崔思凝

（北京大學(xué) 社會學(xué)系，北京 100871）

多重制度邏輯下的國有企業(yè)職工安置政策實施研究*
—— 以東部某鋼鐵集團(tuán)為例

崔思凝

（北京大學(xué) 社會學(xué)系，北京 100871）

壓減產(chǎn)能大背景下國有企業(yè)職工的安置政策實施情況。以某東部鋼鐵集團(tuán)為例，考察第一階段該集團(tuán)的政策實施結(jié)果，發(fā)現(xiàn)集團(tuán)指標(biāo)已經(jīng)被完成，集團(tuán)總?cè)藬?shù)的減少和新的競聘方式帶來了人力資源效率的提升。然而，在政策制定過程中，公司的職工代表大會流于形式，其背后是企業(yè)市場邏輯和單位邏輯間的較量。同時，在政策實施過程中，公司強制職工“自愿”居家離崗，造成政策走樣。政策走樣的表面原因在于政策執(zhí)行過程中集團(tuán)對公司有指標(biāo)要求，但究其根本，是市場邏輯和人本主義邏輯間的沖突。最終市場邏輯和單位邏輯協(xié)調(diào)使政策變得扭曲。單位邏輯在處理這一沖突過程中雖然發(fā)揮了重要作用，但它的存在也犧牲了市場邏輯的部分效率。多重制度邏輯分析為政策實施過程中的政策偏離提供了綜合性的理論視角。

居家安置；政策實施；多重制度邏輯

一、問題提出

去產(chǎn)能是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一項重要任務(wù)，是中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性改革的一項重要舉措。2016年政府工作報告明確提出：“要堅持市場倒逼、企業(yè)主體、地方組織、中央支持，重點抓好鋼鐵、煤炭等困難行業(yè)，嚴(yán)格控制新增產(chǎn)能，堅決淘汰落后產(chǎn)能，有序退出過剩產(chǎn)能”。[1]化解產(chǎn)能過剩是一項綜合性工程，其中的重要內(nèi)容之一是人力資源優(yōu)化。此前人力資源與社會保障部曾披露，初步統(tǒng)計全國鋼鐵和煤炭行業(yè)化解產(chǎn)能過剩，需涉及180萬職工的安置，其中，鋼鐵行業(yè)50萬人，煤炭行業(yè)130萬人。為了解決職工安置問題，中央財政設(shè)立工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項獎補資金1000億元，對地方和中央企業(yè)化解鋼鐵、煤炭行業(yè)過剩產(chǎn)能工作給予獎補。專項獎補資金主要是針對計劃壓減產(chǎn)能所涉及的職工安置。[2]各企業(yè)隨即開始根據(jù)具體情況出臺適宜的職工安置政策。

去產(chǎn)能框架下的職工安置政策雖然是在企業(yè)內(nèi)進(jìn)行，實際上它是失業(yè)保障政策的延伸。一般而言，失業(yè)保障政策應(yīng)該通過政府組織施行，如勞動局或者就業(yè)服務(wù)中心。然而，中國有著特殊的制度遺產(chǎn)，國有企業(yè)需要在一定程度上承擔(dān)職工失業(yè)保障的責(zé)任。這與“新公共管理”浪潮中的準(zhǔn)市場或市場過程不同，企業(yè)服務(wù)并非一種公共服務(wù)新模式，它更多是一種歷史模式的延續(xù)。在計劃經(jīng)濟(jì)時代的單位制治理體系下，失業(yè)作為一種“不可能存在”的問題，保障國有企業(yè)職工擁有“鐵飯碗”。市場化改革后，國有企業(yè)沒能完全擺脫這種責(zé)任。這種多面向的組織角色帶來了獨具特色的組織行為，其根源在于組織的制度邏輯。然而，多維角色帶來的一個巨大問題是，不同角色背后的制度邏輯可能存在著沖突，并帶來組織行為的扭曲。

二、研究綜述和理論框架

（一）中國職工安置政策的歷史發(fā)展和相關(guān)研究

職工安置政策本質(zhì)上屬于勞動力市場政策。從福利領(lǐng)域視角看，勞動力市場政策的出現(xiàn)主要是針對失業(yè)問題。這個復(fù)雜的歷史現(xiàn)象是在資本主義時期才大規(guī)模出現(xiàn)，它是市場經(jīng)濟(jì)的一種正?，F(xiàn)象。在市場競爭的條件下，失業(yè)并非全然具有負(fù)面影響。它有助于市場改良產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，調(diào)整知識結(jié)構(gòu)，為市場復(fù)蘇提供新的機會。

