潘國(guó)紅

（啟東市人大常委會(huì)，江蘇 啟東 226200）

人大行政化：表現(xiàn)·影響·矯治

潘國(guó)紅

（啟東市人大常委會(huì)，江蘇 啟東 226200）

當(dāng)前人大在運(yùn)行和履職實(shí)踐中呈現(xiàn)一種行政化的現(xiàn)象和趨勢(shì)，影響了人大制度功能目標(biāo)和價(jià)值取向的實(shí)現(xiàn)。矯治人大行政化需要在人大代表組成、自主機(jī)制建立、民主氛圍營(yíng)造和人大活動(dòng)改進(jìn)等方面下功夫。

人大行政化；表現(xiàn)；影響；矯治

人大行政化，指的是人大組織按照行政組織的功能定位、組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行模式來(lái)建構(gòu)和運(yùn)行，表現(xiàn)出與行政組織基本相同的屬性。當(dāng)前人大在運(yùn)行和履職實(shí)踐中呈現(xiàn)一種行政化的現(xiàn)象和趨勢(shì)，影響了人大制度的功能目標(biāo)和價(jià)值取向的實(shí)現(xiàn)，成為人大制度發(fā)展中亟待研究解決的問(wèn)題。

一、人大具有不同于行政組織的特征和屬性

人大制度是中國(guó)特色的代議民主制，人大組織與行政組織有相同點(diǎn)，即遵循法治原則，但因其職責(zé)分工不同，而具有與行政組織不同的一些特征和屬性。

（一）功能定位：議決而非執(zhí)行

奠定我國(guó)人大制度憲法基礎(chǔ)和法制框架的新中國(guó)成立后的第一部憲法——1954年憲法規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”，“全國(guó)人民代表大會(huì)決定國(guó)家重大事情，它議出的東西，由主席發(fā)出，需要執(zhí)行的，由國(guó)務(wù)院執(zhí)行，這叫作人民代表大會(huì)議事，國(guó)務(wù)院辦事?！保?］地方國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置也大體類(lèi)似。人大的基本任務(wù)和職能是議事決策，行使立法、重大事項(xiàng)決定、選舉和任免、監(jiān)督等國(guó)家權(quán)力。國(guó)家行政機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。

（二）核心價(jià)值：民主至上而非效率優(yōu)先

人大制度體現(xiàn)了國(guó)家一切權(quán)力屬于人民的原則，其首要價(jià)值目標(biāo)就是“民主”，要求“真正代表民意?！保?］人民通過(guò)人大這一平臺(tái)和載體，通過(guò)政治參與來(lái)加強(qiáng)對(duì)國(guó)家與政府的監(jiān)督和控制，以使公共決策更好地反映和體現(xiàn)民意，保證人大按照人民的意志行使國(guó)家權(quán)力。政治追求的目標(biāo)在于民主，而行政以追求效率和效益為主要目標(biāo)，要求迅速有效地貫徹落實(shí)人大決策或上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)意圖，其核心價(jià)值在于“效能”?！耙宄鯓硬拍軌蛞员M可能高的效率和盡可能少的金錢(qián)或人力上的消耗來(lái)完成這些專(zhuān)門(mén)的任務(wù)?！保?］效率是好政府的特征，政府管理的最高標(biāo)準(zhǔn)是效率。

（三）組織構(gòu)成：平等而非層級(jí)

民主作為一種國(guó)家政權(quán)組織形式。人大民主的特點(diǎn)是每個(gè)人大代表都是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員，政治地位（不因黨派、官職、財(cái)產(chǎn)、文化等不同而受影響）一律平等，權(quán)力（每人一票，自主投票）一律平等，保障（在人大活動(dòng)中的發(fā)言和表決受法律保護(hù)）一律平等。行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，正職與副職之間是上下級(jí)關(guān)系，地位、權(quán)力和責(zé)任也不相同。正職就本機(jī)關(guān)的全面工作直接對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，副職就其分管的工作直接對(duì)正職負(fù)責(zé)。

（四）運(yùn)行機(jī)制：集體行權(quán)而非個(gè)人決策

與其他國(guó)家權(quán)力相比，人大職權(quán)的特點(diǎn)在于權(quán)力的集體行使，討論和決定問(wèn)題，作出決議和決定，都要經(jīng)過(guò)全體組成人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。集體行使權(quán)力、集體決定問(wèn)題。行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制度下，雖然行政首長(zhǎng)個(gè)人在做出決策前應(yīng)發(fā)揚(yáng)民主，聽(tīng)取各方意見(jiàn)，但卻可以不按照少數(shù)服從多數(shù)的民主集中制原則進(jìn)行決斷。

二、人大行政化的表現(xiàn)

當(dāng)前，在人大的運(yùn)行中，無(wú)論是人大組織的人員構(gòu)成，還是人大的運(yùn)行方式，或是人大發(fā)展完善的措施，都表現(xiàn)出一種行政化的傾向，有的還相當(dāng)強(qiáng)烈。但由于人大本身屬于國(guó)家機(jī)關(guān)，行政化的表現(xiàn)和不良趨勢(shì)往往容易為人們所忽視。

