何春蘭

南京市困境未成年人保護的探索和思考

何春蘭

少年強則國強。當孩子父母無力承擔責任時，政府必須承擔責任，對困境家庭開展早期干預，阻斷困境的代際傳遞。黨的十八大以來，各級政府認真貫徹落實黨中央、國務院的部署和要求，高度重視困境兒童問題，不斷強化政府責任，出臺了一系列保障困境兒童基本權(quán)益的政策和措施，大膽探索用政府責任為留守兒童、隨遷子女兜底的新做法、新經(jīng)驗。本文系榮獲“中國最美社工”稱號的作者所寫。其對南京市在困境未成年人保護方面進行的有益探索所作的介紹和思考，為各地進一步做好困境兒童保護工作提供了啟迪和借鑒。

——編者

2014年以來，南京市作為民政部第二批未成年人社會保護試點城市同時與國際救助兒童會開展項目合作，2016年5月1日起實施全國首創(chuàng)地方性法規(guī)《南京市未成年人保護條例》。南京市在困境未成年人保護方面開展了許多有益的探索和嘗試，為困境中的孩子提供了托底保障。

完善機制 科學保障孤兒和流浪乞討未成年人

孤兒保障方面，嚴格執(zhí)行《南京市孤兒生活保障實施細則》以及孤兒保障標準自然增長機制。全市建立了孤兒基本生活保障制度和動態(tài)管理機制，2016年7月起，機構(gòu)供養(yǎng)標準為1890元/月，社會散居標準為1150元/月。流浪未成年人保護方面，不斷完善流浪未成年人救助保護制度，構(gòu)建了上下聯(lián)動、快速便捷的救助保護網(wǎng)絡。

構(gòu)建體系 完善未成年人保護工作

政府及時構(gòu)思未保網(wǎng)絡，構(gòu)建運行載體，把碎片化的工作整合為自上而下系統(tǒng)化的“六合一”體系。

1.出臺一部地方性法規(guī)?！赌暇┦形闯赡耆吮Ｗo條例》是民政部未成年人保護試點城市中第一個出臺的未成年人保護地方性立法，對深化未成年人保護工作、推動完善未成年人保護制度頂層設施具有積極意義和示范效應。

2.構(gòu)建一個工作網(wǎng)絡。2015年《條例》頒布后，市政府發(fā)文成立了市長為主任、16個部門主要領(lǐng)導為成員的南京市未保委，并將未成年人社會保護領(lǐng)導小組升級為未保委。各區(qū)按照市里架構(gòu)成立區(qū)級未保委，設立未保辦。進一步形成常態(tài)化的協(xié)調(diào)和研究的工作格局。

3.建立一個工作平臺。市編辦將南京市流浪未成年人救助保護中心更名為未成年人救助保護中心，并對市未保中心職能范圍作相應調(diào)整。目前全市設立11個區(qū)級、85個街道級未保中心，200個社區(qū)未保服務中心，每個區(qū)指定1-2個福利機構(gòu)作為困境未成年人臨時托管場所，每個街道、社區(qū)設立未成年人保護專員共計1230名。

4.制定一套工作流程。2016年2月出臺的《南京市政府關(guān)于完善困境未成年人分類保障制度的實施意見》（寧政規(guī)字[2016]006號），制定了購買服務指南、困境未成年人等級評估和寄養(yǎng)家庭評估細則等文件，作為開展工作的依據(jù)。

5.整合一條服務熱線。明確“12355”作為南京市未成年人保護的綜合服務平臺熱線，全天候接受和處理未成年人權(quán)益保護的求助、投訴、建議和咨詢。各區(qū)、各部門確保24小時有人處理應急工作，明確工作流程，及時處理并配合綜合服務平臺工作。

6.開發(fā)一套信息系統(tǒng)。開發(fā)了南京市未成年人保護信息系統(tǒng)，把未成年人保護工作流程納入信息化管理，對困境未成年人、留守兒童的基本信息、評估情況和社會組織處置服務情況進行三位一體的記錄和管理，并建立長效機制。

多元推進 發(fā)揮社會力量參與未保

1.加強部門協(xié)作配合?！稐l例》公布后，市民政局立即向市財政局、市編辦申請未保相關(guān)資金、機構(gòu)編制，有關(guān)部門立即予以配合支持。將未成年人保護工作經(jīng)費納入預算，購買社會組織服務開展2016年的未保條例宣傳推廣工作，在各部門、單位舉辦16場以上的宣傳講座，通過宣傳片、公益廣告、海報等多種方式宣傳。要求各單位要強化責任意識、配合意識，在典型性、社會關(guān)注度高的案例處置時，尤其要迅速建立臨時的多部門或跨區(qū)域的聯(lián)合工作組，保障工作的有效銜接。