出于意識形態(tài)的考慮，在很長一段時間內(nèi)中國都不承認(rèn)失業(yè)現(xiàn)象的存在。但現(xiàn)實情況是，計劃經(jīng)濟(jì)時期我國就已經(jīng)采取了職工安置措施，如提前退休、以子代父等。20世紀(jì)80年代后期，國有企業(yè)開始推行下崗政策。最初的下崗職工是企業(yè)在提高生產(chǎn)效率過程中，通過“優(yōu)化勞動組合”和“廠內(nèi)待崗”政策，淘汰工作懶散者和尚未達(dá)到退休年齡的老弱病殘人員。1993年在經(jīng)濟(jì)疲軟、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)改革深入的三重影響下，我國出現(xiàn)大規(guī)模失業(yè)群體，其中下崗職工構(gòu)成了失業(yè)人員的主體。下崗人員與失業(yè)人員不同的是，下崗人員的生活保障源自其所在的企業(yè)，保障收入的多少會因企業(yè)的經(jīng)營狀況而不同；而在失業(yè)中心登記人員的保障收入則由失業(yè)保險基金支付。

國有企業(yè)職工下崗是我國市場化經(jīng)濟(jì)改革過程中的特殊問題。從中國的實際情況看，有學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點出發(fā)，認(rèn)為中國國有企業(yè)城市職工下崗引起的失業(yè)是結(jié)構(gòu)性和轉(zhuǎn)軌性失業(yè)，帶有某些“后工業(yè)化”的特征——依靠擴張實現(xiàn)增長和就業(yè)的結(jié)束、工資剛性以及勞動市場供大于求的持續(xù)性。[3]也有學(xué)者從制度角度分析，強調(diào)國有企業(yè)職工下崗屬于制度性失業(yè)，指社會經(jīng)濟(jì)制度的構(gòu)造設(shè)計或變遷不利于勞動力資源的有效配置而引起的失業(yè)。[4]其基本原因在于原有計劃經(jīng)濟(jì)體制下為充分就業(yè)的表象所掩蓋的大規(guī)模的“隱形失業(yè)”或“在職失業(yè)”，在正在進(jìn)行中的以公司化為核心的企業(yè)改革中，逐漸浮出表面。[5]從中國20世紀(jì)90年代初的情況來看，結(jié)構(gòu)性和轉(zhuǎn)軌性失業(yè)實際上是制度性失業(yè)的表現(xiàn)，制度性失業(yè)才是中國失業(yè)問題的根本原因。

（二）政策實施過程研究

早期很少有學(xué)者將焦點集中在政策實施的研究上，在他們看來，政策實施是一個簡單的環(huán)節(jié)，重要的是認(rèn)真把握好政策制定的過程。這里暗含的假設(shè)就是好的政策制定帶來好的政策結(jié)果。之后學(xué)者發(fā)現(xiàn)，在政策制定和政策評估之間，存在著很多問題。[6]此時的政策實施研究是基于某種理想類型，認(rèn)為政策實施就是完美的達(dá)成政策制定目標(biāo)。有學(xué)者繼而提出政策完美執(zhí)行的條件。[7]按照這一邏輯，決策是國家精英的主要工作，實施則發(fā)生在決策環(huán)節(jié)之外，主要由基層官員運作，把政策制定的內(nèi)容轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實行動。這是一種自上而下的政策實施邏輯，并在某種程度上將政策制定和政策實施兩個階段分離開來。然而許多學(xué)者并不同意這種階段論，強調(diào)政策實施是政策制定的延續(xù)。巴勒特和福吉指出：“政策實施過程不應(yīng)該被看作是單獨的后續(xù)行動，它是一個政策過程的連續(xù)統(tǒng)一體。政策和行動間的互動是讓政策生效的人和政策行動所依靠的人之間的互動和談判過程，這個過程是一直持續(xù)進(jìn)行的?！盵8]

行于國望集團(tuán)的廠房，竟有一種逛展館的感覺，不僅僅是因為其空間大，據(jù)悉建筑面積為4萬多平方米；區(qū)域劃分清晰，三個車間分別以小零件加工、大型零件加工、組裝等工序進(jìn)行區(qū)域劃分；更是因為廠房的加工設(shè)備確有看頭，尤其在大型零件加工的第三車間，火花四射、自動運行、一氣呵成，很是有范兒。陪同我們參觀的林國平提及，2014年公司啟動了第三車間設(shè)備技術(shù)升級的項目，引進(jìn)了來自日本池貝、馬扎克、森精機、東芝、大畏，瑞士斯達(dá)拉格，意大利曼德利等世界一流品牌的CNC加工機床，讓每一個細(xì)節(jié)都被精雕細(xì)琢。這樣的加工設(shè)備的配備，于中國印刷機械行業(yè)而言，確可排在前列。

