn)既沒(méi)有行政協(xié)調(diào)又沒(méi)有市場(chǎng)協(xié)調(diào)的混亂狀態(tài)”*浦善新：《中國(guó)行政區(qū)劃改革研究》，商務(wù)印書館，2006年，第85頁(yè)。。實(shí)際上，這是因?yàn)椤笆信c縣在社會(huì)結(jié)構(gòu)、功能作用、發(fā)展需要和事務(wù)繁雜等方面各不相同”，“城市和鄉(xiāng)村兩個(gè)不同的工作對(duì)象要求地級(jí)市政府具有兼理城鄉(xiāng)的人才和統(tǒng)籌兼顧的作風(fēng)”，過(guò)去地區(qū)行署是身兼二任的，而現(xiàn)在多種形式合并后的地級(jí)市“不是缺乏管市的經(jīng)驗(yàn)，就是不懂農(nóng)村工作。其工作中心放在城市，往往忽視鄉(xiāng)村的發(fā)展和利益，出現(xiàn)重城輕鄉(xiāng)、重市輕縣的現(xiàn)象，甚至有的市與縣爭(zhēng)投資、爭(zhēng)原料、爭(zhēng)項(xiàng)目，市刮縣、壓縣、卡縣時(shí)有發(fā)生”*宮桂芝：《我國(guó)行政區(qū)劃體制現(xiàn)狀及改革構(gòu)想》，《政治學(xué)研究》2000年第2期。。而且越是市縣經(jīng)濟(jì)實(shí)力不相上下、形成競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，雙方爭(zhēng)資源、爭(zhēng)資金、爭(zhēng)人才、爭(zhēng)項(xiàng)目，矛盾越是突出*浦善新：《中國(guó)行政區(qū)劃改革研究》，第88頁(yè)。。

同時(shí)，地市合并等于變相“實(shí)化”地區(qū)，這與建立省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)行政區(qū)劃體制的最終目標(biāo)背道而馳*宮桂芝：《我國(guó)行政區(qū)劃體制現(xiàn)狀及改革構(gòu)想》，《政治學(xué)研究》2000年第2期。。一些學(xué)者、專家甚至認(rèn)為市領(lǐng)導(dǎo)縣是失敗的。例如有學(xué)者寫道：“市管縣”體制“不僅沒(méi)能真正發(fā)揮城市的中心作用，沒(méi)能實(shí)現(xiàn)試行這一體制的初衷，而且實(shí)化了省縣之間的中間層次，增加了機(jī)構(gòu)編制，降低了行政效率，加大了管理成本，普遍存在忽視‘三農(nóng)’的傾向，在一定程度上加劇了‘三農(nóng)’問(wèn)題的嚴(yán)重性”，造成“假性城市化”和其他難以預(yù)料的新問(wèn)題*浦善新：《中國(guó)行政區(qū)劃改革研究》，第134、90頁(yè)。。為此，“人大代表、政府官員和學(xué)者呼吁盡快實(shí)施‘省管縣’模式以扭轉(zhuǎn)目前‘市刮縣’、‘市壓縣’的不利局面”*龐明禮：《“省管縣”：我國(guó)地方行政體制改革的趨勢(shì)？》，《中國(guó)行政管理》2007年第6期。。

(四)相關(guān)弊端是政治體制與經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展不相適應(yīng)的結(jié)果

地區(qū)(行署)制度之所以會(huì)導(dǎo)致行政成本浪費(fèi)、市縣矛盾突出、行政效率低下等問(wèn)題，其實(shí)有其深層原因。其一，根據(jù)系統(tǒng)論，行政成本并非由政府組織機(jī)構(gòu)的數(shù)量所決定，而是與其所處的大環(huán)境，或曰“自身的體制與機(jī)制的成熟程度”根本相關(guān)，“如施政理念是否先進(jìn)，施政是否符合客觀規(guī)律，施政的權(quán)力結(jié)構(gòu)與層次是否合理，制度設(shè)置是否科學(xué)，政府官員是否廉潔，運(yùn)行是否高效等”*毛昭暉：《中國(guó)行政效能監(jiān)察——理論、模式與方法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007年，第131頁(yè)。。因此，從根本上說(shuō)，行政成本高主要源于行政體制和行政運(yùn)作機(jī)制不夠成熟。地區(qū)行署只是整個(gè)行政鏈條上的一環(huán)，不對(duì)行政體制、行政運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行深度改革，而只是撤銷地區(qū)，無(wú)異于治標(biāo)不治本。

