本刊記者 高妍蕊

新常態(tài)下宏觀調(diào)控新框架漸趨成熟

本刊記者 高妍蕊

十八大以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，即便在全球經(jīng)濟(jì)低迷、金融危機(jī)陰霾未散的背景下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然取得了令世界矚目的成績(jī)。這得益于以習(xí)近平同志為核心的黨中央，準(zhǔn)確把握全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展大勢(shì)和中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化，提出新發(fā)展思路，不斷創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式，形成了作出經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)重大判斷、以新發(fā)展理念為指導(dǎo)、以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線、以穩(wěn)中求進(jìn)為工作方法論的宏觀經(jīng)濟(jì)政策框架。

新思路下，中央出臺(tái)了哪些宏觀調(diào)控政策？有哪些變化和亮點(diǎn)？五年來(lái)，在宏觀經(jīng)濟(jì)政策新框架的指導(dǎo)下，取得了哪些成效？新形勢(shì)下我國(guó)宏觀調(diào)控面臨著哪些問(wèn)題？未來(lái)重點(diǎn)應(yīng)做好哪些方面？在十九大召開(kāi)前夕，《中國(guó)發(fā)展觀察》記者邀請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)家進(jìn)行了梳理和解讀。

宏觀調(diào)控思路轉(zhuǎn)變方式創(chuàng)新

關(guān)于宏觀調(diào)控，人們往往會(huì)想到財(cái)政政策、貨幣政策，其暗含的假設(shè)通常是制度框架既定。但是，“次貸危機(jī)”的爆發(fā)暴露了新自由主義的缺陷，推動(dòng)主要發(fā)達(dá)國(guó)家宏觀調(diào)控政策發(fā)生了深刻的變化，其突出表現(xiàn)就是宏觀審慎監(jiān)管理論和實(shí)踐的流行。

回顧十八大以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由數(shù)量擴(kuò)張向提質(zhì)增效轉(zhuǎn)換，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深度調(diào)整，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，但仍處在制度變革過(guò)程之中。面對(duì)新形勢(shì)新情況，黨中央審時(shí)度勢(shì)，提出“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”的論斷，宏觀調(diào)控方式不斷創(chuàng)新。

對(duì)于五年來(lái)的宏觀調(diào)控政策演變，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部研究員張俊偉從五個(gè)方面進(jìn)行了梳理：第一，深刻把握國(guó)情、世情的變化，提出了“新常態(tài)”的論斷。在重申社會(huì)主義初級(jí)階段基本國(guó)情的前提下，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了若干結(jié)構(gòu)性變化。第二，圍繞“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)中高速、產(chǎn)業(yè)邁上中高端”的階段性發(fā)展目標(biāo)，提出了五大政策支柱，即“宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策要活，產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)、改革政策要實(shí)，社會(huì)政策要托底”。第三，在發(fā)展指導(dǎo)思想上，提出要堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開(kāi)放發(fā)展、共享發(fā)展的新理念，更加強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平正義。第四，牢牢把握產(chǎn)業(yè)升級(jí)的時(shí)代主題，全面深化改革，大力推行“雙創(chuàng)戰(zhàn)略”，積極培育增長(zhǎng)新動(dòng)力。第五，針對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中面臨的突出問(wèn)題，明確提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革及其“五大任務(wù)”。以“三去一降一補(bǔ)”（去產(chǎn)能、去杠桿、去庫(kù)存、降成本、補(bǔ)短板）為抓手，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況的改善。

中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員李勇堅(jiān)向記者表示，十八大以來(lái)中央的宏觀調(diào)控政策思路發(fā)生的變化具體體現(xiàn)在：一是從數(shù)量型向精準(zhǔn)型轉(zhuǎn)變。十八大以前，宏觀調(diào)控的整體思路是數(shù)量型的，尤其重視單一增長(zhǎng)目標(biāo)；十八大之后，宏觀調(diào)控政策開(kāi)始向精準(zhǔn)化轉(zhuǎn)型，其目的在于抓住經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的突出矛盾和結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，定向施策、精準(zhǔn)發(fā)力。就貨幣政策而言，央行多次采取定向降準(zhǔn)和定向再貸款等操作，力圖為小微企業(yè)和“三農(nóng)”提供必要的資金支持。二是從注重需求管理到供需兩側(cè)同時(shí)發(fā)力。十八大以來(lái)，宏觀調(diào)控政策除了關(guān)注需求，以財(cái)政政策與貨幣政策刺激需求，使消費(fèi)在宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中的重要性不斷提升之外，還從供給方面發(fā)力，通過(guò)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新政策支持、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等多個(gè)方面，使供需雙方同時(shí)發(fā)力，提升宏觀政策的效能。三是宏觀、微觀政策的結(jié)合度更高。十八大以來(lái)，通過(guò)各種中小企業(yè)支持政策、“雙創(chuàng)”政策等，使宏觀調(diào)控政策的微觀效應(yīng)更好地體現(xiàn)出來(lái)，為經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)打下了良好基礎(chǔ)。

