社會保險費征繳體制何去何從？

1999年國務院發(fā)布的《社會保險費征繳暫行條例》規(guī)定：“社會保險費的征收機構由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定，可以由稅務機關征收，也可以由勞動保障行政部門按照國務院規(guī)定設立的社會保險經(jīng)辦機構征收。”隨之，各地出現(xiàn)社會保險經(jīng)辦機構和稅務機關“兩駕馬車”并駕齊驅的“雙重征繳”格局。

2011年7月1日起施行的《社會保險法》在第七章“社會保險費征繳”中明確，社會保險費實行統(tǒng)一征收，實施步驟和具體辦法由國務院規(guī)定。目前，國務院仍未確定“統(tǒng)一征收”的部門，存在社會保險經(jīng)辦機構和稅務機關兩種征繳主體，社會保險經(jīng)辦機構征收、稅務機關全責征收、稅務機關代征、社保和稅務征繳“雙軌制”并存等多種模式。

從多年實踐來看，由于社會保險費征繳體制不統(tǒng)一，引發(fā)了權責不清晰、基金流與信息流分割，參保對象負擔增加、社保權益受損，征收成本增加，征繳效率低下等諸多矛盾。當前，理論學界、社保業(yè)界以及社會輿論為社會保險費征繳體制歸宿問題爭執(zhí)難下。有的從社會保險權責關系屬性，提出統(tǒng)一采取“社會保險征收模式”；有的從社保強制屬性，認為統(tǒng)一采取“稅務代收模式”；還有的從社會統(tǒng)籌和個人賬戶的公共和私有不同屬性，建議采取稅費兩分法，統(tǒng)籌部分改為社會保障稅并實行稅務機關統(tǒng)一征收，社會保險費中個人賬戶部分由社會保險經(jīng)辦機構統(tǒng)一征收；也有的提出第四條路徑，采取社保費征繳服務外包的征繳新模式，依托信息化手段，打破區(qū)劃限制，以服務外包的形式將社保費征繳推向社會。

當下，社會保險費征繳體制統(tǒng)一的呼聲越來越高，那么社會保險費征繳體制到底應該何去何從？本刊邀請部分地區(qū)社會保險經(jīng)辦機構相關負責人對此問題進行研究和探討，以期盡快形成明確統(tǒng)一的社會保險費征繳體制。特邀嘉賓：

吉林省社會保險事業(yè)管理局副局長 單文

新疆維吾爾自治區(qū)社會保險管理局總會計師 王巍

山東省威海市社會保險服務中心主任 王吉會

湖北省應城市勞動保險事業(yè)管理局局長 汪尚潛

主持人： 本刊記者 劉洪清

實踐現(xiàn)狀

記者：請您簡述貴?。ㄊ校┥鐣ｋU費征繳體制的模式，社會保險費征繳的現(xiàn)狀、成效和面臨的問題。

王巍：新疆的社會保險費一直由社保經(jīng)辦機構征收，并實行各項社保費“一單征收”。具體有以下特點：一是在社保經(jīng)辦服務理念上強調“社保關系”，而不是單純意義的“基金收支”。社保關系體現(xiàn)的是參保個人、參保單位、國家等主體間法定的特定權責關系。社保經(jīng)辦機構產(chǎn)出的是社保關系，也即參保個人視角的社保權益記錄,基金的收支只是社保關系的體現(xiàn)和實現(xiàn)方式。二是在職能定位上強調“管理”，而不是簡單地撇開“管理”談“服務”。拋開了對社保關系的有效管理，服務就將失去依據(jù)和目的。三是在體制模式上實行“五險合一”。既實現(xiàn)了基于業(yè)務流程的一體化，又保證了基于險種視角的流程及責任的完備性；既體現(xiàn)了以參保對象為中心的服務理念，又實現(xiàn)了運行成本最小化。四是以信息化為引領，構建經(jīng)辦服務體系。新疆把“基于流程”作為社保經(jīng)辦與信息化融合的紐帶。“綜合柜員制+網(wǎng)廳一體”經(jīng)辦服務體系構建的核心理念基礎就是“基于流程”?！拔咫U合一”是基于流程在險種方面的整合；“業(yè)務-財務-檔案一體化”是基于流程的內部三大板塊整合；各類線上經(jīng)辦服務、“社銀互聯(lián)”、醫(yī)保實時聯(lián)網(wǎng)結算以及各類跨區(qū)域、跨部門、跨層級社保應用，實際是社保經(jīng)辦服務流程的對外延展和整合?？傮w來說，新疆的社保費征收體制，力求體現(xiàn)社保經(jīng)辦機構對法規(guī)政策負責與對參保人負責的統(tǒng)一，執(zhí)行法規(guī)政策與便民利民的統(tǒng)一，管理與服務的統(tǒng)一。新疆各項社保費的征繳率常年保持在99%上下，繳費人數(shù)與參保人數(shù)之比保持在96%上下。