其二，市縣矛盾存在與否，根本上取決于經(jīng)濟(jì)開放程度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度。有學(xué)者指出：在經(jīng)濟(jì)開放度較低、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成分較少的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系仍以縱向?yàn)橹鳎锌h矛盾以潛在形式存在；而經(jīng)濟(jì)開放度較高、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成分較多的地區(qū)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系逐步由以縱向?yàn)橹靼l(fā)展成以橫向?yàn)橹鳌ｋS著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市作為比縣高一層次的“塊塊”出現(xiàn)，在競(jìng)爭(zhēng)中必然加劇經(jīng)濟(jì)流動(dòng)的矛盾，導(dǎo)致在不平等競(jìng)爭(zhēng)下兩者經(jīng)濟(jì)地位的變化，加劇市縣矛盾及城市結(jié)構(gòu)的混亂。*浦善新：《中國(guó)行政區(qū)劃改革研究》，第79頁(yè)。這就是地區(qū)(行署)制度的弊端之所以會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而日益突出的原因。市領(lǐng)導(dǎo)縣后又改倡省直管縣，無(wú)疑從側(cè)面證明了這一點(diǎn)。

歸根結(jié)底，地區(qū)(行署)制度的弊端源于行政層級(jí)多和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，或者說(shuō)是政治體制與經(jīng)濟(jì)體制不協(xié)調(diào)的結(jié)果。省縣兩級(jí)有著悠久的歷史，早已穩(wěn)定化，不宜變動(dòng)，而二者之間始終沒(méi)有法定、固定的一級(jí)政府，卻又在管理層次和管理幅度上客觀地需要一級(jí)政府存在。在改革開放的特殊歷史條件下，地區(qū)行署恰巧滿足了這種需要。

“任何社會(huì)事物既是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的邏輯結(jié)構(gòu)整體，又是一個(gè)歷史形成的整體。它既有歷史的因素，也有邏輯的因素，其中邏輯的因素是起支配作用的。”*郭元祥：《論教育研究的歷史意識(shí)與邏輯意識(shí)》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)》2000年第1期。在現(xiàn)實(shí)邏輯中，“大凡一種政治制度如其對(duì)于環(huán)繞著它的其他社會(huì)體制不能適應(yīng)、不能協(xié)調(diào)，它就會(huì)立即顯出孤立無(wú)助的狹窄性來(lái)；反之，如其能適應(yīng)、能運(yùn)用同時(shí)并存的其他社會(huì)文化事象，并且在各方面造出與它相配合的社會(huì)體制來(lái)，它的作用和影響就將視其包容性而相應(yīng)增大”*王亞南：《中國(guó)官僚政治研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1981年，第22頁(yè)。。地區(qū)(行署)制度順應(yīng)時(shí)勢(shì)，與當(dāng)時(shí)中國(guó)政治體制總體模式相協(xié)調(diào)，與整個(gè)行政系統(tǒng)融合度較高，發(fā)揮了非常重要的歷史作用。正因?yàn)槿绱耍瑮l塊體制、全能型政府模式的各種弊端，在地區(qū)(行署)制度上多有體現(xiàn)。

綜上，在評(píng)價(jià)地區(qū)(行署)制度的利弊時(shí)，我們可以期待這一制度與整個(gè)新時(shí)期的行政系統(tǒng)、政治體制相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)，從而有積極作為和獨(dú)特價(jià)值，但不能將整個(gè)行政系統(tǒng)、政治體制的利弊與地區(qū)(行署)制度的利弊混為一談。而且，在注意共時(shí)性因素的同時(shí)，也要注意歷時(shí)性因素，通過(guò)考察該制度的前世今生，客觀地做出評(píng)價(jià)。

(本文作者 北京師范大學(xué)歷史學(xué)院講師 北京 100875)

(責(zé)任編輯 趙 鵬)

AnAnalysisoftheAdvantagesandDisadvantagesoftheRegional(AdministrativeOffice)Systemfrom1978to2002

Hou Guihong

D625；K27

A

1003-3815(2017)-08-0087-10

* 本文是國(guó)家社科基金項(xiàng)目“近現(xiàn)代管縣派出政府制度研究(1932—2002年)”(13BZS104)的階段性成果。