（一）人大代表議政地位事實(shí)上的不平等

在人大組織構(gòu)成中，官員代表太多的問(wèn)題一直受到社會(huì)的廣泛關(guān)注和熱議。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“2008年1月選出的十一屆全國(guó)人大代表總數(shù)為2987人，其中，官員公務(wù)員（含國(guó)企、事業(yè)單位等公營(yíng)機(jī)構(gòu)官員） 代表，共2496人，占大陸代表的85.3%?！保?］2013年1月選出的十二屆全國(guó)人大代表總數(shù)為2987人，占我國(guó)人口絕大多數(shù)的一線工人、農(nóng)民其代表僅401名，占代表總數(shù)的13.42%。

基層代表太少、官員代表過(guò)多的問(wèn)題在全國(guó)各地也普遍存在。有學(xué)者通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析歷年來(lái)全國(guó)人大、地方各級(jí)人大中各種職業(yè)人大代表的比例結(jié)構(gòu)得出，“各級(jí)官員在歷屆全國(guó)或地方縣級(jí)以上人大中都占據(jù)很大比重，而且人數(shù)還在不斷增多。”“目前地方黨委、政府及主要職能部門(mén)的主政官員，幾乎無(wú)一例外地被‘選舉’成了全國(guó)或省市人大代表……人大代表已經(jīng)在某種程度上成為一定級(jí)別官員的必備‘頭銜’?！保?］官員在人大代表中的比例過(guò)高，勢(shì)必造成人大代表議政地位事實(shí)上的不平等，使代表失去其自主性和獨(dú)立性，造成一方服從于另一方，表達(dá)、爭(zhēng)論以及協(xié)商很難實(shí)現(xiàn)。

代表主體構(gòu)成的行政化，必然導(dǎo)致科層化關(guān)系移植到人大會(huì)議中，“使人民代表大會(huì)會(huì)議的性質(zhì)發(fā)生變化，更像是開(kāi)干部會(huì)或黨代會(huì)?！保?］官員代表遠(yuǎn)比普通代表發(fā)言時(shí)間長(zhǎng)、發(fā)言機(jī)會(huì)多。官員代表的發(fā)言變成了領(lǐng)導(dǎo)講話，普通代表發(fā)言變成了工作匯報(bào)，成了貫徹和學(xué)習(xí)領(lǐng)導(dǎo)講話的表態(tài)。

（二）人大職權(quán)行使存在少數(shù)人決策的問(wèn)題

目前，人民代表大會(huì)會(huì)議期間的會(huì)議主持模式，是“人民代表大會(huì)——主席團(tuán)——執(zhí)行主席——常務(wù)主席”，這樣一種組織模式，在更大程度上類(lèi)似于行政的等級(jí)結(jié)構(gòu)，最重要的議程都由主席團(tuán)設(shè)定，而主席團(tuán)內(nèi)部的會(huì)議運(yùn)作，又是由常務(wù)主席這個(gè)更小的機(jī)構(gòu)在決定。［7］以質(zhì)詢(xún)權(quán)的行使為例，法律并未規(guī)定哪些問(wèn)題可以質(zhì)詢(xún)，哪些不可以，主席團(tuán)只能對(duì)質(zhì)詢(xún)案作形式要件的審查，如質(zhì)詢(xún)案的提出時(shí)間、主體等，只能決定受質(zhì)詢(xún)機(jī)關(guān)答復(fù)的方式、場(chǎng)合、時(shí)間和地點(diǎn)，無(wú)權(quán)否決將其列入會(huì)議議程。但在實(shí)踐中，主席團(tuán)往往以“質(zhì)詢(xún)內(nèi)容不清或者質(zhì)詢(xún)的問(wèn)題不是人民群眾普遍關(guān)注、社會(huì)反映強(qiáng)烈的問(wèn)題”為由，擅自將質(zhì)詢(xún)轉(zhuǎn)換為詢(xún)問(wèn)、批評(píng)、建議或意見(jiàn)來(lái)處理，使得大量的質(zhì)詢(xún)案不能進(jìn)入質(zhì)詢(xún)程序。眾多人大代表在人大會(huì)議上提出重大問(wèn)題議案，往往不經(jīng)主席團(tuán)詳細(xì)研究、討論，只憑少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)的意圖，就決定“不作議案，改作建議辦理”。當(dāng)這種程序?qū)彶榈男问綑?quán)力變成了實(shí)質(zhì)性權(quán)力時(shí)，人大權(quán)力的運(yùn)作與行政審批沒(méi)有差別了。