單文：吉林省自成立社會保險經(jīng)辦管理機構以來，始終作為社會保險費的征收主體，1995年實行垂直管理。逐步形成社保部門負責基金的收管支，人社行政部門負責執(zhí)法完整的社會保險費征繳體制。多年來，各級社會保險經(jīng)辦機構作為征收主體，有效發(fā)揮了職能優(yōu)勢和主體效能，不斷加大擴面征繳工作力度，較好地完成了各項社會保險費征繳任務，做到應收盡收。雖然我們在保費征收方面取得了一定的成績，但從工作實際出發(fā)，也面臨兩個方面的問題：一是受經(jīng)濟下行、就業(yè)不充分等因素影響，企業(yè)繳費能力有所下降；二是部分年輕群體參保意識不強，往往年老以后才意識到養(yǎng)老保障問題。

汪尚潛：湖北省應城市社會保險費從2001年開始由單一的社保經(jīng)辦機構改為多部門征收。目前地稅征收的有：企業(yè)職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險費，工傷、生育和失業(yè)保險費；財政部門征收的有：城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老和醫(yī)療保險費；社保經(jīng)辦機構征收的有：機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險費。

當前征繳體制面臨的問題有：一是原本完整的社保業(yè)務流程和流暢的信息系統(tǒng)出現(xiàn)信息流與資金流分割，進賬、分賬不能自動完成，對賬、進賬工作量大，工作效率低且非常容易出錯。二是參保單位和個人為了繳費往返于社保、地稅、銀行等多個機構，很不方便，導致服務對象意見很大。三是社會保險業(yè)務專業(yè)性很強，歷史遺留問題復雜，地稅用稅務征收思路設計的社會保險費征繳模塊，滿足不了復雜的社保業(yè)務需求。四是征收方式滿足不了服務對象需求。五是稅務、銀行、財政、社保機構四者之間自成體系，互相之間沒有統(tǒng)屬關系，缺乏統(tǒng)一的領導或協(xié)調機構，中間有一個環(huán)節(jié)發(fā)生梗阻，就會影響整個系統(tǒng)的正常運轉。

王吉會：隨著社保事業(yè)的快速發(fā)展，參保人數(shù)和基金流量成倍增長，傳統(tǒng)單一、粗放的社保大廳為主的征繳服務模式已無法適應社會的需要。突出表現(xiàn)在服務渠道單一、工作效率低下等等，導致服務對象往返奔波，社保大廳擁擠排隊，工作人員疲于應付。針對上述問題，我們廣泛調研，明確了有別于“社保征收模式”和“稅務代征模式”的社保費征繳服務外包的征繳新模式。即：依托信息化手段，打破區(qū)劃限制，以服務外包的形式將繁重的社保費征繳業(yè)務推向社會。

首先，夯實基礎。建立了全市統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺，集中對數(shù)據(jù)整理、采集審核、質量控制等予以全方位規(guī)范，實現(xiàn)了“同人同城同庫”；重組理順經(jīng)辦機構內部科室設置，建立了以基金流向為主線、以監(jiān)督管理為重點的業(yè)務布局，形成了決策、執(zhí)行、監(jiān)督“三位一體”運行機制；打破經(jīng)辦服務層級限制，構建起以信息化、網(wǎng)絡化為載體的市、縣、鎮(zhèn)、村4級協(xié)同工作平臺，實現(xiàn)了經(jīng)辦服務“同城同質同效”；將5項社會保險全部納入市級統(tǒng)籌，建立“統(tǒng)收統(tǒng)支”的基金管理模式；構建了全國人社系統(tǒng)第一個電子簽章系統(tǒng)，取消了實物印章，對業(yè)務流轉中的電子檔案全部電子簽章，確保了數(shù)據(jù)真實可靠，實現(xiàn)了經(jīng)辦服務變“碎片化”為“一體化”。