職工安置政策的執(zhí)行過程就是一個典型的自上而下的政策實施過程。國家首先提出去產(chǎn)能的要求，并做好與去產(chǎn)能相關(guān)的職工安置的財政預(yù)算。之后，相關(guān)國有企業(yè)按照國家要求制定出具體的實施方案，按照方案執(zhí)行安置計劃。國家主要參與的是政策制定環(huán)節(jié)，但政策制定并沒有止步于國家層面，它延續(xù)到各相關(guān)企業(yè)，由企業(yè)細(xì)化并進(jìn)一步得到執(zhí)行。因此，在這樣一個自上而下的政策實施過程中，政策制定與政策實施是緊密聯(lián)系在一起的。

（三）多重制度邏輯

政策經(jīng)常偏離目標(biāo)，這顯然不僅僅是政策行動者本身的責(zé)任。政策實施的過程一般是在復(fù)雜的組織形式中進(jìn)行的，而組織往往都嵌入于各種制度環(huán)境之下。行動者很容易發(fā)現(xiàn)，自己并不是經(jīng)常能夠了解全局，并找到合適的工具實施政策。制度制約了行動者所在組織行動的可能。這種制約可能是由單一的制度帶來的清晰阻礙，也可能是多重制度交織在一起而成的一團(tuán)亂麻。

早期有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，不同的社會和政治背景下會出現(xiàn)相似的制度形式，這種同構(gòu)化問題可以追溯到韋伯的官僚制理性-法理形式趨同化。[9]同構(gòu)化研究的基礎(chǔ)是組織和制度領(lǐng)域的邏輯，在相同邏輯的基礎(chǔ)上一個領(lǐng)域的制度總是匯集成非常相似的形式。[10]制度邏輯就是在此發(fā)展起來的。這個概念最初是用來表達(dá)現(xiàn)代西方三種社會制度（資本主義、國家官僚主義和政治民主）中存在的相互矛盾的信念和實踐。不同制度層級中存在一個核心邏輯，它包含一系列的物質(zhì)實踐和符號構(gòu)建，構(gòu)成了組織和個人可詳細(xì)說明的組織原則。[11]之后，制度邏輯被應(yīng)用于組織領(lǐng)域，被定義為“社會建構(gòu)的物質(zhì)實踐、文化信念和規(guī)則的歷史模式，人們通過這些模式生產(chǎn)和再生產(chǎn)他們的物質(zhì)生活，組織空間和時間，并為他們的社會現(xiàn)實賦予含義”。[12]邏輯被看作是一種組織原則，有助于確定有關(guān)效率的規(guī)則、定義何種行動者有權(quán)索賠、塑造并制約行動者的實踐可能。

組織內(nèi)經(jīng)常存在多重制度邏輯。一些學(xué)者認(rèn)為，在制度轉(zhuǎn)型和改變的過程中，會存在至少兩種邏輯，其中一種制度邏輯替代另一種制度邏輯并取得主導(dǎo)地位。這實際上預(yù)設(shè)了某一專業(yè)場域是由單一邏輯所統(tǒng)治。而且，在不同的歷史時期，主導(dǎo)性的政策邏輯很可能是不同的。例如，在財政行業(yè)，規(guī)范邏輯被市場邏輯替代。[13]在醫(yī)療領(lǐng)域，專業(yè)邏輯向市場邏輯的轉(zhuǎn)向。[14]然而，也有一些學(xué)者并不認(rèn)同這一觀點。許多研究發(fā)現(xiàn)，在一個復(fù)雜的組織環(huán)境中可能存在多重制度邏輯，這些制度邏輯經(jīng)常不能兼容，而某一制度邏輯也不能完全占據(jù)統(tǒng)治地位。因此多重邏輯達(dá)成一致是非常困難甚至是不可能的。如參與到福利國家服務(wù)中的公司合營基金和社會企業(yè)遇到的公共服務(wù)邏輯和市場化邏輯之間的矛盾。[15][16]這背后的假設(shè)是，專業(yè)場域中存在著多種制度邏輯。多元制度的存在可能導(dǎo)致公開沖突，這可能使不同的專業(yè)群體尋求制度的改變，并迫使組織不得不試圖通過各種策略調(diào)和矛盾，最后一個組織內(nèi)部的行動可能是妥協(xié)的四不像結(jié)果。[17]從長期的角度來看，在特定時空條件下，制度變遷可能發(fā)生。這種變遷不是出自于理性設(shè)計，而是源于多種制度邏輯之間的相互作用，它強調(diào)了制度變遷的內(nèi)生性過程。[18]制度邏輯雖然是穩(wěn)定存在的，它們所誘導(dǎo)的具體行為方式卻依賴特定的歷史背景和初始條件，所以需要將不同的歷史背景與具體行動聯(lián)系在一起進(jìn)行考察。[19]可見，制度邏輯沖突需要結(jié)合特定的時空背景，它有助于將組織行動與制度變遷的過程融合起來考察廣泛的歷史過程。