2.健全未成年人保護的干預機制。完善預防-發(fā)現(xiàn)-報告-評估-處置“五位一體”的工作運行機制。強化行政機關(guān)、社區(qū)、學校、醫(yī)療機構(gòu)等單位和工作人員的發(fā)現(xiàn)報告責任。對社區(qū)排查出來的困境未成年人，對照標準委托社會組織實施評估，根據(jù)結(jié)果，科學制定干預方案和措施并跟進回訪。對遭受嚴重家庭暴力、監(jiān)護缺失、留守流動缺乏關(guān)愛的未成年人，進行緊急干預，定期跟蹤隨訪，符合轉(zhuǎn)移監(jiān)護權(quán)條件的，按照法律程序轉(zhuǎn)移監(jiān)護。對其他需要保護的未成年人，按照相關(guān)保障政策進行困境幫扶。

3.建立未保社會服務的購買機制。一是要求各區(qū)、各部門建立購買服務的制度。安排專門資金，通過招投標等方式，將困境未成年人救助幫扶工作納入政府購買服務的范圍。二是各區(qū)、各部門制定購買社會組織服務的項目庫。將未成年人保護協(xié)同管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、資源整合、宣傳引導、評估考核、培訓督導、臨時監(jiān)護、困難服務、跟蹤回訪等納入服務項目庫。三是各區(qū)培育一批社會組織。通過設置公益創(chuàng)投項目、建立區(qū)和街道孵化基地、發(fā)布未成年人保護項目庫等措施，優(yōu)先在區(qū)、街鎮(zhèn)建立一個為小服務的社會組織并承接服務項目。

南京市各級政府重視困境未成年人保護工作，在實踐中也探索出了一些有益有效的工作方法。兒童的貧困，不僅是經(jīng)濟方面的貧窮，還有心理健康方面的匱乏，社會保障政策資源方面的缺失等等。困境未成年人是一群非常特殊的群體，保護困境兒童在扶貧助困工作中顯得尤為緊迫和重要。

1.細化工作機制，健全保障體系。南京市出臺一系列的規(guī)范性文件目前持續(xù)發(fā)揮著規(guī)范指導作用，但由于服務對象復雜，還需因地制宜開展工作。對排查出的4212名困境兒童實行動態(tài)監(jiān)測，需要更詳盡的工作守則，細化服務流程和工作機制，對未涵蓋的困境類型進行梳理，才能做到幫扶精準度。

2.充分發(fā)揮統(tǒng)一領(lǐng)導機構(gòu)的作用，整合協(xié)調(diào)各方資源。雖然工作機制明確，但針對部分疑難雜癥，如事實無人監(jiān)管兒童入學難，強制戒毒人員子女的戶籍和醫(yī)療，服刑人員子女社區(qū)照料和家庭寄養(yǎng)等問題時，教育、醫(yī)療、公安等各部門各自為政，很難協(xié)調(diào)開展具體的工作。需各部門統(tǒng)一認識，發(fā)揮領(lǐng)導和協(xié)調(diào)作用，切實開展服務。

3.加大未保工作資金投入。2015年江蘇省出臺《關(guān)于完善困境兒童分類保障制度的意見》中明確了集中供養(yǎng)和散居孤兒每月生活補貼分別為1670元和1010元。但實際安置兒童每月寄養(yǎng)費高達近3000元，不難看出其中的缺口。同時，基層社工的福利待遇，為小社會組織的培育，困境兒童教育和醫(yī)療服務的投入，都需政府財政支持。只有加大扶持力度，盤活扶貧資金，加快資金撥付進度和項目實施進度，才能有序引導社會力量參與未保工作。

4.大力培育基層社工隊伍助力未保工作。困境兒童的服務變量大，狀況復雜，現(xiàn)實是社區(qū)基層兒保專員大多是兼職，精力和時間都無法保障開展具體工作。因此，建議參照黨政機關(guān)機構(gòu)設置，將未成年人保護機構(gòu)明確行政級別和權(quán)責范圍，獨立辦公。對區(qū)、街道、社區(qū)三個層面未保專員在編在崗情況進行摸底，及時招錄、調(diào)配、補充，充實基層服務專業(yè)力量。

5.加大宣傳力度，創(chuàng)造全社會共同參與的良好氛圍。未成年人保護需要社會的廣泛參與，通過政策引導，積極整合社會資源，發(fā)揮社會組織的專業(yè)服務優(yōu)勢，共同做好未成年人保護工作。積極推動三社聯(lián)動，社區(qū)和社會組織各有側(cè)重，相互配合。職能部門相互協(xié)作，共同營造全社會合力保護未成年人的氛圍。

（作者單位：江蘇省南京市救助管理站）