其次，理順環(huán)節(jié)。一是與金融機構合作，打通跨行繳費、記賬間的梗阻，實現(xiàn)14家銀行均可無障礙繳納社保費。二是設計良好的人機對話界面，實現(xiàn)系統(tǒng)自動提醒操作步驟、自動識別繳費人員參保身份等一鍵式“傻瓜”操作。三是與運維商談判，降低社保經(jīng)辦機構后期運維支出。以社保自助終端為例，將終端機信息發(fā)布屏外包給運維商，由運維商以廣告運營的形式籌措自助終端運維資金。四是與合作銀行協(xié)商，運用PPP模式解決先期資金投入。

威海市社保費征繳新模式的主要特色：一是繳費渠道多樣化。全面構建柜臺、網(wǎng)絡、自助、掌上“四位一體”的征繳服務新模式，滿足各類參保群體繳費需要。實現(xiàn)“同城通辦”，使社保服務觸手可及。二是保費征繳社會化。整合依托社會資源，實現(xiàn)經(jīng)辦服務的社會化。參保單位通過企業(yè)網(wǎng)銀進行繳費，靈活就業(yè)人員通過自助終端完成繳費，異地居住的還可通過網(wǎng)上申報、手機APP完成繳費；城鎮(zhèn)居民重點實行自助終端、手機APP完成繳費，農村居民重點實行銀行代扣代繳。三是基金運行無幣化。與金融機構合作，在收取基金環(huán)節(jié)委托合作銀行，通過銀行的批量代扣、自助繳費、網(wǎng)銀繳費等手段，完全規(guī)避現(xiàn)金業(yè)務，從制度上解決征收風險。

威海市社保費征繳新模式的主要成效：一是參保人員省時省力。在互聯(lián)網(wǎng)外包社保費征繳服務新模式下，群眾利用自助終端繳費，平均距離1公里，平均耗時20分鐘；利用手機和網(wǎng)絡繳費，不需要跑腿，平均耗時20秒，社保繳費平均用時已進入“秒時代”。二是社保大廳減員增效。開展“互聯(lián)網(wǎng)+社保服務”后，業(yè)務大量分流，目前僅剩28%的業(yè)務量需要到社保大廳辦理，最大限度地方便了群眾辦事，也極大緩解了大廳的壓力。三是征繳效率明顯提高。全市有96%的繳費業(yè)務通過手機、自助終端等互聯(lián)網(wǎng)手段完成。

實踐證明，威海市以互聯(lián)網(wǎng)技術服務外包社保費征繳的新模式，是提升政府服務效能的有效手段，對建設服務型政府具有重要意義。因此，現(xiàn)階段社保費征繳體制不必拘泥于“社保征收模式”或“稅務代征模式”，因為無論采取哪種模式，簡單、重復的社保費征繳業(yè)務都無需某一個政府部門全權負責，完全可以通過互聯(lián)網(wǎng)技術以服務外包的形式推向社會。

模式優(yōu)劣

記者：您認為在社會保險費征繳體制中，現(xiàn)階段“社會保險征收模式”和“稅務代收模式”在征繳強制性、信息資源、征繳效率、基金管理、征繳成本等方面各有哪些優(yōu)劣？

王?。涸谡骼U強制性方面，如果稅務征收，也并不是簡單地就能將征稅的強制性措施自然帶進征收社保費。目前社保的強制性只適用于用人單位。而實際中，自愿參保的靈活就業(yè)人員、參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、醫(yī)療保險的人數(shù)，已遠超單位參保主體的參保人數(shù)。在信息資源方面，稅務機關掌握信息情況較多的主要是企業(yè)，對企業(yè)經(jīng)營信息方面有一定的優(yōu)勢，但嚴格從社保費征收所需信息的要求而言，稅務機關在掌握具體到企業(yè)何時錄用了哪個職工、每個職工每月的工資收入等信息方面并沒有明顯的優(yōu)勢，可以起到參考、輔助作用，但并不精準、充分。在征繳效率方面，社保費征繳體現(xiàn)的是參保繳費關系的各環(huán)節(jié)和全過程，包括登記、申報、核定、結算，包括參保個人繳費關系一生的連續(xù)記錄管理，還有停保、續(xù)保、跨地轉續(xù)、制度間銜接、終保，同時與參保人享受社保待遇的條件、水平、資格等緊密相關。應繳社保費的“結算”（收錢）僅僅是參保人社保繳費關系管理中的一個具體環(huán)節(jié)。在社保征收模式中，這一環(huán)節(jié)僅需社保經(jīng)辦機構與銀行銜接辦理即可。而在稅務征收模式下，多出了社保經(jīng)辦機構與稅務機關交互、稅務機關再與銀行交互的環(huán)節(jié)，進而還多出了相應的對賬環(huán)節(jié)，效率顯然是下降的。在基金管理方面，無論誰征收，基金管理都是“收支兩條線”。如果稅務征收，則社保、稅務對基金征收的財務核算要做雙重工作，同時還可能增加基金預決算管理的復雜性。在成本方面，如果稅務征收，對參保單位、參保個人而言并沒有減少參保繳費手續(xù)，相反增加了“跑路”的時間和成本；對社保經(jīng)辦機構而言，不僅沒有減少事務，還增加了與稅務的對賬環(huán)節(jié)。

