編譯／李亞軍

“圣雄甘地國家農(nóng)村就業(yè)法案”評估

編譯／李亞軍

2005年，印度通過“圣雄甘地國家農(nóng)村就業(yè)保障法案”（以下簡稱農(nóng)村就業(yè)法案)。這是一個就業(yè)和社會保障相結(jié)合的政策措施，旨在為農(nóng)村工人提供收入來源、增加工資水平、提高女性參與率及創(chuàng)造耐用性資產(chǎn)。10多年來，這一法案每年為農(nóng)村家庭提供就業(yè)崗位2000萬—5500萬個，惠及30%的農(nóng)村家庭，對農(nóng)村工資增長和減貧的作用遠超之前的計劃。但實施過程中也存在相當多不足。本文從3個方面對其進行評估。

政策創(chuàng)新和特征

該法案在多個方面符合國際勞工組織關(guān)于國家社會保護底線建議書（202號建議）的原則。其創(chuàng)新包括基于權(quán)利確定資格、基于需求提供崗位、執(zhí)行透明性、向弱勢群體傾斜、與失業(yè)津貼結(jié)合及實行預算管理等。核心特征如下：

普惠就業(yè)權(quán)利與其他制度配合。農(nóng)村就業(yè)法案給予每個農(nóng)村家庭不低于100天的就業(yè)權(quán)利，崗位按需求安排。這一條款與自下而上的資格識別和用工決定規(guī)劃過程直接關(guān)聯(lián)。在無法提供崗位情況下，就業(yè)保證由可預見的失業(yè)津貼保障。無論是基于權(quán)利授予資格、基于需求提供崗位還是工作分配都以執(zhí)行透明性、社會審計、申訴矯正機制為支撐，這鋪平了法定權(quán)利未得到滿足情況下的補救之路。

向弱勢群體傾斜。法案傾向為非熟練工提供工作崗位，以鼓勵不同技術(shù)水平的人都能參加工作，同時禁止崗位承包。為保證可及性，提供的崗位必須在村莊方圓5公里范圍內(nèi)。崗位設(shè)置以計劃參與者需求和選擇為基礎(chǔ)，自申請之日起15天內(nèi)必須提供。法案規(guī)定享受待遇女性占比不低于三分之一，且向低種姓和部落居民等社會邊緣群體傾斜。

該法案通過兩大措施強化對受益人權(quán)利和尊嚴的尊重。一是村民在本村參與工作和崗位決策。該法案將決策和執(zhí)行責任委托給地方管理機構(gòu)“潘查亞特”，并要求至少50%的工作和崗位由村民決定。二是以民為本的監(jiān)督體制和問責機制。

政策創(chuàng)新執(zhí)行情況評估

首先，基于需求提供崗位情況評估?；谛枨筇峁徫皇窃摲ò傅暮诵奶卣?，也是其他創(chuàng)新發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。提供崗位數(shù)量滿足村民選擇需求，從而保證計劃可靠性十分重要。因此，需求是否得到滿足是計劃的核心。然而，許多觀察結(jié)果顯示答案是否定的。

其一，很難獲得可靠的崗位需求數(shù)據(jù)。第66輪全國抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，只有24%的農(nóng)村家庭通過農(nóng)村就業(yè)計劃獲得工作，19%的家庭表示曾尋求過此類工作，但不起作用。

其二，將農(nóng)村貧困人口比例和參與農(nóng)村就業(yè)計劃并獲得工作的農(nóng)村家庭比例相比較，可以發(fā)現(xiàn)許多邦前者大于后者。這個指標反映了在許多邦該計劃提供的崗位都沒法滿足低于貧困線的最需要工作家庭的需求。

其三，將各邦農(nóng)村貧困人口占全國農(nóng)村貧困人口的比重與各邦獲得農(nóng)村就業(yè)計劃工作家庭占全國獲得該計劃工作家庭的比重進行比較，可以發(fā)現(xiàn)地區(qū)執(zhí)行績效很不平衡。貧困率很低的安得拉邦、泰米爾納德邦崗位需求滿足率較高，而貧困率高的比哈爾邦、北方邦，崗位需求滿足率較低。

其四，崗位需求沒有滿足情況還可通過比較預算的崗位需求和實際提供的崗位偏差進行更全面反映。農(nóng)村發(fā)展部宣稱，偏差出現(xiàn)的原因為季風反常等因素。但總審計長堅定地指出“在偏差很大的邦，規(guī)劃過程存在系統(tǒng)性缺陷是主要原因”。關(guān)鍵缺陷是登記不準確。