在人大組織結(jié)構(gòu)上，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大采用的是“主任——副主任——人大常委會(huì)——人民代表大會(huì)”的組織模式，與行政等級(jí)結(jié)構(gòu)有許多類(lèi)似之處。在地方人大的運(yùn)行機(jī)制方面，一些本該提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議決定的事項(xiàng)，如政府舉債、重大投資項(xiàng)目等，由主任會(huì)議所代替；“一府兩院”一些本應(yīng)提請(qǐng)人大常委會(huì)審議決定的事項(xiàng)，采取邀請(qǐng)常委會(huì)個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)參加會(huì)議的方式，代替了常委會(huì)會(huì)議的審議決定。在日常工作中，不少地方的人大常委會(huì)唯“一把手”的意圖行事，無(wú)論大事、小事，事事都要請(qǐng)示“一把手”。一些需要討論才能決定的事情，也是請(qǐng)“一把手”來(lái)拍板定音。人大權(quán)力運(yùn)行時(shí)流露出的行政權(quán)力運(yùn)作軌跡，背離了人大工作中的民主原則和民主程序，更與“集體行使權(quán)力、集體決定問(wèn)題”的人大組織原則背道而馳。

（三）人大會(huì)議片面追求“行政化的高效率”

1.會(huì)期短，很難就每個(gè)議題進(jìn)行深入的討論審議。近年來(lái)，許多地方在人大會(huì)議日程安排上，以提高效率為名，不斷縮減人代會(huì)、人大常委會(huì)會(huì)議會(huì)期，會(huì)議議題過(guò)多與會(huì)期過(guò)短之間的矛盾日益突出。目前，省級(jí)人民代表大會(huì)的會(huì)期一般是5至7天，真正用于審議“一府兩院”報(bào)告的時(shí)間一般不超過(guò)4天；市縣級(jí)人民代表大會(huì)的會(huì)期一般是3至5天，真正用于審議“一府兩院”報(bào)告的時(shí)間一般不超過(guò)3天?？h級(jí)人大常委會(huì)一般每次會(huì)議議程安排三四項(xiàng)，但是，會(huì)議時(shí)間通常為一天，有的甚至只安排半天，聽(tīng)取大會(huì)報(bào)告后留給分組審議的時(shí)間很少。代表在短短的會(huì)期中要完成繁重的審議工作，使真正分配到每個(gè)具體問(wèn)題和關(guān)鍵問(wèn)題上的時(shí)間非常有限，導(dǎo)致代表的審議討論只能是淺嘗輒止。人大會(huì)議片面追求運(yùn)行效率，使人大會(huì)議近似于行政性的工作傳達(dá)和落實(shí)會(huì)議，代表之間缺乏深入的交流和溝通。這樣，常常使人大會(huì)議流于形式，走過(guò)場(chǎng)。有學(xué)者指出，“在如此短的會(huì)期內(nèi)密集通過(guò)相關(guān)議程等事項(xiàng)，往往不是通過(guò)交流、辯論乃至達(dá)成妥協(xié)于共識(shí)，可能必須依附于代表的行政性服從?！保?］

2.會(huì)議缺乏批評(píng)和質(zhì)疑氛圍。人大會(huì)議中適度的批評(píng)和質(zhì)疑氛圍是人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)和民意機(jī)關(guān)的當(dāng)然要求，也是人大履行職權(quán)的基礎(chǔ)和前提。目前，人大會(huì)議中的批評(píng)氛圍日漸衰落?？偨Y(jié)成績(jī)歌功頌德，評(píng)功擺好；指出問(wèn)題隔靴搔癢，輕描淡寫(xiě)；提出對(duì)策，講空話、套話。很明顯，公共決策過(guò)程中缺少批評(píng)、質(zhì)疑和論辯氛圍，設(shè)計(jì)再好的民主制度，也很難發(fā)揮它的作用。

（四）人大履職自主性不強(qiáng)

1.立法民主程序欠缺，公眾參與度低。在立法方面，有研究者在肯定創(chuàng)造“立法奇跡”、短時(shí)間內(nèi)完成社會(huì)主義基本法律建設(shè)的同時(shí)，指出了全國(guó)人大立法過(guò)程中存在的問(wèn)題，即“立法決策和制定過(guò)程通常表現(xiàn)為由上而下，過(guò)多體現(xiàn)黨政組織意志，與主權(quán)在民的立法民主精神相違背。”［9］立法價(jià)值取向存在偏差，“治民”意識(shí)濃厚，“治官”“治權(quán)”意識(shí)淡薄。政府管理公民的法多，而監(jiān)督權(quán)力的法少；對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理的內(nèi)容多，而對(duì)政府的行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約的內(nèi)容相對(duì)較少。

2.監(jiān)督作用不明顯。一些地方人大監(jiān)督議題的確定以及視察、調(diào)查、執(zhí)法檢查內(nèi)容的選擇，常常被某位領(lǐng)導(dǎo)或某些部門(mén)的要求所左右，疏于圍繞那些人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行，糾纏于具體的事務(wù)圈子中，充當(dāng)了“第二政府”的角色。調(diào)查、視察、執(zhí)法檢查路線的安排、需要走訪對(duì)象的確定，常常按照行政部門(mén)的安排進(jìn)行，沒(méi)有真正深入群眾、了解事實(shí)，這使得人大調(diào)研、視察、執(zhí)法檢查等活動(dòng)在性質(zhì)上與行政系統(tǒng)自上而下的檢查基本沒(méi)有差別。

