何麗

（誠達投資咨詢有限公司 咨詢部，陜西 安康 750008）

重大行政決策中的專家參與制度研究

何麗

（誠達投資咨詢有限公司 咨詢部，陜西 安康 750008）

目前，在我國重大行政決策過程中，專家參與制度本身的局限性使其陷入實踐困境，一是專家“中立性”的相對性。二是專家知識的有限性。三是“專家僭越”的困局。四是“委托——代理”關(guān)系模型的局限性。因而，要對重大行政決策中專家角色重新解讀，將專家角色定位為一種兼?zhèn)涔娕c行政的雙重屬性，保持“中立性”和“獨立性”的參與主體。深入剖析了專家參與制度呈現(xiàn)的形態(tài)：直接咨詢模式、委托調(diào)研模式、公民運動模式和公益訴訟模式。基于此，要從鼓勵民間咨詢機構(gòu)發(fā)展、保障咨詢專家獨立性、全面推行政府法律顧問制度及建立專家責任追究制度等方面改進和完善專家參與制度。

重大行政決策；專家參與；專家角色；類型化；責任追究制度

“在公共行政視野中，專家通常是指擁有專業(yè)化、技術(shù)化知識，掌握政策分析和咨詢方法及工具的個人或者集團。”［1］參與重大行政決策的專家主體則應(yīng)具備專門性、技術(shù)性優(yōu)勢，并擁有一定獨立性和中立角色的個體或機構(gòu)。縱觀我國重大行政決策的整個程序，其中諸多環(huán)節(jié)都離不開專家的參與。專家參與制度在加強權(quán)力監(jiān)督，推進權(quán)力運行民主化、科學化、規(guī)范化方面具有積極的價值功能。另一方面，“專家失靈”、“專家越位”等現(xiàn)象，又成為專家參與制度能否有效實施的擔憂。為了解決專家參與制度在實踐中出現(xiàn)的各種問題，我們需要對重大行政決策中的專家參與制度做一個更為全面的考察，包括對重大行政決策中的專家角色進行深入解讀，并對專家參與重大行政決策制度做出類型化的分析，進而做出改進和完善。

一、專家參與制度的局限性

專家參與制度被寄予提升政府決策理性的功能期待，但是，在實踐運行中，專家往往因為專業(yè)的知識局限性，以及與地方政府利益或集團利益的糾葛而喪失公眾信任，甚至一些專家論證會淪為政府法治建設(shè)的“過場走秀”。于是，伴隨著專家咨詢的“空洞化”和“符號化”，公眾對專家的不信任感呈上升趨勢。與“政府失靈”、“市場失靈”一樣，“專家失靈”也成為專家參與制度能否有效實施的擔憂?！斑@些實踐中呈現(xiàn)出的問題，從根本上恰好反映出專家參與制度中保障專家獨立性機制和抑制專家知識濫用雙重缺位?！保?］具體來說，專家參與制度的局限性表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）專家“中立性”的相對性

專家只是相對于行政官員更具有中立性，但在決策實踐過程中，專家卻容易偏離其中立立場。由于利益偏好無處不在，專家的中立性往往淪為一種假設(shè)。重大行政決策過程的本質(zhì)是一種利益競爭與選擇的過程。在民主性缺乏及“官本位”的決策環(huán)境中，專家，即“知識精英”，容易與“決策精英”達成利益妥協(xié)，從而聯(lián)手形成“知識——權(quán)力”的壟斷性結(jié)構(gòu)。實踐表明，決策過程中，專家不僅可能被政府部門所雇用，還有可能被利益集團所收買，個別專家甚至會完全成為利益集團特定利益的代言人，喪失其作為專家學者基本的職業(yè)道德，從而淪為決策“理性化”的工具手段。專家這種客觀中立性的偏移，往往會借著“學術(shù)自由”、“表達自由”的合法化外殼，讓決策機關(guān)與公眾都難以判斷與辨析。

（二）專家知識的有限性

即使專家能以絕對的“中立性”立場對重大行政決策的技術(shù)性問題提供知識支撐，專家個體知識的有限性以及理性分析工具的缺乏，也會影響專家意見的合理性。專家知識的這種有限性，也稱為“專家管見”，指“專家由于諸多因素的限制，使得其所提供的意見存在一定的局限性。”［3］這種局限性，第一，來源于科學自身的不確定性，沒有絕對正確的真理，科學的天然屬性就是相對的、可爭議的，科學知識的客觀性往往伴隨著價值判斷的主觀性，因此，專家意見不可避免地會有主觀認識的判斷，更不可能成為顛撲不破的真理。第二，專家知識的局限性來源于專家本身不可能突破個體獲取知識的能力極限。所謂“專家”，只是指在某個知識領(lǐng)域處于優(yōu)勢地位的學者。任何一個專家都不可能占有全部知識，而不同的知識往往會形成不同的觀點，這就使專家意見往往會帶有其本身專業(yè)視野的局限性。當然，我們也不能因為專家知識的局限性而否認專家參與制度的積極意義。相反，如果專家意見過于一致，專家參與制度本身也會失去存在意義，專家參與甚至可能會變異為“專家專制”。