總之，許多邦存在就業(yè)崗位不足，農(nóng)村發(fā)展部也承認存在工作崗位配給問題。雖然農(nóng)村就業(yè)法案在政策框架上確實具有創(chuàng)新，但執(zhí)行中存在就業(yè)崗位提供不足，意味著很多情況下工作權(quán)利無法實現(xiàn)。

其次，以民為本的規(guī)劃和監(jiān)督情況評估。以民為本的規(guī)劃和監(jiān)督是農(nóng)村就業(yè)法案政策框架的另一關(guān)鍵。該法案規(guī)定，由村民大會提出工作崗位需求建議，地方執(zhí)行當局技術(shù)性把關(guān)；至少50%被批準和執(zhí)行的工作崗位是村民大會提出的。然而，2013年總審計長報告列出了多條各地執(zhí)行該規(guī)定的不足。許多地方?jīng)]有按規(guī)定召開村民大會，或主要是既得利益者參會，提出的優(yōu)先項目只能惠及少數(shù)人，這種現(xiàn)象反過來又影響參與積極性。

以民為本監(jiān)督機制的關(guān)鍵是社會審計的可預見性，定期在村級潘查亞特舉行，所有政策文件都要向公眾開放，接受監(jiān)督。村民大會至少每6個月對該潘查亞特實施的所有農(nóng)村就業(yè)計劃項目進行一次社會審計。然而，并不是所有地區(qū)都舉行了社會審計，舉行的地區(qū)也不符合定期要求。2011—2012年，248204個潘查亞特中只有70%舉行過社會審計，村民與會率也很低。為此，中央政府修改了社會審計規(guī)定，要求各邦加強管理或建立邦級獨立審計機構(gòu)，確保符合定期要求。規(guī)定的核心是社會審計機構(gòu)和農(nóng)村就業(yè)計劃項目執(zhí)行機構(gòu)分離。但2012年只有安得拉邦、米佐拉姆邦、奧里薩邦、拉賈斯坦邦和北方邦建立了獨立的社會審計機構(gòu)。

在每個地區(qū)都設(shè)置專門監(jiān)督農(nóng)村就業(yè)計劃項目的糾察員是另一糾偏矯正機制。糾察員可以號召所有個人和團體對計劃所有不足提出申訴。但2013年總審計長報告顯示，一些地區(qū)仍未任命糾察員。

以民為本的規(guī)劃和監(jiān)督必須以農(nóng)民認知自身權(quán)利并具備權(quán)利申請能力為基礎(chǔ)。為此，該法案要求實施各邦信息和教育培訓運動，中央政府對相關(guān)活動費用給予部分資金支持。執(zhí)行手冊也要求在每個計劃相關(guān)工作場地展示重要信息。但2013年接受審計的地區(qū)中1/3沒有實施信息展示；信息和教育培訓運動也沒有覆蓋所有邦，在實施7年后，仍有12個邦沒有制定信息和教育培訓運動計劃，5個邦的信息和教育培訓運動資金未被充分利用。最近一項調(diào)查顯示，只有70%的受訪者知道“不低于100天的就業(yè)權(quán)利、及時發(fā)放工資和最低工資”等規(guī)定。總之，要從基礎(chǔ)層面實現(xiàn)農(nóng)村就業(yè)計劃的關(guān)鍵創(chuàng)新和核心條款的目標，改進之路仍然漫長。

準入平等性評估

雖然農(nóng)村就業(yè)計劃是一個普遍性計劃，但普遍認為應(yīng)該向更貧困者和弱勢群體傾斜。印度典型的弱勢群體是女性、低種姓居民和部落居民。

向更貧困家庭傾斜。一些行政管理機制可以對普遍準入進行干預，使農(nóng)村就業(yè)計劃向貧困家庭傾斜。第一步為工作卡持有管理。該卡應(yīng)記錄持卡人及其家庭成員的姓名和照片以減少濫用；以后還記錄實際工作時間信息。2011年全國抽樣調(diào)查顯示，2009—2010年約35%的農(nóng)村家庭持有就業(yè)卡，且收入越低持有率越高，收入最低的10%家庭持有率為50%，收入最高的10%家庭持有率為17%。

第二步為崗位提供管理。農(nóng)村就業(yè)計劃要求申請者填寫一份正式的書面申請，但農(nóng)村發(fā)展部后來表示也接受白紙或口頭申請。2011年全國抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，從崗位獲得和持有就業(yè)卡兩方面看，在收入最低的10%貧困家庭中，通過該計劃獲得就業(yè)崗位的有35%，但申請過卻未獲得崗位的家庭占比高達26%；在收入最高的10%的貧困家庭中兩個數(shù)據(jù)分別為10%和12%。貧困程度越高，不獲批的概率越高。從崗位提供的天數(shù)看也可得出相同結(jié)論。2009—2010年，收入最高的10%貧困家庭平均在該計劃崗位工作40天，收入最低的10%貧困家庭為32天。崗位實際提供向更貧困者傾斜的只有喀拉拉邦和拉賈斯坦邦。