3.關(guān)注社會(huì)熱難點(diǎn)不夠。在重大事項(xiàng)決定權(quán)行使上，討論審議什么事項(xiàng)，是否作出決定決議，往往看黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和人大常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)的意思，忽視人大代表和社會(huì)公眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題和傳媒反映的社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題。

4.人事任免工作有待改進(jìn)。把選舉和任免工作視為辦法律手續(xù)、走程序過(guò)場(chǎng)，任前調(diào)查走訪不夠，對(duì)擬任人員情況不明，盲目進(jìn)行投票和表決。有的地方刻意追求“全票當(dāng)選”，劃寫(xiě)選票時(shí)實(shí)行對(duì)“同意的不寫(xiě)任何符號(hào)”的做法，嚴(yán)重遏制了人大代表按照自己的意愿行使民主權(quán)利。人事任命之后，人大對(duì)任職人員的履職情況不聞不問(wèn)，監(jiān)督缺位。

5.偏離人大的職權(quán)和功能定位。在“圍繞中心、服務(wù)大局”名義下，許多地方將人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)與黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)捆綁在一起，分片包干，負(fù)責(zé)指導(dǎo)推進(jìn)一個(gè)系統(tǒng)、一條戰(zhàn)線、一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作。人大常委會(huì)機(jī)關(guān)干部直接主抓某項(xiàng)具體行政工作，如擔(dān)任某項(xiàng)重點(diǎn)工程的指揮長(zhǎng)，直接參與拆遷安置、招商引資、文明創(chuàng)建、項(xiàng)目建設(shè)等。有的地方對(duì)人大機(jī)關(guān)和人大干部的年終績(jī)效考核評(píng)先，僅以從事經(jīng)濟(jì)建設(shè)和行政工作的成效為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

三、人大行政化的消極影響

行政權(quán)的擴(kuò)張和膨脹，行政化對(duì)社會(huì)各領(lǐng)域的侵蝕，實(shí)際是全球共同出現(xiàn)的問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，人大擁有的政治資源和職權(quán)地位一直弱于由其產(chǎn)生、受其監(jiān)督的政府。人大行政化的產(chǎn)生，是“官本位”文化傳統(tǒng)的影響，黨委、人大、政府關(guān)系不清，公民權(quán)利意識(shí)缺失和對(duì)人大政府職責(zé)分工認(rèn)識(shí)不到位等多重因素作用的結(jié)果。人大行政化，損害了人大權(quán)威，影響了人民主權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

（一）混淆了人大與“一府兩院”職權(quán)分工和功能定位

第一，我國(guó)政治組織形式雖然不是西方“三權(quán)分立”的照搬，但人大機(jī)關(guān)和“一府兩院”分別有自己的職權(quán)分工。人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，以民主機(jī)制形成法律制度，監(jiān)督和制約公共權(quán)力，形成權(quán)在法下、保障人權(quán)、依法行政和公正司法的法治實(shí)踐和法治社會(huì)。第二，人大作為我國(guó)政治體制中最重要的一元——權(quán)力機(jī)關(guān)，其行政化將使原本應(yīng)該分立而且制約的國(guó)家機(jī)構(gòu)傾向于一元化。人大權(quán)力的行政化、事務(wù)化，混淆了人大與“一府兩院”職權(quán)區(qū)別和功能定位，泯滅了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)之間的職權(quán)界限，使本應(yīng)作為代議機(jī)關(guān)和民意機(jī)關(guān)的人大，無(wú)法充分發(fā)揮官民溝通紐帶的作用，導(dǎo)致憲法和法律確定的國(guó)家機(jī)關(guān)之間職權(quán)設(shè)定和法治秩序遭到破壞。

（二）影響了人大法定職權(quán)的履行

第一，人大代表中各級(jí)各類(lèi)官員過(guò)多、國(guó)有私營(yíng)企業(yè)老總比例過(guò)高，勢(shì)必?cái)D占了一線工人、農(nóng)民和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員等基層人大代表名額。這就使一線工人、農(nóng)民和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員等群體失去了自己的“代言人”，難以通過(guò)制度化的利益表達(dá)渠道來(lái)保障他們的權(quán)益，使人大不能真正成為社會(huì)各階層反映其利益、訴求的平臺(tái)。第二，代表和官員“一身兩任”，陷入官員自己監(jiān)督自己的窘狀，人大的監(jiān)督權(quán)難以真正落實(shí)。人大自主性不夠，各方利益訴求和意志表達(dá)寬松自由度缺乏，影響了人大履職的質(zhì)量和公信力。第三，人大工作多具宏觀管理性，而行政工作則更具直接操作性。人大干部直接插手具體行政工作，混淆了“監(jiān)督與被監(jiān)督”、“決定與執(zhí)行”關(guān)系，導(dǎo)致人大干部無(wú)暇顧及人大本職工作，“耕了別人的田，荒了自家的地”，看似“風(fēng)風(fēng)火火”，實(shí)則影響了人大自身職能的履行和人大的法定權(quán)威。