（三）“專家僭越”的困局

“專家僭越”，也叫“專家越位”。專家僭越會導致專家不專，從而使重大行政決策的咨詢論證喪失專業(yè)性。專家的這種越位主要是指兩方面的越位：第一，每個專家都有自己的研究領(lǐng)域，如果專家出于利益考量的需要，或者因為自身已有成就與地位產(chǎn)生的自我膨脹與霸道，對非自己專業(yè)領(lǐng)域的問題指手畫腳、不懂裝懂，就會發(fā)生專家僭越的現(xiàn)象。第二，專家容易出于自身對價值問題的偏好與選擇，僭越了專家應(yīng)該關(guān)注的事實判斷領(lǐng)域，而對行政決策的價值判斷領(lǐng)域作出判斷。

一般來說，專家的知識優(yōu)勢體現(xiàn)在對事實問題的認定上。在價值選擇上，專家并不比普通民眾具備更強的理性。然而，實踐中，很多情況下，價值問題和事實問題很難區(qū)分，事實判斷往往以價值判斷作為基礎(chǔ)，或隱含預設(shè)價值判斷的結(jié)論。這就導致“過于自信”的專家容易“越界”，即過分介入價值問題的判斷，從而讓參與重大行政決策的專家可能為特定團體的利益需求找到貌似科學的正當化依據(jù)。

（四）“委托——代理”關(guān)系模型的局限性

決策者和專家間的結(jié)構(gòu)關(guān)系被看作是一種委托——代理關(guān)系。這種關(guān)系的基本問題是知識不平衡或信息不對稱。通常在委托——代理關(guān)系模型中，代理人相對委托人來說具有優(yōu)勢。因此，決策者經(jīng)常無法判斷專家提出的意見是否是實現(xiàn)決策最大化的方案，即所謂委托——代理中的道德風險（moral hazard）問題。同時，決策者在相互競爭的專家觀點中，也很難做出最佳選擇，即所謂委托——代理中的逆向選擇（adverse selection） 問題。但是，在決策者委托專家進行決策咨詢的過程中，決策者作為委托方在聘請專家為自己提供專業(yè)知識和信息時，由于政策的偏好性等原因，可能不公開或不完全公開自己已經(jīng)掌握的決策信息，有時候也存在隱瞞決策信息的動機。［4］因此，這種專家參與重大行政決策制度中的委托——代理的信息不對稱關(guān)系，也可能是雙向存在的。

二、重大行政決策中專家角色的重新解讀

專家作為連接政府與普通民眾的橋梁，其角色身份比較復雜。我國的決策專家?guī)в休^強的行政屬性，其本身也是公眾的一員，是公眾參與主體的重要組成部分，其角色身份兼?zhèn)涔娕c行政的雙重屬性，是一種特殊的保持“中立性”和“獨立性”的公眾參與主體。在重大行政決策的制度實踐中，專家可以借助這種中立、理性的身份、特點，把重大行政決策的“科學性”與“民主性”有機地結(jié)合起來，在政府、利益集團與普通民眾之間進行有效溝通與交流，平衡各方在重大行政決策中的利益分配。

（一）專家角色的行政屬性

理想狀態(tài)的專家參與制度，應(yīng)當是謀斷分離，行政機關(guān)與專家在組織、功能上相對隔離，以確保專家的獨立性以及介乎于政府與公眾之間的中立性。因此，在一般意義上來說，專家原則上只是參謀而不決策。重大行政決策權(quán)最終歸屬于行政機關(guān)，無論是專家還是公眾都不能取代行政機關(guān)作出最終決策，決策機關(guān)也不能任意干涉專家參與的各項活動。但在我國的行政實踐中，專家往往具備一定的行政屬性，這主要與我國特有的行政編制有關(guān)。我國的專家?guī)煲怨俜交虬牍俜降膶＜規(guī)鞛橹?。官方的專家?guī)熘刚畠?nèi)設(shè)的研究咨詢機構(gòu)，如政策研究室、發(fā)展研究中心、政府參事機構(gòu)等部門；半官方的專家?guī)熘饕笍闹醒氲降胤降母骷壣缈圃?、科學院以及一些公立高校及其內(nèi)部的研究所。這些研究機構(gòu)一般都具備官僚科層制，其行政化管理模式與運行機制，不可避免地會使專家參與活動帶有強烈的行政色彩。更何況，即便是那些與決策機關(guān)沒有行政依附關(guān)系的專家機構(gòu)，也容易與政府結(jié)成牢固的利益共同體。過于密切的“行政---專家”的聯(lián)系，往往會導致專家對行政機關(guān)的過于依附，以及行政機關(guān)對專家的操控，這就會使專家參與制度淪為“專家秀”的形式化擺設(shè)。于是，在普通公眾的認知里，專家時常扮演的角色，就可能是地方政府意志的執(zhí)行者、官方意見的論證者，其主要存在價值似乎都只是在證明政府決策的正當性，以及如何幫助政府規(guī)避責任，回避公眾批評。