本文認(rèn)為，兩種觀點的分歧主要是兩者的分析焦點不一樣，因此在一個連續(xù)統(tǒng)一體上這兩種理論是可以兼容的。本文承認(rèn)復(fù)雜環(huán)境下多重制度邏輯的存在，但強調(diào)主導(dǎo)性制度邏輯對組織行為有著核心的影響作用。同時，跟隨諾斯的觀點，將重大公共政策當(dāng)成重要的制度，是完全說得通的。[20]一項政策的實施為組織帶來了新的約束條件，將自身的邏輯要求帶入組織內(nèi)部，要求組織內(nèi)部的行動者在新舊不同的制度邏輯之間協(xié)調(diào)，以達(dá)成政策目標(biāo)。

三、企業(yè)職工安置政策的實施情況

（一）三種制度邏輯

改革開放以前，國家實行的是計劃經(jīng)濟(jì)體制。計劃經(jīng)濟(jì)體制，要求國家具有超級理性，用計劃經(jīng)濟(jì)的形式來安排和控制企業(yè)的所有經(jīng)營活動，由此建立一個計劃意義上的交易過程。[21]計劃體制在組織管理方面的應(yīng)用就是單位制，它具有三個典型特征：官僚管理架構(gòu)、獨特的管理和動員機制以及社會福利服務(wù)的供給。[22]官僚管理架構(gòu)表現(xiàn)在企業(yè)的組織管理很像一個正式的行政官僚體系。單位一般有一個總經(jīng)理和一個書記，幾位副總經(jīng)理和副書記?？傤I(lǐng)導(dǎo)人下面一般會分成不同的單元，包括負(fù)責(zé)經(jīng)營生產(chǎn)的部門、負(fù)責(zé)政治工作的黨團(tuán)工會，以及負(fù)責(zé)社會服務(wù)的附屬組織。不同子單元的領(lǐng)導(dǎo)按照行政等級任命。獨特的管理和動員機制主要體現(xiàn)在公司經(jīng)常運用意識形態(tài)和心理學(xué)機制動員工人提高勞動效率，很常見的一種方式就是勞動競賽。實際上，這種制度體系蘊含著效率和合法性的組合。通過勞動競賽和其它評選先進(jìn)者的活動，國有企業(yè)培養(yǎng)了一批勞動模范和積極分子，為社會主義缺乏激勵的生產(chǎn)體制注入了活力。[23]社會福利服務(wù)的供給，包括國家為員工提供住房，建立幼兒園、小學(xué)、初中和職業(yè)技術(shù)學(xué)院，開辦醫(yī)院和門診，并提供各種醫(yī)療設(shè)施服務(wù)。

國有企業(yè)此時擁有三種角色。首先，它是工業(yè)體系中的一部分，提供工業(yè)生產(chǎn)，管理預(yù)算和決算，完成國家的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)；其次，它又是一個公共部門，為員工提供，如住房等廣泛的社會福利及許多公共設(shè)施；最后，它是國家的基層行政管理機構(gòu)，按照國家的政策要求管理員工的社會生活，如員工的結(jié)婚和生育打算，[24]也是個人與國家談判或向國家表達(dá)利益訴求的渠道。[25]單位制的制度設(shè)計，使得單位既是經(jīng)濟(jì)組織，也是社會組織和政治組織。改革開放后，單位制雖然被打破，但單位制的遺產(chǎn)卻依然影響著當(dāng)前的國有企業(yè)組織行為，它形成了一種隱形的單位邏輯。

（二）職工安置政策實施情況

本文采用的案例是東部地區(qū)某鋼鐵集團(tuán)股份有限公司，作者調(diào)查了其下屬的四個子公司。該集團(tuán)的職工安置政策是一個為期3年的階段性計劃，是集團(tuán)技術(shù)改造項目的一部分，第一階段是從2016年初到2017年初。集團(tuán)于年初要求平均安置35%的干部和職工，各子公司在集團(tuán)要求下根據(jù)自身的員工實際情況制定相應(yīng)的職工安置方案并著手實施。35%這個指標(biāo)是集團(tuán)調(diào)研發(fā)達(dá)國家的人員產(chǎn)能比綜合自身實際情況得出的數(shù)據(jù)。職工安置政策主要是針對已滿30年工齡或還有5年即將退休的職工，也稱“3005”，符合條件的職工可以“自愿”居家離崗。居家離崗后，公司按月為職工發(fā)放居家費用，繳納職工的社會保險和公積金。居家費用主要根據(jù)職工的工齡來計算。