（三）挫傷了權(quán)力主體的政治效能感

第一，政治效能感是公民對(duì)自身影響政治體系的能力和對(duì)政治體系就其要求做出回應(yīng)的心理認(rèn)知。政治效能感與政治參與具有明顯的正相關(guān)性。如果公民認(rèn)為自己的政治參與能夠?qū)φ螞Q策或者結(jié)果產(chǎn)生影響，那么，他們參與的積極性和主動(dòng)性就會(huì)高；反之，參與的熱情就會(huì)降低。第二，從法理上講，人大代表和人大常委會(huì)組成人員的政治效能感是很強(qiáng)的。但人大行政化中，議政主體平等性不夠、運(yùn)行機(jī)制不民主，使代表和常委會(huì)組成人員在行使職權(quán)的過(guò)程中處于被動(dòng)地位，挫傷了其了解和反映民意的積極性，影響了其參政議政、履職行權(quán)的政治熱情。同時(shí)，還堵塞了公民宣泄情緒、表達(dá)利益和維護(hù)權(quán)利的空間和途徑，導(dǎo)致公民有序政治參與無(wú)效或低效，這也是部分公民當(dāng)自身利益得不到充分保障或受到侵害時(shí)，轉(zhuǎn)而另辟他徑選擇信訪、傳媒抑或是越級(jí)上訪、堵塞交通等某些極端化的非制度化政治參與的重要原因之一。

（四）加劇了我國(guó)社會(huì)領(lǐng)域的“泛行政化”

第一，自我膨脹和擴(kuò)張、滲透是行政權(quán)力的特點(diǎn)，人大行政化并非人大獨(dú)有的問(wèn)題，社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域均存在“泛行政化”現(xiàn)象。非行政機(jī)構(gòu)的行政化，窒息了各自的獨(dú)立性和自主性，嚴(yán)重影響了機(jī)構(gòu)的活力和發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)司法機(jī)關(guān)行政化、教育機(jī)構(gòu)行政化等是學(xué)界議論和批評(píng)的熱點(diǎn)。第二，人大在國(guó)家政權(quán)體系中處于中心地位，其權(quán)利能力在國(guó)家治理能力體系中具有核心地位，人大本身應(yīng)該通過(guò)自身影響力避免我國(guó)社會(huì)領(lǐng)域的“泛行政化”，但人大行政化必然導(dǎo)致社會(huì)將行政領(lǐng)域的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作為獲得成功與否唯一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，［10］人大也就難以推動(dòng)社會(huì)各領(lǐng)域的非行政化，相反，既阻止不了外部行政權(quán)力入侵司法機(jī)關(guān)、教育機(jī)構(gòu)等領(lǐng)域，還將會(huì)引導(dǎo)社會(huì)其他領(lǐng)域向行政化看齊或至少以之為參考。

四、人大行政化的矯治

人大行政化矯治，就是要擺脫行政組織方式和運(yùn)作方式的模仿和依賴(lài)，形成自己的成員構(gòu)成和獨(dú)特的運(yùn)作方式，實(shí)現(xiàn)人大制度的民主價(jià)值目標(biāo)。

（一）推進(jìn)人大代表民眾化

黨的十八大報(bào)告指出，提高基層人大代表特別是一線工人、農(nóng)民、知識(shí)分子比例，降低領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例。這是對(duì)人大制度實(shí)際運(yùn)作的一種糾偏，也是理論上向多元代表模式的回歸。［11］只有人大代表民眾化，才能充分體現(xiàn)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的廣泛代表性，充分體現(xiàn)人大代表來(lái)自人民、扎根人民的特點(diǎn)優(yōu)勢(shì)，充分體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的國(guó)家政權(quán)性質(zhì)。

1.降低領(lǐng)導(dǎo)干部代表的比例，關(guān)鍵在于防止人大代表身份“失真”。第一，人大代表合理的組成結(jié)構(gòu)，主要是考慮到各個(gè)社會(huì)階層、各個(gè)民族地域都有人大代表，以體現(xiàn)人大代表的代表性、廣泛性。黨政干部代表的是選區(qū)公務(wù)人員、工人代表的是產(chǎn)業(yè)工人、知識(shí)分子代表的是廣大技術(shù)工作人員。一些黨政干部以知識(shí)分子、鄉(xiāng)村干部以農(nóng)民、企業(yè)老總以工人身份當(dāng)選人大代表，代表身份的“失真”造成人大代表結(jié)構(gòu)的失衡。第二，2015年中央18號(hào)文件要求“認(rèn)定代表候選人的身份，應(yīng)當(dāng)以參加選舉時(shí)所從事的職業(yè)為準(zhǔn)；具有多重身份的應(yīng)當(dāng)按工作性質(zhì)主次認(rèn)定；黨政干部、企業(yè)負(fù)責(zé)人不得擠占工人、農(nóng)民和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員代表名額”。這一規(guī)定清晰而具體，具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性、操作性和針對(duì)性，為我們?cè)谶x舉實(shí)踐中準(zhǔn)確把握代表身份、破解代表身份失真難題提供了基本遵循。第三，制度的生命力在于執(zhí)行。只要我們嚴(yán)格按照中央18號(hào)文件要求，切實(shí)按工作性質(zhì)主次認(rèn)定具有多重身份的代表身份，杜絕代表身份“失真”“失實(shí)”現(xiàn)象，“兩升”（基層代表和婦女代表比例提升）“一從嚴(yán)”（領(lǐng)導(dǎo)干部比例從嚴(yán)控制）的要求，才能真正落到實(shí)處。