從手段方面來(lái)說(shuō)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員王宏淼認(rèn)為，新的宏觀調(diào)控框架有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是區(qū)間管理，對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、通貨膨脹率、新增就業(yè)指數(shù)等指標(biāo)設(shè)定一個(gè)上下限，當(dāng)超過(guò)這個(gè)區(qū)間時(shí)政府要干預(yù)和托底管理。因此，宏觀調(diào)控更具有針對(duì)性，更明確。二是從“大水漫灌”到“精準(zhǔn)滴灌”，掌握好力度和幅度，因?yàn)檎谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)里的干預(yù)一般都會(huì)有一定的副作用，特別是需求管理的刺激政策帶來(lái)的副作用是較大的，滴灌式的微調(diào)手段帶來(lái)的副作用較小。三是反周期管理。反周期政策除了適時(shí)出臺(tái)宏觀對(duì)沖措施外，新時(shí)期調(diào)控的一個(gè)特點(diǎn)是更加注重預(yù)期管理，引導(dǎo)市場(chǎng)行為。四是專(zhuān)項(xiàng)治理。例如，針對(duì)房地產(chǎn)進(jìn)行的專(zhuān)項(xiàng)調(diào)控、股市的“維穩(wěn)”、匯率與外匯儲(chǔ)備的穩(wěn)定性管理、地方政府債務(wù)的專(zhuān)項(xiàng)治理等，穩(wěn)定了經(jīng)濟(jì)，化解了風(fēng)險(xiǎn)。

他繼而說(shuō)，近年宏觀調(diào)控最重要的內(nèi)容就是提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著眼于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，不僅應(yīng)對(duì)當(dāng)前面臨的棘手問(wèn)題，更注重培育長(zhǎng)效機(jī)制，引導(dǎo)增量，激活存量，降低制度性交易成本，提高經(jīng)濟(jì)效率。主要包括三個(gè)方面：一是“三去一降一補(bǔ)”；二是針對(duì)政府自身的“放、管、服”改革，放寬審批限制，減少不必要的程序，同時(shí)加強(qiáng)事中、事后的過(guò)程監(jiān)管，提高政府服務(wù)效率。三是“雙創(chuàng)”，引導(dǎo)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新，疏導(dǎo)民間資本，鼓勵(lì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)等，提高經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)新能力，面向新一輪產(chǎn)業(yè)革命，加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)自主創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級(jí)。

“十八大以來(lái)宏觀調(diào)控的突出特點(diǎn)，就是把總量調(diào)節(jié)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化有機(jī)結(jié)合、把充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用和更好發(fā)揮政府的作用有機(jī)結(jié)合、把應(yīng)急性的風(fēng)險(xiǎn)防控和中長(zhǎng)期機(jī)制建設(shè)有機(jī)結(jié)合。這是危中尋機(jī)、化危為機(jī)，積極進(jìn)取的政策組合，也是我們改革開(kāi)放以來(lái)多輪宏觀調(diào)控的基本經(jīng)驗(yàn)?！睆埧タ偨Y(jié)道。

宏觀調(diào)控新框架成效顯著

五年來(lái)，在宏觀經(jīng)濟(jì)政策新框架的指導(dǎo)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了哪些成效？整體來(lái)看，張俊偉指出，一是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行持續(xù)平穩(wěn)，綜合國(guó)力顯著提高，居民生活明顯改善；二是產(chǎn)業(yè)升級(jí)快速推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整，經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量顯著改善；三是全面改革取得突破性進(jìn)展，為跨越“中等收入陷阱”，實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；四是守住了不發(fā)生系統(tǒng)性經(jīng)濟(jì)、金融危機(jī)的底線，避免了大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)動(dòng)蕩。