為了體現(xiàn)民主化的決策方式，公司在給出相應(yīng)的安置方案后，召開職工代表大會，討論并通過了居家安置方案。但一些職工并不認(rèn)可這種民主形式。職工P抱怨道，“職工代表根本就不是我們選出來的，都是領(lǐng)導(dǎo)指哪個就是哪個。一般的職工代表都是干部和領(lǐng)導(dǎo)，雖然也有一些工人，但比較少。”職工M則提到，“職工代表大會就是走個過場，國有企業(yè)不會有員工在職工代表大會上說不滿意的”；“如果是重大決議，公司肯定事先都和各部門打好招呼，部門會通知自己的代表不要在會上投反對票”。也就是說，職工代表大會并非讓職工真正表達(dá)自己的意見，更多是一種形式主義的民主方式。

公司對任務(wù)完成情況要求十分嚴(yán)格，明確給出各具體部門職工和干部的安置比例，并要求部門在規(guī)定時間內(nèi)完成。如果不能完成指標(biāo)，公司領(lǐng)導(dǎo)就會被追責(zé)，績效會受到影響。一位負(fù)責(zé)職工安置的領(lǐng)導(dǎo)S表示，“我們不可能完不成目標(biāo)。完不成目標(biāo)會影響公司的績效，會扣我們錢的?！贝送?，集團(tuán)會定期在主體公司范圍內(nèi)進(jìn)行勞動生產(chǎn)率的指標(biāo)對比，如果減員工作不完成，會間接降低勞動生產(chǎn)率，同樣會影響績效水平。負(fù)責(zé)人T提到，“我們都是按季度評比指標(biāo)的，如果人數(shù)不減少，那我們的人員和產(chǎn)量比就可能比其它公司差，這樣會影響我們單位的績效?！睂嶋H上，公司的嚴(yán)格要求與集團(tuán)的態(tài)度密切相關(guān)，而集團(tuán)如此熱衷于該政策的原因有兩方面，一是能夠重塑集團(tuán)的人力資源架構(gòu)，減少冗雜人員，提升效率；二是安置政策由國家撥款，企業(yè)自身沒有任何負(fù)擔(dān)。因此集團(tuán)在推進(jìn)政策的過程中起到了積極的作用，正如集團(tuán)的一位負(fù)責(zé)人L所言，“這是一項雙贏的政策，我們當(dāng)然會認(rèn)真把關(guān)?！?/p>

從職工的角度來看，公司職工和干部的居家離崗意愿較弱。在提到為何不愿居家離崗時，大部分職工表示居家費用過低。一位職工W提到，“我本來一個月3500元，如果回家一個月就變成2500元了。工資一下少了1000元錢，我肯定不愿意回去呀?！币灿新毠な且驗槊Ｈ欢辉鸽x開。K表示，“雖然居家后，還能找新活兒，賺一份工資，可能算一算還比現(xiàn)在賺得多。可我開始工作就在這兒，都呆了這么些年了，也不知道自己出去還能干什么。50多歲的人了，太累的活兒也干不動了?！敝劣谧栽妇蛹译x崗的職工中，有一部分職工還有1-2年時間就退休了，覺得提前退休也無所謂，自己的損失并不是很大。職工A談到，“我明年就退休回家了，早點退休早點休息，無所謂”；B則表示，“都快退休的人了，早點把崗位讓出來給年輕人不是挺好的”。一些年紀(jì)較輕的職工很多都是自家有產(chǎn)業(yè)，或者因為自身有技術(shù)能力已經(jīng)找到更好的工作，所以愿意居家離崗。一位職工S談到另一位年輕職工時說，“小張家里是開廠子的，回家就當(dāng)老板，所以根本就無所謂”；還有一位職工Q提到，“我本身是做電焊的，這活兒有點技術(shù)要求。我的技術(shù)還行，所以出去找活挺容易的。只要能吃苦，加上居家費，掙得還湊合。”

為了完成總公司要求的目標(biāo)，子公司在出臺職工安置政策后，繼而出臺了員工競爭上崗實施方案。政策提到，滿足5年內(nèi)退休的人員不可以競爭上崗。這就阻礙了符合居家安置條件的人員繼續(xù)留在公司的可能性。競爭上崗政策是與居家安置政策銜接的人力資源手段，它采用考核與面試的方法，試圖幫助在職職工重新定崗，優(yōu)化人力資源配置，調(diào)動職工工作積極性和創(chuàng)造性。競爭上崗政策完成前公司因居家政策會存在人員不足的問題，為了保證公司的正常運作，公司將已經(jīng)居家的職工短期內(nèi)返聘回部門，職工的工作依舊如前，只是身份發(fā)生了變化，從單位正式員工轉(zhuǎn)變?yōu)橥獍竞贤茊T工。也有公司沒有返聘居家職工，而是由在職工臨時兼崗，過渡到競聘上崗政策的完成。