汪尚潛：從征收強制性比較：社會保險費的強制性力度取決于法律賦予的權威而不是部門的權威。目前地稅征收僅起到“出納會計”的作用。從信息資源比較：隨著就業(yè)形式的多樣化，社會保險基本實現(xiàn)制度和人群的全覆蓋，稅務機關僅掌握已進行稅務登記的企業(yè)和個體工商戶的情況。其他小微企業(yè)和廣大的城鄉(xiāng)居民的信息，地稅根本不清楚。經(jīng)辦機構通過全民參保登記和延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級的經(jīng)辦服務平臺詳細掌握本轄區(qū)用人單位和個人的信息。從征繳效率比較：社保經(jīng)辦機構核定、地稅征收，造成責任不清、各自為政，部門之間互相推諉，征繳效率低下。從征繳成本比較：“稅務代征模式”下，由于環(huán)節(jié)增多、流程復雜而增加了的溝通協(xié)調成本和內耗成本。鑒于以上比較，“社保征收模式”模式明顯優(yōu)于 “稅務代征模式”。

記者：您認為社會保險費征繳體制應采取哪種征收模式？請簡述主要理由。

王巍：應采取社保征收模式，首先，也是最重要的理由，我國仍處于并長期處于社會主義初級階段，這決定了我國的社會保險制度，必須強調權利與義務相對應。同時考慮到地區(qū)發(fā)展不平衡，企業(yè)基本養(yǎng)老保險還只能以基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌為目標，其他險種的目標是省級統(tǒng)籌。這就決定了在我國現(xiàn)階段只能是實行“社會保險費”。難以實現(xiàn)實現(xiàn)體現(xiàn)單向義務的“社會保障稅”。其次，管理社會保險關系客觀上需要專門機構實行專業(yè)化管理。既然還必須講權利義務關系，就必須管理好參保繳費關系以及以繳費關系為前提的社保待遇關系。社會保險關系的特點，一是參保對象全覆蓋，涉及所有用人單位和每一個公民；二是隨時變更變動性，即以月（次）為周期的信息更新頻率；三是長期性，“記錄一生、服務一生、保障一生”的全過程管理服務；四是法定的利益性，每一筆社保關系記錄事關每一個參保個人的切身利益；五是巨額資金流動性，社保關系伴隨著巨量的社保資金流動。第三，社保的收與支具有不可分割性。參保個人社保繳費關系與其待遇關系具有緊密的關聯(lián)關系，這也相應決定了作為參保人共有財產(chǎn)的各項社?；?，必須依法實現(xiàn)各自獨立的精算平衡。需要一個法定機構提出包含基金收入與支出在內的完整預算草案，再經(jīng)法定程序審核、審批?，F(xiàn)行法規(guī)規(guī)定，這個法定機構就是社會保險經(jīng)辦機構。

目前，“稅務征收”概念的內涵、外延模糊。如果“稅務征收”是指實行“社會保險稅”，將社保待遇與社保繳費脫鉤，就涉及社保制度模式的根本性調整，這與初級階段的國情不符。如果“稅務征收”是指“社保開單、稅務征收”，則徒增管理環(huán)節(jié)，參保對象和社保經(jīng)辦機構均不獲益，反而增加了成本，降低了效率。如果“稅務征收”是指“稅務既開單、又征收”，一是有違社會保險法中由社保經(jīng)辦機構核定社保費的規(guī)定；二是有違社保關系專業(yè)化管理服務的要求；三是有違社保基金獨立收支平衡要求，收支割裂將模糊基金收支的即期和中長期平衡的相關主體責任。