那么，該如何減弱決策實踐中專家的行政屬性呢？最佳的渠道無疑是建立和發(fā)展獨立的、民間的專家機構(gòu)。在我國目前的行政管理體制下，完全獨立的專家機構(gòu)數(shù)量還很少，并且對我國重大行政決策的影響也比較微弱。即便是政府聘請外腦設(shè)立的專家咨詢委員會和顧問委員會，也無法做到完全不依附于行政，畢竟咨詢委員會專家的選擇權(quán)完全是在行政機關(guān)一方，總是與政府唱“對臺戲”，就很可能意味著該專家連進入專家?guī)斓臋C會也沒有，而專家委員會的頭銜卻是很多專家看中的名譽。完全保持獨立性的專家，或許也只有通過媒體、網(wǎng)絡(luò)或者有較大范圍影響的訴訟，才有可能影響決策層。但從長遠的角度看，隨著民間社會化、企業(yè)化的咨詢機構(gòu)的完善，以及高校管理的“去行政化”等改革進程，專家屬性的“去行政化”將是必然的發(fā)展趨勢。

（二）專家角色的公眾屬性

“專家參與是現(xiàn)代行政的必然，是公共參與的重要形式?！保?］專家作為一種特殊的公眾群體，其本身也是公眾的一部分，或是可稱為公眾中的“精英”代表，這使得公眾參與與專家參與產(chǎn)生密切的聯(lián)系。這種聯(lián)系：第一，“專家在面對不那么復雜的公共決策事務(wù)時，可能放棄自己的專業(yè)背景和職業(yè)身份，在政府提供的制度框架內(nèi)以普通公民的身份發(fā)起或參與公民社會運動?！保?］第二，專家參與同公眾參與的價值功能有趨于一致的部分，都有利于防止行政決策權(quán)的獨斷專行，促進重大行政決策民主化與理性化的內(nèi)涵。第三，專家參與和公眾參與都是重大行政決策民主化的一種制度選擇，專家參與作為“精英”決策，是一種典型的間接民主模式，而公眾參與有直接民主與間接民主之分。在微觀行政決策領(lǐng)域，公眾也可以通過直接參與方式參加到?jīng)Q策進程中。因此，正是由于專家公眾屬性的存在，使得擴大公民參與和提升專家理性在重大行政決策的運行過程中并不必然矛盾，甚至可以做到相輔相成，其最根本的結(jié)合點在于確立一個能夠有效運行的程序制度，并以“公共利益”作為行政決策行為追求的最根本價值目標。

當然，專家參與制度是具有獨立價值的程序制度，并不等同于公眾參與制度。在固有屬性上，專家與公眾的主體內(nèi)涵會有不同；在制度取向上，專家參與更關(guān)注重大行政決策的科學性與決策質(zhì)量，公眾參與則更注重決策帶來的實效與利益分配；在價值功能上，專家參與更注重決策的事實分析與合法性判斷，而公眾參與更注重決策的價值判斷與合理性分析。

在我國的行政決策實踐中，專家參與制度應(yīng)用的頻率相對更高，這是因為：第一，公眾參與制度能夠考慮到政治系統(tǒng)內(nèi)參與者更為多元化的需求，但會增加決策的成本，耗時也會更長。第二，公眾直接參與式的民主容易受到時間與空間的多重限制。因此，在民主的實踐層面，公民對公共事務(wù)和政治生活的直接參與，并不為當代主流民主理論所強調(diào)。當代主導性的民主理論和實踐形式，是自由主義取向的代議制民主理論，其本質(zhì)上是試圖將精英決策和公眾參與進行調(diào)和。

（三）專家角色的理性定位

在科技高速發(fā)展、信息爆炸的現(xiàn)代社會，專家知識的有限性問題越來越突出。專家不可能通曉百科，即便是某一領(lǐng)域最權(quán)威的專家，也不一定能洞察到政府決策中現(xiàn)存和潛在的所有問題，這使得政府在執(zhí)行專家的一些缺乏科學依據(jù)的決策方案時，往往會遭遇到專家知識的公信力危機。

例如，2011年3月，日本發(fā)生海嘯后，大洋彼岸的中國在個別“專家”和媒體的宣傳下，多地發(fā)生搶鹽潮，并造成鹽荒，這多少與有關(guān)專家沒有及時在網(wǎng)絡(luò)媒體上進行權(quán)威的科學宣傳有關(guān)系，也證明我國政府與專家的公信力嚴重缺乏。由此，我們認為要避免專家知識局限性所產(chǎn)生的公信力危機，專家角色的合理定位應(yīng)該建立在專家“獨立性”和“中立性”的基礎(chǔ)之上。