2.推進(jìn)人大代表的民眾化，不是說(shuō)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不能當(dāng)人大代表，相反，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的代表名額必須予以充分保證。因?yàn)檫@是人民代表大會(huì)制度正常運(yùn)行的實(shí)際需要。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任人大代表，主要有兩個(gè)方面的人員：第一，各級(jí)人民代表大會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)和人員，主要包括各級(jí)人民代表大會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)的部分人員以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席和副主席，他們是人大代表中的代表，必須在選民中選舉產(chǎn)生。第二，黨群組織部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)同志，主要是出席和組織人民代表大會(huì)會(huì)議實(shí)際工作需要，并有利于在會(huì)議期間組織人大代表履職。

（二）增強(qiáng)人大履職的自主性

議會(huì)有一項(xiàng)自由權(quán)利被稱(chēng)為“自律權(quán)”，“意指各議院不受內(nèi)閣與法院等其他國(guó)家機(jī)關(guān)或其他議院之監(jiān)督及干涉，就有關(guān)其內(nèi)部組織或運(yùn)營(yíng)，具有自主決定的權(quán)能?！保?2］人大工作的生命力和吸引力在于客觀公正。人大行使職權(quán)恪守中立，保持相對(duì)獨(dú)立和充分的程序公開(kāi)性，不僅是力避決策不公、決策失誤的現(xiàn)實(shí)需要，同時(shí)也是人大工作“取信于民”的內(nèi)在要求。

1.完善人大工作運(yùn)行機(jī)制。目前，人大的權(quán)力運(yùn)作并不缺乏規(guī)則性的法律規(guī)定，如《憲法》《組織法》《預(yù)算法》《審計(jì)法》《監(jiān)督法》等，但這些法律規(guī)定的具體化、程序化、細(xì)節(jié)化和實(shí)際操作性都很不夠。從這個(gè)角度講，人大“缺少的不是權(quán)力，而是程序；是程序的缺失導(dǎo)致各項(xiàng)職權(quán)或難以啟動(dòng)，或啟動(dòng)后難以行使，或行使以后也被人為地轉(zhuǎn)換掉。”［13］

第一，完善法規(guī)草案公開(kāi)征求意見(jiàn)方式，擴(kuò)大公眾參與立法，推進(jìn)民主立法、開(kāi)門(mén)立法。第二，細(xì)化、量化和明晰重大事項(xiàng)的范圍、內(nèi)容、規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，建立健全重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的運(yùn)作程序，防止人大重大事項(xiàng)決定權(quán)閑置、虛化現(xiàn)象。第三，進(jìn)一步明確人大及其常委會(huì)行使預(yù)算審查監(jiān)督職權(quán)的范圍、內(nèi)容、程序和辦法，進(jìn)一步明確法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的審查程序，完善監(jiān)督程序，明確人大監(jiān)督形式如詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)、特定問(wèn)題調(diào)查、撤職案的審議和決定等的運(yùn)作程序，確保人大監(jiān)督自主、規(guī)范、有效開(kāi)展。第四，改進(jìn)和完善人事任免程序。對(duì)黨委推薦的擬任人員，人大常委會(huì)提前介入。通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、走訪代表和選民、民意測(cè)驗(yàn)等形式，考察擬任人員工作和廉潔從政情況并向黨委進(jìn)行反饋；加強(qiáng)對(duì)人大選舉和任命干部的任后監(jiān)督，調(diào)查考察履職情況，并及時(shí)向黨委反饋監(jiān)督結(jié)果，以便黨委在干部考核獎(jiǎng)懲、提拔使用中得到體現(xiàn)；進(jìn)一步細(xì)化人大會(huì)議主席團(tuán)職權(quán)和運(yùn)作制度，提升會(huì)議主席團(tuán)討論和決定的自主性和民主性。