除了制度性措施外，對于已經(jīng)符合條件卻不愿意離開的職工，主體類子公司采取一些非制度性措施強迫職工“自愿”居家離崗。例如，公司會重新設(shè)置工作崗位，將一些職工的崗位撤銷，使職工無法繼續(xù)從事原工作。有一位工人F表示，“我是不想走，可我也沒招。他們把我的活給別人了，我現(xiàn)在屬于閑置人員，每天在單位也沒事。就這樣一天天的，感覺自己是多余的，就不好意思不走了?！币灿泄緯⒙毠囊粋€崗位轉(zhuǎn)入其它崗位，降低職工的工資，使職工無法接受身份轉(zhuǎn)變而被迫離崗。公司的一位干部H提到，“我肯定不想走，走了之后不僅工資降了一大半，獎金也沒了。這待遇差太多。所以領(lǐng)導(dǎo)找我談話時我挺不愿意的。后來，領(lǐng)導(dǎo)的意思就是你要是堅持不走也行，但崗位沒那么多，你只能去工人崗位，工資一樣得降。我一聽，這就是變相趕我，還不如自己走得了。”還有公司會利用私人關(guān)系和利益關(guān)系，使職工迫于關(guān)系和安全選擇離開。另一位領(lǐng)導(dǎo)J談到，“領(lǐng)導(dǎo)找我談話，大概意思就是讓我做一個表率，帶頭先走。畢竟我是領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)該為工人起到模范帶頭作用。而且，大家在一起這么多年啦，都相互幫過對方不少忙，關(guān)系也很好，當(dāng)然不愿意最后弄得不歡而散的。我是我們單位第一個簽字的?！笨梢哉f，相比于職工，干部更不愿意離崗居家。原因主要在于居家后干部工資收入可能會減少40%-50%，獎金也會被取消。一些干部在任期間具有一定的權(quán)力，也可能會游走于法律邊緣牟取自身利益，公司領(lǐng)導(dǎo)或多或少會有一些了解。因此，公司一方面通過談話要求干部做出表率，另一方面也隱隱透露著威脅的含義。這種胡蘿卜加大棒的措施總體來說是有效的。

總的來說，第一階段（2016-2017年）來看，集團(tuán)要求平均安置35%的干部和職工這一指標(biāo)已經(jīng)被完成。從公司繼而采取的人力資源政策來看，職工安置政策在一定程度上增強了人力資源效率，又減少了企業(yè)成本。

（三）職工安置政策實施過程中的多重制度邏輯沖突

從政策制定過程來看，一個成熟的企業(yè)應(yīng)該擁有一套完善和科學(xué)的管理結(jié)構(gòu)，這有助于企業(yè)做出正確的決策，在市場競爭中占據(jù)更優(yōu)的位置。雖然不同類型的企業(yè)有著自身的管理特點，但企業(yè)民主卻是現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展的共同方向。在企業(yè)做出決策過程中，職工代表大會是非常重要的一個環(huán)節(jié)。它一方面有助于決策者獲得更加全面的信息，做出準(zhǔn)確的判斷；另一方面，有助于減少決策者獨裁的可能性，畢竟一個錯誤的決定對于企業(yè)來說可能是致命的。但從上述案例中，可以清楚的發(fā)現(xiàn)，該國有企業(yè)的職工代表大會是形式主義的產(chǎn)物。代表并非職工選舉產(chǎn)生，在大會上也不能暢所欲言，表達(dá)自己的看法。這種現(xiàn)象實際上是由當(dāng)前的企業(yè)管理結(jié)構(gòu)造成的。雖然企業(yè)已經(jīng)轉(zhuǎn)變成董事長、總經(jīng)理等國際通用稱謂，但在管理架構(gòu)上，具有職位的人員依然是對上不對下的模式，這一點與政府的官僚架構(gòu)并沒有本質(zhì)上的區(qū)別。在此架構(gòu)下，企業(yè)中的市場邏輯和單位邏輯共同發(fā)生作用。市場邏輯需要職工表達(dá)看法，做出更加科學(xué)的決策。單位邏輯卻要求牢牢把握住企業(yè)話語權(quán)，防止企業(yè)民主化可能給某些位置的行動者帶來利益損害。這種利益結(jié)構(gòu)在單位制時期形成，其中具體的人可能發(fā)生了變化，但占據(jù)利益的結(jié)構(gòu)位置沒有發(fā)生改變。因此，在此位置上的行動者需要阻礙變化的產(chǎn)生。兩者的互動將職工代表大會這一民主方式變成裝點門面的擺設(shè)。