咨詢論證專家的“獨立性”和“中立性”有一定的關(guān)聯(lián)性。專家的“獨立性”強調(diào)當行政機關(guān)與公眾持相反立場時，專家應(yīng)該獨立地作出自己專業(yè)的判斷。這種判斷是指專家可以按照專業(yè)化、科學化的決策要求擺明自己的立場。專家的“中立性”是指專家往往同時兼?zhèn)湫姓c公眾的雙重屬性，是一種獨立于行政決策機關(guān)之外的，保持其介乎行政機關(guān)與公眾之間“中立”立場的參與主體。專家的“中立性”并不是指專家總是要采取“不偏不倚”的立場，也不是指在兩者之間“和稀泥”，而是指只要是專家獨立作出的判斷，就合乎專家“中立”的立場。專家的這種“中立性”是不容易保持的，也是不容易判斷的。

事實上，在決策實踐過程中，由于價值偏好與利益沖突，專家群體容易依附于強大的行政權(quán)力，并借著“學術(shù)自由”“表達自由”等合法化外殼，偏離其中立立場，從而使專家的“中立性”往往淪為一種假設(shè)。因此，在這個意義上，專家的“中立性”是必須以其“獨立性”作為基礎(chǔ)的，專家的“獨立性”可以說是對專家屬性更為精確的概括。

保持專家“獨立性”很重要的一個方面，就是保持咨詢機構(gòu)的獨立性，這就需要我們鼓勵與大力建設(shè)民間智庫。同時，要真正實現(xiàn)謀斷分離，避免“專家專制”現(xiàn)象的發(fā)生。我們能夠看到的是專家掌握的系統(tǒng)化的專業(yè)知識對決策保持理性是很重要的，這種在技術(shù)領(lǐng)域運用知識的行為是中性的，是能夠為重大決策的民主價值服務(wù)的。然而，“專長并不等于智慧。在一個社會中安排各種價值的先后次序，最終意義上是一個在可供選擇的方案之間作出選擇的問題，而這種抉擇應(yīng)當是在專家完成信息收集、描述以及各種有限度的預測工作之后，由公眾去完成的?！保?］這里我們不妨借鑒一下“陪審團負責定罪而法官負責量刑”的美國陪審團制度。在重大行政決策過程中，可以由專家負責事實判斷與合法性論證，而由公眾負責價值判斷。專家僅就決策涉及的專業(yè)知識和決策內(nèi)容進行事實判斷的模式或許能更好地保障專家參與決策的理性化程度。不過，這需要決策部門將決策所涉及的事實問題與價值問題進行有效區(qū)分，而這可能是專家理性模式在行政自由裁量權(quán)廣泛存在的背景下最大的問題所在。

三、專家參與重大行政決策制度的模式選擇

專家作為重大行政決策的一種重要的參與主體，在行政決策的理念與制度誕生之初就參與到?jīng)Q策的制定與評估的各個環(huán)節(jié)之中，并發(fā)揮出重要的作用。在重大行政決策的不同歷史發(fā)展階段以及決策過程本身的不同環(huán)節(jié)中，專家參與模式會呈現(xiàn)出不同的表現(xiàn)形態(tài)。按照專家參與的方式與途徑，我們將專家參與分成以下四種模式詳細分析之，即直接咨詢模式、委托調(diào)研模式、公民運動模式和公益訴訟模式。也許這四種模式并不能窮盡專家參與的不同類型，但相信足以代表專家參與制度的典型樣態(tài)。

（一）直接咨詢模式

專家參與重大行政決策最傳統(tǒng)、最直接的模式，就是直接咨詢模式。直接咨詢模式包括兩種類型：

1.決策機關(guān)就某重大決策直接咨詢個別專家。這有點類似于公眾參與模式中的“關(guān)鍵公眾接觸”，我們姑且稱之為“關(guān)鍵專家接觸”。通常決策機關(guān)認識范圍中的關(guān)鍵公眾往往是某領(lǐng)域公認的、有影響力的專家。其形式往往是當面或電話等深入交談，或者請求有關(guān)專家提供一份咨詢意見書等。這種模式被認為是專家參與中最簡單的一種形式，參與范圍小，專家容易與決策機關(guān)深入交流意見以達成共識，決策機關(guān)也能極大地節(jié)省行政成本，提高行政效率。但這種簡單易行的專家參與模式也有其明顯的缺陷：第一，該模式的專家參與的主動權(quán)完全掌握在行政機關(guān)手中，專家只是被動參與。第二，專家參與的人數(shù)過少，決策機關(guān)難以充分考慮決策方案的各方面因素，不利于科學決策。第三，參與過程不公開、不透明，不利于民主決策。因此，關(guān)鍵專家接觸與關(guān)鍵公眾接觸一樣，原則上只適用于爭議不大、影響范圍較小的一般行政決策。實踐中，此種類型的專家接觸并不能單獨適用于重大行政決策的制定。