營養(yǎng)不良和身體制約最貧困者承擔該計劃提供的體力工作，外出務(wù)工也使其錯過這類機會?？傊?，改進計劃準入管理，使其向更貧困群體傾斜仍是計劃執(zhí)行面臨的重要挑戰(zhàn)。

向女性傾斜。2011—2012年，印度農(nóng)村地區(qū)15—59 歲男性就業(yè)參與率為84%，女性僅為38%。女性工資也低于男性。女性獲得農(nóng)村就業(yè)計劃的社會價值高于男性，因為獲得由政府提供的崗位，意味著被社會接受和有尊嚴。為激勵女性參與該計劃有以下特別規(guī)定：女性參與比例不低于30%、在工作場所附近建立托兒所、男女同工同酬。

從總體參與情況看，該計劃實行第一年女性參與率就大幅提高，此后穩(wěn)定在48%左右。從工資水平看，女性的平均工資仍低于男性，但差距已經(jīng)變得非常小，且主要原因是男女在計件工資制下工作量差異。從工作天數(shù)看，女性仍低于男性，但主要原因是女性更需要平衡家庭和工作、傳統(tǒng)觀念下女性在家庭決策中處于弱勢、可選工作崗位有所限制、托兒場所和服務(wù)供給不足等。改進計劃準入管理，使其更向女性傾斜列入了印度“十二五計劃”（2012—2017）。

向低種姓和部落居民及其他弱勢群體傾斜。計劃實施以來，低種姓和部落居民占總參與人數(shù)的比率分別為28%和23%。對兩個群體占比較高的解讀存在爭論。農(nóng)村發(fā)展部宣稱是精準目標定位的結(jié)果，而一些觀察家認為這只是反映了低種姓和部落居民更缺乏非農(nóng)就業(yè)機會和獲得體面勞動工資機會的實際。不過，最近幾年低種姓和部落居民參與率呈下降趨勢。

最新版農(nóng)村就業(yè)計劃操作指南增加了向殘疾人、特定部落居民、懷孕和哺乳期婦女、65歲及以上老年人、HIV感染者及流離失所者的傾斜條款。認識到上述群體相對脆弱，無法從事計劃提供的工作，需要提供適合他們具體情況的工作崗位。在新操作指南出臺前，只有安得拉邦等少數(shù)邦制定了對殘疾人的特殊支持規(guī)定。該法案實施以來，2100萬殘疾人中只有不到200萬人獲得過計劃提供的工作。

待遇充足性評估

農(nóng)村就業(yè)計劃對待遇的核心規(guī)定是工資水平和一周內(nèi)給付，最遲不得超過兩周，否則工人可以向管理機構(gòu)提出申訴；如果在15天之內(nèi)無法獲得工作崗位，計劃參與者可以申請失業(yè)金，水平為前期計劃工資的60%；法案還通過農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)造更多間接福利。

工資水平。農(nóng)村就業(yè)計劃工資設(shè)定不低于最低工資線，原則上符合國際勞工組織202號建議書的最低收入保障水平。在印度，中央設(shè)定最低工資標準，各邦在不低于中央標準基礎(chǔ)上設(shè)定本邦標準。2005年以來，該計劃工資隨最低工資標準變化多次提高。然而，2009年起該計劃工資被固定在100盧比，阻斷了與最低工資的聯(lián)系，以至于在一些邦低于本邦的最低工資。這一變化引起各界廣泛爭論。2011年1月中央政府同意將100盧比作為基數(shù)，并與農(nóng)業(yè)勞動者消費價格指數(shù)CPI掛鉤，工資在各邦上升了17%—30%。盡管如此，仍有幾個邦農(nóng)村就業(yè)計劃工資低于各自的最低工資水平。

該計劃工資水平低的原因之一是工資率表制定不合理。該表規(guī)定的獲得相應(yīng)工資的工作量要求偏高。一些學者認為，應(yīng)綜合考慮工作天數(shù)和低工資水平，單純靠該計劃崗位獲得的收入不足以使貧困人口永久脫貧。

可預見性。農(nóng)村就業(yè)法案規(guī)定按照需求提供崗位，按周及時發(fā)放工資，最遲不超過兩周。如果無法提供工作崗位，則應(yīng)給予一定的福利待遇并及時給付。然而事實并非如此，缺乏可預見性和可靠性是違反該法案核心條款的主要表現(xiàn)，也是人們退出計劃的主要原因。