單文：我認為，應采取社保征收模式，主要原因有以下三點。第一，社保經(jīng)辦機構具有先天優(yōu)勢，熟悉各項社會保險政策和業(yè)務，專業(yè)性強。由于歷史遺留問題很復雜，從而形成很多只有長期從業(yè)者才能準確把握的精準要點，行業(yè)外的人很難短時間內弄明白；第二，社會保險部門對社?；鹗罩胶庳撚兄苯迂熑?，為確保各項待遇及時兌現(xiàn)，社保經(jīng)辦機構會想方設法擴面參保和加強征收；第三，有利于高效管理參保人員社會保險關系，社保經(jīng)辦管理服務體系本質在于對社會保險關系的管理，貫穿于登記、審核、征收等各個方面，征收只是其中一個環(huán)節(jié)，社保部門負責征收，能夠保證信息流和資金流的無縫銜接，有效維護參保人員的社會保險權益。

思路建議

記者：您認為如實行“稅務代征模式”，社會保險費征繳體制的改變將對社會保險體系建設、社會保險基金管理、社會保險經(jīng)辦機構的職能產(chǎn)生哪些影響？如實行“社保征收模式”，您對完善社會保險費征繳體制有哪些思路和建議？

王巍：社保費與稅、社保經(jīng)辦機構與稅務機關首先是性質迥異的兩回事。社保費強調權利義務對應，而稅則是單向義務；社保費尚不具普遍的強制性；參保個人的社保繳費與待遇享受緊密關聯(lián)，進而要求各險種基金預算管理中收與支的不可分割；而稅收與財政收支在管理環(huán)節(jié)和實施主體上都是分開的，且財政收支管理與納稅主體所盡義務并不直接關聯(lián)。“稅務征收”不可行，根本在于把性質迥異的兩件事硬往一起捏。從制度、體制層面，把社保費征收交給稅務機關，將從根基上動搖現(xiàn)行社會保險制度的基本模式，進而造成社保職能的責任主體錯位，割裂社保體系的完整性，影響制度運行和發(fā)揮作用的有效性。

所謂的“強制性”“信息資源”等優(yōu)勢，實際都是表象問題，且似是而非，經(jīng)不起深究。當然，社保經(jīng)辦機構與稅務機關之間并不是不需要合作或不能合作。按照“放管服”改革和推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的要求，社保經(jīng)辦機構與稅務機關之間在信息共享和業(yè)務協(xié)同方面的合作既必要、也可行。比如，社保經(jīng)辦機構能夠實時從稅務機關了解企業(yè)的經(jīng)營狀況信息，甚至社保經(jīng)辦機構與稅務機關各自網(wǎng)點和線上平臺都可以受理彼此的業(yè)務等。在這樣的合作框架下，社保經(jīng)辦機構的職能和責任在邏輯上、實質上依然是完整的，同時，社保合作的部門、機構當然也并不是稅務機關一家。

單文：我認為如實行“稅務代征模式”可能產(chǎn)生以下三方面的影響，第一，加大成本，降低效率。稅務征收面對的是企業(yè)而非個人，無法做到精細化管理，尤其在記賬環(huán)節(jié)易產(chǎn)生紕漏，為未來的權益兌現(xiàn)留下隱憂；第二，征收與管理脫節(jié)，不利于建立長效機制；第三，信息不暢通，阻礙社保覆蓋面的擴大。稅務部門僅了解企業(yè)信息，而社保部門則更了解就業(yè)人員信息，稅務部門征繳任務比較單一。

為此，我對完善社會保險費征繳體制提出以下建議。一是統(tǒng)一征收管理體制，實現(xiàn)由社保經(jīng)辦機構統(tǒng)一征收社會保險費，將社會保險經(jīng)辦機構統(tǒng)一征收以法律形式固定下來，以保障征收體制統(tǒng)一和穩(wěn)定，為社會保險事業(yè)發(fā)展提供法制保障；二是完善征收業(yè)務流程和標準，實現(xiàn)征收與經(jīng)辦統(tǒng)一和有效銜接，根據(jù)不同的征收模式，合理確定社會保險費征收流程，實現(xiàn)征收工作各個環(huán)節(jié)合理設置，分工明確，高效便捷；三是加強社保經(jīng)辦隊伍、能力建設和經(jīng)費保障，為社會保險費征收工作提供基礎保障。四是加強信息化建設。加強“互聯(lián)網(wǎng)+人社”建設，提升包括征繳在內的全業(yè)務流程經(jīng)辦效率。