2.重大行政決策的決策機關(guān)，通過政府內(nèi)設(shè)的或半官方的咨詢機構(gòu)來進行決策。這種咨詢機構(gòu)包括各種形式的專家小組、專家咨詢委員會、行政復議委員會、規(guī)范性文件備案審查專家小組等等。這類咨詢機構(gòu)主要是政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)，或者是政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)發(fā)起組織的專家?guī)?。這種類型的專家參與制度的優(yōu)勢在于：專家成員比較穩(wěn)定，咨詢專家的工作責任心較強，有利于決策咨詢工作長期、有序開展。其劣勢則在于：專家與行政機關(guān)之間長時間的合作與聯(lián)系，容易形成利益共同體。如若沒有輔之以完善的監(jiān)督機制與責任追究機制，專家咨詢制度就會喪失其咨詢本質(zhì)，成為對已經(jīng)成形的重大行政決策的正當性論證而已。

（二）委托調(diào)研模式

委托調(diào)研模式是指專家接受政府部門委托參與到?jīng)Q策程序中來。這里的專家機構(gòu)，也被稱之為第三方機構(gòu)，通常是組織化專家?guī)?，如某個專項研究機構(gòu)的研究者或某個大學的研究機構(gòu)成員，其參與形式通常是由政府通過財政預算的專門經(jīng)費或一些縱向或橫向的課題形式，向?qū)＜姨峁┮欢ㄙY金，由智庫專家組完成調(diào)研論證、協(xié)助政府完成決策草案的模式。委托第三方專家組起草草案的，可以是重大行政決策的全部事項，也可以是其中部分事項。我國一些地方政府規(guī)定：重大行政決策都要委托第三方調(diào)研。這種委托調(diào)研體現(xiàn)在起草決策草案、決策績效評估、民意調(diào)查、重大行政決策實施情況后評價等程序中。

委托調(diào)研模式的專家參與，一般是發(fā)生在有較大影響、比較復雜敏感的重大行政決策中，往往決策機關(guān)會同時委托多家專業(yè)機構(gòu)進行較長時間的研究論證，并最終拿出幾份研究方案。在這種模式下，專家雖然不是決策的決定者，卻參與了決策的論證、風險評估與事后評估的決策全過程，專家意見對決策的制定與實施影響重大。這種模式的優(yōu)點在于：委托調(diào)研的專家組一般由行政決策機關(guān)發(fā)動組織，因此，專家組與行政機關(guān)之間以及各專家課題組之間較容易達成共識，從而能極大地提高行政效率，加快政策的推行。這種模式的弊端則在于：行政色彩過于強烈，不同聲音的專家意見容易被淹沒在體制化的專家參與活動中，同時也容易降低公眾對政府與專家的信任感。

（三）公民運動模式

這是一種游離于重大行政決策法定程序之外的專家參與模式。就是專家參與發(fā)動，公民自下而上地反映重大決策的問題。如果說直接咨詢模式與委托調(diào)研模式都屬于專家受決策中樞委托，“自上而下”地參與決策進程的話；公民運動模式則是專家作為特殊的公眾代表，以公民名義推動的“自下而上”的民間參與模式。

孫志剛事件是專家參與決策的公民運動模式的最經(jīng)典案例。2003年3月，大學畢業(yè)生孫志剛在廣州被當成“三無人員”送至收容所且被打致死的事件發(fā)生后，幾名法學專家挺身而出，發(fā)起了一場自下而上的社會運動。孫志剛案開創(chuàng)了以專家為代表的公眾、媒體和政府互動的公民運動維權(quán)模式。事發(fā)后的短短幾個月時間里，廢除收容遣送制度的重大決策，就在專家發(fā)起引導的維權(quán)運動中以前所未有的高效率作出，國務(wù)院甚至在沒有走完法定的撤銷法規(guī)的程序情況下，就簽發(fā)了《城市流浪乞討人員救助管理辦法》，同時廢止了1982年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。

“孫志剛事件”之后，中國的維權(quán)模式基本是以這種自下而上的路徑開展的。盡管這種維權(quán)路徑有其明顯的弊端，如偶然性大、代價大、“法律易被民意綁架”等，［6］但不可否認的是，民間力量已成為當前改革的主要推動力，并且，如果中國社會的基本權(quán)利結(jié)構(gòu)和政治運行機制一直保持不變的話，公民社會的民間維權(quán)依然會是推進憲政發(fā)展的主要力量。