印度政府承認工人投訴最多的是拖欠工資。政府的基本解決方法是引入銀行和郵局進行支付，使管理和支付機構(gòu)分離，減少執(zhí)行過程中的資金虹吸機會。

失業(yè)待遇。農(nóng)村就業(yè)法案規(guī)定在收到申請15日內(nèi)，如果不能提供工作崗位，則要給予申請者現(xiàn)金失業(yè)津貼。這一規(guī)定受到諸多實際條件限制。失業(yè)津貼給付以確定收到申請時間為前提，但調(diào)查顯示：全國21個邦的282個基層潘查亞特沒有給出申請日期數(shù)據(jù)，17個邦的58個（社會保障）地區(qū)分部沒有發(fā)放失業(yè)津貼。2010—2011年，全國農(nóng)村就業(yè)計劃下的失業(yè)津貼給付僅為123589盧比，失業(yè)津貼發(fā)放接近于零。

失業(yè)津貼發(fā)放不到位的主要原因是資金由邦政府而非中央政府負擔。一方面，中央政府承擔成本高昂的目標定位錯誤風險，另一方面，邦政府不愿支付中央政府制定的計劃津貼。這是全面執(zhí)行農(nóng)村就業(yè)法案面臨的重大挑戰(zhàn)。

更廣泛的福利。農(nóng)村就業(yè)法案還通過改善基礎(chǔ)設(shè)施提高農(nóng)村家庭生活水平，但實際情況并沒有顯示出這種關(guān)聯(lián)性。通過提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和生產(chǎn)率也是一種更廣泛的福利，研究顯示，計劃執(zhí)行較好的地區(qū)和村莊農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和生產(chǎn)率顯著提高，但各地差異很大。改善農(nóng)村民生減少生活所迫移民數(shù)量是農(nóng)村就業(yè)法案提供工作崗位要實現(xiàn)的一個間接目標，但較早的一項研究顯示，計劃引入后移民數(shù)量并未減少，其中70%的移民并不是為了獲得更高的工資，而是生活所迫移民。但也有報告指出，在該計劃提供可靠工作崗位的地區(qū)，老人、婦女、兒童遷出數(shù)量下降。

勞動保護。農(nóng)村就業(yè)法案對工作場所提供安全飲水、保持陰涼環(huán)境、急救設(shè)施、為6歲以下兒童提供托兒服務(wù)等勞動保護措施進行了規(guī)定。然而，全國抽樣調(diào)查顯示22%的被調(diào)查地區(qū)沒有落實。高達80%的受訪者表示其工作場所至少有一項沒有達到規(guī)定要求。18%的受訪者回答沒有托兒服務(wù)，僅有50%的受訪者表示其工作的場所保持陰涼環(huán)境并有急救實施。

農(nóng)村就業(yè)法案提供工傷保險，因工死亡和永久傷殘時給予2.5萬盧比的保險金。但沒有產(chǎn)假規(guī)定，只是對產(chǎn)前8個月和產(chǎn)后10個月的女工提供工作強度低、離家較近的工作。

總之，農(nóng)村就業(yè)法案實施以來取得了巨大成就，在計劃規(guī)定執(zhí)行較好、定時可靠地提供就業(yè)崗位并支付工資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有用且可持續(xù)的地區(qū)，已經(jīng)改變了農(nóng)村人口的生活。在只執(zhí)行了部分規(guī)定的地區(qū)，農(nóng)村人口的生活也發(fā)生了一定的積極變化，如借貸依賴和生活所迫移民減少。盡管存在地區(qū)差異，這些變化仍使人們有理由支持繼續(xù)投入更多精力和資源來改善其服務(wù)遞送。

令人擔憂的是，參與率在2009—2010年達到峰值后開始下降，后來，支出和工作崗位實現(xiàn)率也開始下降。這些指標下降顯示，農(nóng)村就業(yè)法案的目標將難以實現(xiàn)。執(zhí)行過程的主要瓶頸包括工資拖欠、注冊申請和崗位提供中的腐敗以及公眾意識缺乏、管理不善和執(zhí)行機構(gòu)能力不足等，制約了計劃潛力的發(fā)揮。一言以蔽之，農(nóng)村就業(yè)法案有潛力改變印度農(nóng)村的面貌，而要實現(xiàn)這一潛力則需進一步全面深化改革。（文獻來自《國際社會保障評論》Ellen Ehmke,“India’s Mahatma Gandhi National Rural Employment Act： Assessing the quality of access and adequacy of benefits in MGNREGS public works”）

譯者單位：山東工商學院公共管理學院