2.提高人大代表的議事自主性。同西方國(guó)家議會(huì)中的議員一樣，我國(guó)人大代表在人大會(huì)議上的任何言論不受法律追究，享有言論免責(zé)權(quán)。從這個(gè)角度講，人大會(huì)議上的人大代表應(yīng)當(dāng)是無(wú)所畏懼的，他們具有了充分發(fā)言、各抒己見(jiàn)、批評(píng)國(guó)是的法律保障。但事實(shí)是部分人大代表在人大議事過(guò)程中謹(jǐn)小慎微，發(fā)言常常是“作秀式言論”“重復(fù)式發(fā)言”，空話套話多，更多的人大代表怠于思考、懶于發(fā)言——“反正終究會(huì)有人思考，會(huì)有人決策”。這種希冀由別人代為思考、代為決定的心態(tài)，就是家長(zhǎng)式政權(quán)的溫床。［14］要改變這種狀況，必須提高人大代表議事的自主性。第一，要通過(guò)教育培訓(xùn)，提高人大代表的學(xué)習(xí)力、辨別力和敏銳把握事物發(fā)展規(guī)律的“識(shí)見(jiàn)”，提高敢于發(fā)表主見(jiàn)、敢講真話實(shí)話、無(wú)私無(wú)畏的“膽略”。第二，要建立量化的履職績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。圍繞人大代表履職情況開(kāi)展評(píng)價(jià)和考核，如走訪選民數(shù)量、會(huì)議和活動(dòng)出席率、提出議案建議數(shù)量質(zhì)量、為選民爭(zhēng)取利益的有效性等，激勵(lì)和促進(jìn)代表和人大工作者更好地收集和反映民意，提升履職的規(guī)范性、專(zhuān)業(yè)性和實(shí)效性。

（三）營(yíng)造人大議事的民主氛圍

人大議事是一個(gè)民主審議過(guò)程，它不僅僅強(qiáng)調(diào)選舉和投票的價(jià)值，而且強(qiáng)調(diào)議事的對(duì)話、討論、爭(zhēng)辯、反對(duì)、共識(shí)的機(jī)理。只有當(dāng)組成人員通過(guò)自由、公開(kāi)、深入的討論、溝通、協(xié)商，才能取得對(duì)共同決策的共識(shí)，才能使所作出的決策更加民主和科學(xué)。人大在職權(quán)行使中要努力營(yíng)造暢所欲言、自由思辨的氛圍，使不同利益主體進(jìn)行充分的意見(jiàn)博弈，以話語(yǔ)權(quán)來(lái)捍衛(wèi)他們的權(quán)利。

1.合理確定人大會(huì)期。民主是人大最高的價(jià)值追求，其次才是效率。彭真指出：“民主是需要花時(shí)間的，不能怕麻煩”。1983年8月25日召開(kāi)六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議前，研究為會(huì)議審議幾個(gè)法律案安排的時(shí)間，彭真說(shuō)：不是安排討論四天嗎？四天不夠就五天，要多少天就多少天，總之要把問(wèn)題搞清楚。一言堂，五分鐘就解決了，行嗎?實(shí)行民主集中制，就要聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)，沒(méi)有足夠的時(shí)間不行。［15］人大會(huì)期的長(zhǎng)短只能服從需要，不能服從節(jié)約開(kāi)支，更不能把縮短會(huì)期說(shuō)成提高效率。只有保證足夠時(shí)間的會(huì)期，才可以保證代表充分醞釀，深思熟慮，集思廣益，提升人大會(huì)議的民主性。

2.認(rèn)真組織好會(huì)前代表社情民意收集活動(dòng)。當(dāng)前，在各級(jí)人大會(huì)期受制于會(huì)議規(guī)模龐大而不易延長(zhǎng)的情況下，為各位代表提供適當(dāng)?shù)氖虑氨憷?，是可以?shí)現(xiàn)的簡(jiǎn)單舉措，有利于改善代表的履職條件。［16］第一，要組織代表通過(guò)走訪選民、發(fā)放意見(jiàn)征求表、召開(kāi)座談會(huì)、視察調(diào)研等方式，廣泛收集整理社情民意，為代表審議、提出議案建議奠定基礎(chǔ)。第二，開(kāi)展好會(huì)前代表團(tuán)分團(tuán)活動(dòng)，提前對(duì)人代會(huì)審議的工作報(bào)告（征求意見(jiàn)稿）進(jìn)行討論，將代表意見(jiàn)、建議提前反映到各項(xiàng)工作報(bào)告中。各級(jí)人大常委會(huì)要認(rèn)真落實(shí)《監(jiān)督法》關(guān)于報(bào)告送交的“20天、10天、7天”的時(shí)間規(guī)定，在常委會(huì)會(huì)議前及時(shí)將有關(guān)會(huì)議材料寄送組成人員和列席代表，為組成人員會(huì)議審議提供幫助。

3.重視營(yíng)造人大會(huì)議的辯論氛圍。議會(huì)“這個(gè)詞的本義就是談話、對(duì)話、互相交談的地方。議會(huì)的重大功能之一就是把問(wèn)題談透，為對(duì)立意見(jiàn)提供辯論的場(chǎng)所，互相商談，直到能采取彼此均感滿意的解決方式?！保?7］第一，公共政策的優(yōu)化是有前提的，就是決策過(guò)程中的辯論氛圍。目前，西方國(guó)家議會(huì)都建立了辯論制度，以民主、公開(kāi)、言論自由為基石的議會(huì)辯論制度，作為一項(xiàng)程序性規(guī)則，對(duì)保障議會(huì)制度的有效運(yùn)行，提高議會(huì)立法決策的質(zhì)量，化解西方社會(huì)矛盾，作用明顯。［18］早在1956年，周恩來(lái)在《專(zhuān)政要繼續(xù)，民主要擴(kuò)大》中就提出，人大“將來(lái)在大會(huì)上也可以辯論”的主張，但這一主張至今沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。第二，要提升人大議事決策的質(zhì)量，提高人大履職的民主性，應(yīng)將“辯論”設(shè)為“規(guī)定動(dòng)作”，充分聽(tīng)取各方面的利益訴求和意志表達(dá)，從而為立法和決策增強(qiáng)科學(xué)性和民主性。