（四）公益訴訟模式

專家發(fā)起的公益訴訟，不僅促成了公益訴訟在司法實踐中的艱難破冰，還推進了相關(guān)政策和立法的變遷。2005年11月，中石油公司所屬某廠爆炸失火，導致100噸苯類污染物進入松花江水體，造成整個松花江流域生態(tài)環(huán)境嚴重破壞。北京大學法學院賀衛(wèi)方等三位法學教授及三位研究生向黑龍江高級人民法院提起了國內(nèi)第一起環(huán)境民事公益訴訟，盡管當時被拒絕受理，然而，北京大學法學院師生的這番努力，開啟了我國法學界與司法界專家們共同努力，推動民事公益訴訟制度建立的征程。2012年，《民事訴訟法》終于正式確立了公益訴訟制度。民訴修正案中對公益訴訟僅有的一個簡陋的條文，對我國公益訴訟制度卻具有標桿性的意義。緊接著2013年修訂的《消費者權(quán)益保護法》和2014年修訂的《環(huán)境保護法》，又對公益訴訟主體作出了具體規(guī)定。2015年1月，最高院發(fā)布了《環(huán)境民事公益訴訟案件司法解釋》，詳盡規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟的主體、管轄、程序等；2015年2月，《民事訴訟法司法解釋》對公益訴訟的條件、管轄法院、告知程序、撤訴程序等做了較為詳細的規(guī)定。

民事公益訴訟制度的一步步推進，是體現(xiàn)專家參與國家立法與司法政策變遷的最好例證。當然，雖然行政法專家們已經(jīng)研究呼吁了多年，2014年《行政訴訟法》大修并沒有觸及行政公益訴訟，但行政公益訴訟的建立是必然趨勢，其反映了“現(xiàn)代民主參與和法制重心發(fā)展變化的方向，是更大的公共參與潮流的一部分?！保?］可以想象，如果行政公益訴訟的模式真正地確立起來，將來許多有關(guān)重大行政決策制定與實施程序中出現(xiàn)的問題，都有可能通過行政公益訴訟的途徑得到解決。到那時，公益訴訟或許能夠真正成為專家和公眾參與重大行政決策的一個常態(tài)而有效的模式了。

四、我國重大行政決策專家參與制度的改進和完善

專家參與制度在行政理論層面上已經(jīng)獲得了普遍認可，在重大行政決策實踐層面，也已經(jīng)在我國許多地區(qū)貫徹實施，并逐步走向制度化與規(guī)范化。在肯定這些成就與進步之時，我們也應(yīng)該看到專家參與重大行政決策制度在實踐中還是沒有發(fā)揮出應(yīng)有的效用，產(chǎn)生了“專家僭越”、“專家異化”、“專家越位”等諸多問題。鑒于此，我國當前應(yīng)該著力從以下幾個方面來改進和完善專家參與重大行政決策制度。

（一）鼓勵民間咨詢機構(gòu)的發(fā)展：搭建決策咨詢的市場化與社會化平臺

推進重大行政決策咨詢的社會化和市場化，不僅有利于降低行政成本，也有利于保障決策研究的科學性，并在整個社會范圍內(nèi)形成利益和意見的順暢交流渠道，從而推動公民通過決策咨詢機構(gòu)有序地參與到公共決策的制度過程中。搭建決策咨詢社會化平臺的一個很重要的途徑，就是鼓勵民間咨詢機構(gòu)的發(fā)展。各級政府決策者應(yīng)該努力肩負起培育、發(fā)展和扶植半官方和民間咨詢力量的責任，鼓勵和培植民間咨詢機構(gòu)的存在和發(fā)展，努力為其提供寬松的社會環(huán)境和政策待遇，并加強中央與地方之間，以及各區(qū)域之間民間咨詢機構(gòu)的交流與合作。目前，我國已經(jīng)出現(xiàn)了一些比較有影響的民間學術(shù)研究機構(gòu)和咨詢機構(gòu)。此外，國內(nèi)眾多高校學院內(nèi)都有各類研究所，再加上從中央到地方各級政府設(shè)立的各級社科院及眾多的研究機構(gòu)，這些都為我國民間咨詢奠定了良好的基礎(chǔ)。

事實上，我國地方政府并不缺少高水平且有社會責任感的咨詢專家，關(guān)鍵是如何在制度上為這些研究咨詢機構(gòu)搭建社會化和市場化的平臺，推進決策研究的自主性，使不同領(lǐng)域的專家能夠不受政治和行政因素的干預，獨立、自由地進行智力整合和決策研究，客觀科學地進行決策咨詢。2012年12月28日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015－2020年）》中，專條強調(diào)了“提高專家論證質(zhì)量”的問題，提出要“加強中國特色新型智庫建設(shè)，建立行政決策咨詢論證專家?guī)?。對專業(yè)性、技術(shù)性較強的決策事項，應(yīng)當組織專家、專業(yè)機構(gòu)進行論證”。以此可見，中國特色新型智庫的建設(shè)，已經(jīng)正式納入了法治政府建設(shè)的任務(wù)表中，這為全國各級專業(yè)研究機構(gòu)、各類高校的發(fā)展和專業(yè)人才培養(yǎng)提供了廣闊的前景和有力的政策支持。