從職工安置政策的實施情況來看，職工安置政策的順利完成應(yīng)該基于兩方面：一是企業(yè)順利完成減員目標(biāo)；一是完成這一目標(biāo)的過程中員工是自愿的。顯然，現(xiàn)實情況并非如此。子公司為了完成集團(tuán)公司的要求，強迫職工“自愿”簽訂居家離崗協(xié)議，使政策偏離了最初意愿。這背后是市場邏輯和人本主義邏輯之間的矛盾。市場邏輯追求人力資源效率提升，人本主義邏輯強調(diào)職工的自由選擇權(quán)利，要求公司尊重職工的決定。在職工不愿意離崗的前提下，效率提升和職工自決方面就無效調(diào)和。為了達(dá)成減員目標(biāo)，市場邏輯最后起到了主導(dǎo)作用，在實際結(jié)果中占據(jù)了優(yōu)勢。市場邏輯占優(yōu)固然與政策自身目標(biāo)相關(guān)，但市場邏輯是現(xiàn)代企業(yè)的主要制度邏輯這一點也不容忽視。在市場邏輯下，公司制定了一些規(guī)章政策，輔助居家安置政策的順利實施。但它不足以完成工作目標(biāo)。單位邏輯在此刻發(fā)揮了作用，它通過隱性強制方式配合正式的人力資源政策改革，保障了減員計劃的順利完成。單位邏輯為人本主義邏輯提供了部分空間，用精神動員和人情關(guān)系來影響職工，或利用官僚體系和利益得失強迫職工簽字。這種方式相對隱蔽，減少了正面沖突發(fā)生的可能，且效果甚好。

職工安置政策背后的去產(chǎn)能理念，是產(chǎn)能與職工數(shù)之間的比例，是一種能夠用數(shù)字化來評估的指標(biāo)。這種理念與職工激勵都屬于市場邏輯下的效率提升手段，但方法并不相同。雖然職工安置政策的減員目標(biāo)實現(xiàn)了，但國有企業(yè)效率提升的另一個重要方面——職工激勵卻沒有改善。許多職工并沒有積極工作的動力。有職工表示，“我們單位基本沒人認(rèn)真干活，一個活大概三四個人干。反正干多干少工資也是那么多。這批人居家以后，我們就向單位反映說現(xiàn)在干活的人手不夠，單位就會招聘一些臨時工來做事。不過集團(tuán)現(xiàn)在不讓招聘臨時工，要求同崗?fù)?，所以我們這兒的人確實少了。其實本來也不需要這么多人，即便減了這些人，我們的工作也不累。”雖然鐵飯碗的神話一去不復(fù)返，但沒有完全脫離行政體制管理方式的國有企業(yè)在晉升渠道方面也遭受到許多質(zhì)疑。許多職工表示，“工人在企業(yè)基本很難升上去呀，除非你上面有人。領(lǐng)導(dǎo)也是一樣，不靠關(guān)系，怎么可能上去。”國有企業(yè)職工激勵困難，實際上與單位邏輯遺產(chǎn)相關(guān)。國有企業(yè)的晉升機制背后一直有著官僚體系的身影，晉升主要依靠上層領(lǐng)導(dǎo)的提拔，與下層職工沒有關(guān)系，因此導(dǎo)致“走關(guān)系”現(xiàn)象的持續(xù)存在。雖然競聘上崗致力于減少這種灰色空間，但管理體系的固化必然導(dǎo)致這一現(xiàn)象屢禁不止?？偟膩碚f，一方面單位邏輯與市場邏輯協(xié)作，完成了減員的政策目標(biāo)；另一方面，它的存在也犧牲掉了一部分“市場邏輯”下的人力資源效率。

四、結(jié)論

本文主要研究內(nèi)容是在壓減產(chǎn)能大背景下，國有企業(yè)職工的安置政策。職工安置政策是一個階段性項目，自2016年初開始至2018年末結(jié)束。文章選取東部某鋼鐵集團(tuán)，了解其下屬分公司的居家安置政策實施情況。從第一階段（2016-2017年）來看，集團(tuán)指標(biāo)已經(jīng)被完成。