（四）強(qiáng)化人大權(quán)力運(yùn)行的民意導(dǎo)向

“只有當(dāng)代議制成功地保證了政府的行動(dòng)確實(shí)是按照人民的愿望和需要辦事時(shí)，我們才有理由稱(chēng)之為代議制民主?！保?9］人大制度是以民意為導(dǎo)向的國(guó)家政治制度，人大權(quán)力來(lái)源于人民授權(quán)，人大權(quán)力運(yùn)行必須以民意為基礎(chǔ)和導(dǎo)向。

1.推進(jìn)人大代表與人民群眾的密切聯(lián)系。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“在人大設(shè)立代表聯(lián)系機(jī)構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度”。黨的十八屆三中全會(huì)要求“建立健全網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等形式密切代表同人民群眾聯(lián)系”。2016年6月27日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第25次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于完善人大代表聯(lián)系人民群眾制度的實(shí)施意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)代表聯(lián)系人民群眾的工作平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)，明確聯(lián)系的工作內(nèi)容，完善聯(lián)系的方式方法，建立健全代表反映人民群眾意見(jiàn)和要求的處理反饋機(jī)制?！钡谝?，要認(rèn)真落實(shí)人大代表聯(lián)系群眾制度，通過(guò)組織代表調(diào)研、視察、走訪、直接聯(lián)系選民、代表接待日、主題實(shí)踐活動(dòng)等方式，拓寬代表聯(lián)系代表的方式和渠道，促進(jìn)代表聯(lián)系群眾工作的常態(tài)化、機(jī)制化。第二，人大代表要主動(dòng)適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)政治環(huán)境，建立并公開(kāi)代表個(gè)人工作郵箱、微信公眾號(hào)、微博和博客，主動(dòng)發(fā)布有關(guān)信息，征集公民意見(jiàn)，匯報(bào)履職情況，接受公眾監(jiān)督。

2.擴(kuò)大公眾參與人大工作。政治是指多個(gè)群體的人們通過(guò)公共程序作出決策的過(guò)程。如果只是官員們就某個(gè)問(wèn)題作出決定，那只能說(shuō)是“行政”，不能說(shuō)是“政治”。唯有當(dāng)民眾得以廣泛參與，才有政治可言。［20］

第一，人大及其常委會(huì)要健全完善人大代表聯(lián)系選民制度，對(duì)人大代表聯(lián)系選民的職責(zé)、聯(lián)系內(nèi)容、聯(lián)系方式、代表反映選民意見(jiàn)的處理程序等作出較為詳細(xì)的規(guī)定，努力把代表聯(lián)系選民制度落到實(shí)處。要進(jìn)一步暢通社情民意反映和表達(dá)渠道，通過(guò)代表小組活動(dòng)、常委會(huì)主任接待代表、常委會(huì)委員聯(lián)系代表、代表列席常委會(huì)會(huì)議、公民旁聽(tīng)人大會(huì)議等途徑，構(gòu)建人大聽(tīng)民聲、訪民情、問(wèn)民意、集民智的立體化民意收集整合機(jī)制。

第二，把現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)傳媒作為反映民意的活躍渠道，鼓勵(lì)和引導(dǎo)公眾通過(guò)現(xiàn)代信息技術(shù)表達(dá)意愿。人大立法、監(jiān)督議題的選定、視察調(diào)研項(xiàng)目設(shè)置等，可在網(wǎng)上征求公眾意見(jiàn)。人大要通過(guò)網(wǎng)絡(luò)表達(dá)及時(shí)掌握民情、體察民意，在監(jiān)督職能上實(shí)現(xiàn)與網(wǎng)絡(luò)輿情的對(duì)接，借助網(wǎng)絡(luò)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題，提升人大監(jiān)督的針對(duì)性和實(shí)效性。

第三，建立對(duì)民意信息的反饋回應(yīng)制度。“對(duì)重要民意信息及時(shí)進(jìn)行處理反饋，及時(shí)處理民意表達(dá)中的突出問(wèn)題，及時(shí)回應(yīng)民意表達(dá)中的焦點(diǎn)問(wèn)題?！保?1］提升民意對(duì)人大權(quán)力運(yùn)行的積極影響力。

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責(zé)任編輯：萬(wàn)泳延

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1671-2994（2017）01-0164-06

2016-10-10

潘國(guó)紅（1966-），男，江蘇啟東人，啟東市人大常委會(huì)副主任。研究方向：選舉與人大制度理論。