（二）強化專家咨詢委員會的制度化：保障咨詢專家的“獨立性”

《法治政府建設(shè)實施綱要（2015－2020年）》第16條在“提高專家論證質(zhì)量”中強調(diào)：“選擇論證專家要注重專業(yè)性、代表性、均衡性，支持其獨立開展工作，逐步實行專家信息和論證意見公開?！边@條原則落實在實踐中，就是要盡可能使決策咨詢的相關(guān)規(guī)定制度化。

1.要在相關(guān)的法律法規(guī)中規(guī)定市級以上的地方政府必須建立決策咨詢委員會。凡是地方政府的重大行政決策，必須參考專家的咨詢意見，遵循專家的論證結(jié)論進行決策；對沒有采納專家咨詢意見和論證結(jié)論的決策應(yīng)視為無效，并追究決策者的責任。專家咨詢委員會（advisory committees） 是“在西方國家較為多見的、并有一定影響力的行政參與方式，是指對政府問題進行審議，并為行政機關(guān)提供見解或結(jié)論的若干個人組合?！保?］咨詢委員會較多適用于行政立法和行政決策領(lǐng)域，一般采取間接參與的形式，并嚴格限制參加人資格，這使得專家意見相對集中，從而能節(jié)省行政成本，提高行政效率。

專家咨詢委員會的參與過程，允許參加人充分、深度地表達意見和觀點，并設(shè)有較為完備的對話機制、第三方斡旋機制以及公眾、專家、政府共同參與的協(xié)商民主表達機制。在參與效果上，行政機關(guān)原則上應(yīng)考慮咨詢委員會形成的意見，在最終決策時應(yīng)說明決策作出的根據(jù)，并對不采納專家咨詢建議的理由作出解釋。

2.重點強化專家咨詢過程的信息公開制度。信息公開是提升專家理性的有效制度安排。第一，對于專家提供的咨詢意見及論證過程，都應(yīng)該向公眾公開，相關(guān)政府部門應(yīng)為公眾獲取、查閱這些信息提供便利條件，包括咨詢專家的背景介紹、遴選過程和咨詢過程的筆錄等。信息公開能有效地遏制知識與權(quán)力的“秘密”勾結(jié)。第二，要為專家咨詢提供充分的背景信息，保證專家咨詢的針對性與科學性。第三，要求公開政府決策部門對專家咨詢意見的反饋與回應(yīng)，政府最終決策是否采納專家意見，要說明理由及處理方式，接受專家與公眾的檢驗。

3.建立科學民主的專家遴選制度，盡可能保障咨詢專家的“獨立性”。在專家參與重大行政決策的實踐中，專家意見“獨立性”的缺失是導致專家角色變異的重要原因。而要保障專家“獨立性”角色，主要應(yīng)從完善專家遴選機制著手。幾乎所有的規(guī)范性文件都賦予了行政機關(guān)自由選擇專家的權(quán)利，行政機構(gòu)的這種不受任何拘束的自由裁量權(quán)，使決策者能夠很便利地挑選持特定利益傾向與偏好的專家進行咨詢或論證。特定利益集團依靠其在政府中的勢力與影響力，也可能通過選擇自己偏好的專家，為其特定利益訴求的合理性進行專業(yè)論證。因此，咨詢專家的選擇必須有相應(yīng)的程序規(guī)范。第一，要建立從知識結(jié)構(gòu)角度和利益傾向角度雙重選擇的規(guī)則，盡可能防止知識傾向上的非中立性，并盡可能使決策影響的各方都有專家代表，從而通過專家專業(yè)知識的相互制約而獲得結(jié)構(gòu)平衡。第二，為了防止行政機關(guān)的暗箱操作，要賦予專家遴選規(guī)則以行政強制力，并規(guī)定由相應(yīng)的機構(gòu)對專家選擇的過程進行監(jiān)督并提供救濟。

（三）全面推行政府法律顧問制度：專家參與的新途徑

政府法律顧問制度正在我國逐步推廣。我國的政府法律顧問是指“以政府法制機構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍?！毕啾让绹?、英國等國發(fā)展成熟的政府法律顧問制度，我國的政府法律顧問制度開始得比較晚。從1988年最早成立的深圳市政府法律顧問室，到1999年吉林省組建的全國首家省級政府法律顧問團；從1989年司法部發(fā)布的《關(guān)于律師擔任政府法律顧問的若干規(guī)定》，到2014年黨的十八屆四中全會在《全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出要積極推行政府法律顧問制度，我國的政府法律顧問制度經(jīng)歷了從試點到逐步全面推廣的過程。政府法律顧問的功能從之前法律咨詢、審查文書以及代理訴訟等簡單功能發(fā)展到在依法行政中扮演重要角色的復合功能。政府法律顧問的工作范圍主要包括重大行政決策法律咨詢論證和風險評估工作、招商引資等重大投資項目的文書審核和爭議解決、國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易等法律事項、突發(fā)事件和涉法涉訴信訪處置、群體性糾紛解決、法制宣傳教育以及法律培訓工作等等，幾乎涵蓋了政府工作的方方面面。