具體來看，集團(tuán)首先經(jīng)調(diào)研考察后根據(jù)產(chǎn)能人數(shù)比給出減員指標(biāo)，要求子公司制定相應(yīng)的執(zhí)行方案。公司出臺方案后，都先召開職工代表大會，雖然這一民主形式更多被視為形式民主。之后，子公司開始認(rèn)真執(zhí)行減員方案。公司先采用自愿原則，并出臺一套競爭上崗方案，配合職工安置政策的實施。然而由于自愿居家人數(shù)不足，各公司不得不采用隱形強制性手段強迫職工“自愿”居家離崗。這種情況發(fā)生的原因是，一方面，集團(tuán)是否愿意實行安置政策除因國家要求，也要考慮政策帶來的實際效益。居家安置政策既不需要集團(tuán)出資，又能夠帶來人力效率提升，因此集團(tuán)愿意完成國家的政策目標(biāo)，并認(rèn)真監(jiān)督子公司完成相應(yīng)的指標(biāo)任務(wù)，通過績效和工資硬約束子公司的行為；另一方面，職工和干部是否愿意居家離崗，主要是出于經(jīng)濟(jì)利益考量，如以工齡為基礎(chǔ)的居家費以及新工作機會。職工居家后工資會減少25%、干部甚至?xí)p少50%-60%以及獎金，企業(yè)又不提供新的就業(yè)機會，因此員工離崗意愿較差。

職工代表大會的形式主義根源在于市場邏輯和單位邏輯間的矛盾，單位邏輯下形成了一個強大的利益群體，阻礙任何可能改變利益結(jié)構(gòu)的情況發(fā)生。職工居家離崗的“自愿”和“強制”背后的原因，在于市場邏輯和人本主義邏輯間的沖突，單位邏輯在處理這一沖突過程中發(fā)揮了調(diào)和作用，取消個人崗位、降薪和利用非正式關(guān)系等形式，實際上就是單位邏輯下的官僚主義和人情關(guān)系的具體表現(xiàn)形式。從政策結(jié)果來看，市場邏輯取得了優(yōu)勢，減員人數(shù)達(dá)到要求的目標(biāo)。然而，單位邏輯的存在也犧牲了市場邏輯所珍視的部分效率。單位邏輯的存在阻礙了員工的向上流動渠道，沒有給職工帶來足夠的工資激勵，因此國有企業(yè)員工沒有動力取得績效提升。

分析多重制度邏輯下的職工安置政策執(zhí)行過程，在很大程度上讓我們能夠看到，雖然減員目標(biāo)完成，但政策背后的阻力和偏離依舊很大。這為下一階段的職工安置政策制定提供了一系列思考。政府需要關(guān)注政策背后的制度邏輯沖突，設(shè)計出更加合理的職工安置方案。本文雖然將研究場域局限在一個鋼鐵集團(tuán)內(nèi)部，但關(guān)注的核心問題卻很深遠(yuǎn)——在社會政策執(zhí)行過程中，究竟什么機制造成了政策偏離。過往研究或者是傾向于行動者的利益驅(qū)使，或者傾向于政策外部環(huán)境的制約，缺乏一個綜合性的視角來考察問題。多重制度邏輯分析有助于研究者拓展新的研究視角，將抽象的制度邏輯帶入微觀的政策主體間互動上，探索政策執(zhí)行過程中政策偏離的原因，為政策偏離提供一個綜合性的視角。

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The Implementation of the Arrangement Policy towards the Employees in the State-Owned Enterprise under the Perspective of Institutional Logics—— A Steel Enterprise in the Eastern China as Example

CUI Sining
( Peking University, Beijing 100871, China )

Under the background of the capacity condensation in Chinese steel and coal industries, this paper focuses on the implementation of the arrangement policy towards the abundant employees in the State-Owned Enterprise (SOE). Taken a steel SOE in eastern China as example, I explore the policy implementation process in the fi rst stage, fi nding that the policy target—downsizing 35% personnel—has been completed smoothly.Toned with the new competition system, this policy partly promotes the human resource ef fi ciency. However, the enterprises compulsorily ask the employees to sign the agreement, which was initially planned to be voluntary in the arrangement policy process. The superf i cial reason of this twisted action is due to the index evaluation of personnel reduction from the SOE, but the root cause originated from the contradiction between two institutional logics—market logics and humanism logics—in the implementation process. The two logics compromise through danwei logic and market logic fi nally lead the direction of the policy outcome, although the existence of the danwei logic to some extents sacrif i ces the ef fi ciency of the market logics.

arrangement policy; policy implementation; tensions of the institutional logics

F241.4

A

1673-2375（2017）06-0000-00

2017-08-10

崔思凝（1987—），女，遼寧鞍山人，北京大學(xué)社會學(xué)系博士研究生，研究方向為社會政策。

［責(zé)任編輯：葉 靜］