政府法律顧問作為民眾與政府之間的橋梁，在地方立法、重大決策以及糾紛解決中體現(xiàn)出其積極價值，有效地緩解了公眾與政府之間天然的緊張關(guān)系，增強了政府公信力。雖然法治政府建設(shè)過程中給予了政府法律顧問制度越來越多的重視，但現(xiàn)階段我國政府法律顧問制度還存在不少問題，諸如由于政府決策和執(zhí)法并不真正重視法律顧問的意見，法律顧問制度形式化，淪為法治政府建設(shè)的面子工程；政府法律顧問制度重事后救濟，輕事前評估，服務(wù)功能單一化；政府與法律顧問之間溝通機制不完善等等。

為了保障政府法律顧問真正能在制定重大行政決策、推進依法行政中發(fā)揮積極有效的作用，我們應(yīng)該從以下3個方面構(gòu)建我國的政府法律顧問制度。第一，要真正把政府法律顧問的意見納入到重大行政決策的程序中，即要允許法律顧問充分參與到重大行政決策的專家論證以及風險評估等程序環(huán)節(jié)中，充分尊重法律顧問的意見，如沒有采納意見，決策方要說明理由。第二，要建立有效的法律顧問工作機制，出臺相應(yīng)的工作規(guī)范，建立信息公開、文件轉(zhuǎn)發(fā)與定期會議制度，并對政府法律顧問進行定期考核與更換。第三，要明確政府法律顧問的權(quán)利與義務(wù)，授予其一定的閱卷與詢問權(quán)，并要求做到不濫用職權(quán)，不泄露國家秘密，明確責任承擔方式及限度。

（四）對專家意見的行政問責與司法審查：建立專家責任追究制度

“法治國意味著對行政盡可能的司法化?！保?］對行政機構(gòu)聘請的專家是否可以建立司法追究制度？對由于采納了咨詢專家的意見而導致的重大決策失誤該如何追究責任？我們認為重大行政決策的責任追究機制，不僅應(yīng)該包括追究行政機關(guān)及主要負責人的責任，出具決定性咨詢意見的咨詢機構(gòu)及相關(guān)專家也應(yīng)承擔相應(yīng)的責任。

對專家進行行政問責和司法審查需要復雜的制度建構(gòu)，應(yīng)考慮以下多重因素：第一，看專家的具體身份，即專家與行政機關(guān)之間的關(guān)系。專家發(fā)表咨詢意見是受政府委托，還是經(jīng)相關(guān)行政部門授權(quán)，專家的意見在多大程度上可以代表政府的立場。第二，專家咨詢意見的失誤是故意還是過失導致，抑或是由于專家本身知識的局限性，還是由于決策意見本身的難以判斷。第三，政府在選擇專家的過程中是否有失誤與不當之處，等等。

對專家意見的司法審查和責任追究制度，中國并沒有先例可循。誠然，專家之間對重大決策的許多問題不可避免地會產(chǎn)生爭議，甚至進行激烈的辯論，這本是學術(shù)研究“百花齊放”的正?，F(xiàn)象，司法審查不應(yīng)，也不能介入學術(shù)自由的領(lǐng)域。但是，如果專家是受政府授權(quán)或委托，代表政府立場發(fā)表咨詢意見或建議，就需要對專家咨詢意見建立一套可依法追責的程序規(guī)范體系。

總之，無可否認的事實是，專家參與制度作為重大行政決策的一條重要的技術(shù)路線，對于保證重大行政決策的嚴肅性、科學性和民主性具有很強的現(xiàn)實意義。在重大行政決策法治化的過程中，專家參與制度引入的廣度與深度，已日益成為考量重大行政決策科學性、民主性與正當性的標尺。專家參與制度積極的價值功能，不僅在學理上有了眾多充分又細致的闡釋，在國家政策層面上也有了一系列積極的宣示。然而，當前行政實踐中，我國重大行政決策程序中的專家參與制度并沒有被真正重視，其制度有效性也大打折扣，這就需要我們在新的研究范式下重新審視重大行政決策的專家參與制度，并對專家在重大行政決策過程中的復雜角色進行重新定位和類型化分析。因此，可以說，對重大行政決策中專家參與制度的學理思考與制度改進，已成為我國行政法治改革亟須關(guān)注的課題。這既需要我們在理論上深化研究，更需要我們在實踐中持之不懈地探索。

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責任編輯：萬泳延

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2016-08-24

何 麗（1986-），女，陜西安康人，誠達投資咨詢有限公司咨詢部研究員，博士。研究方向：行政決策行為。