李勇堅(jiān)分析，第一，就業(yè)問(wèn)題解決較好。城鎮(zhèn)新增就業(yè)每年都超過(guò)1200萬(wàn)，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率穩(wěn)定在4%左右，接近充分就業(yè)的目標(biāo)。尤其是以“互聯(lián)網(wǎng)+”、智能制造為代表的新經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，掀起了一輪創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的熱潮，不僅成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)越來(lái)越重要的動(dòng)力，而且創(chuàng)造了大量新職業(yè)、新崗位。

第二，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整成效明顯。其突出表現(xiàn)是服務(wù)業(yè)躍升為國(guó)民經(jīng)濟(jì)第一大產(chǎn)業(yè)。2016年，我國(guó)服務(wù)業(yè)增加值384221億元，與2012年相比，年均實(shí)際增長(zhǎng)8.0%，比國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和第二產(chǎn)業(yè)增加值年均增長(zhǎng)分別高出0.8和1.1個(gè)百分點(diǎn)。2015年，服務(wù)業(yè)增加值占比首次突破50%，達(dá)到50.2%；2016年，服務(wù)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重上升到51.6%，比第二產(chǎn)業(yè)高出11.8個(gè)百分點(diǎn)。2015年，服務(wù)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率首次超過(guò)第二產(chǎn)業(yè)并突破50%，達(dá)到52.9%。2012－2016年，服務(wù)業(yè)對(duì)當(dāng)年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)率（不變價(jià)）從44.9%增長(zhǎng)到58.2%，提高了13.3個(gè)百分點(diǎn)。

第三，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率保持穩(wěn)定。在宏觀經(jīng)濟(jì)政策支撐下，2013年至2016年，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)7.2%，高于同期世界2.5%和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體4%的平均增長(zhǎng)水平。

第四，物價(jià)水平平穩(wěn)。2013年至2016年，居民消費(fèi)價(jià)格年均上漲2.0%。

王宏淼說(shuō)，從宏觀經(jīng)濟(jì)政策的四大目標(biāo)（充分就業(yè)、價(jià)格水平穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和國(guó)際收支平衡）來(lái)看，宏觀調(diào)控取得了成效。表現(xiàn)在，居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)（CPI）不高，另外生產(chǎn)物價(jià)指數(shù)（PPI）轉(zhuǎn)負(fù)為正，實(shí)體經(jīng)濟(jì)由通縮轉(zhuǎn)向復(fù)蘇，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)穩(wěn)中求進(jìn)。其次，從面臨的資產(chǎn)價(jià)格暴漲和債務(wù)壓力來(lái)看，資產(chǎn)價(jià)格得到控制，風(fēng)險(xiǎn)也在化解中。再次，國(guó)際收支不平衡狀況得到改善，近年來(lái)面臨的人民幣匯率波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)得到控制，外匯儲(chǔ)備水平處于穩(wěn)定，投資者對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的信心在提高。最后，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革穩(wěn)中求進(jìn)。“三去一降一補(bǔ)”取得成效，環(huán)保約束增強(qiáng)，新增就業(yè)數(shù)量達(dá)到目標(biāo)，新設(shè)工商企業(yè)數(shù)量也在增加，地方股權(quán)市場(chǎng)近年迅猛發(fā)展。

風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)猶存

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的亮麗“成績(jī)單”背后，依然隱藏著不少風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題，挑戰(zhàn)不可小覷。

“十八大以來(lái)，我國(guó)宏觀調(diào)控面臨著嚴(yán)峻的形勢(shì)和一系列問(wèn)題，一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展從高速到中高速換擋，穩(wěn)定增長(zhǎng)的壓力較大。二是從外部環(huán)境看，經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，國(guó)際需求萎縮嚴(yán)重，國(guó)際沖突加劇，對(duì)中國(guó)出口造成較大壓力。三是樓市暴漲、股市從暴漲到股災(zāi)，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)巨大壓力。四是由于房地產(chǎn)價(jià)格的暴漲和股市退出后資產(chǎn)價(jià)格的暴升，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下滑，企業(yè)及地方政府的杠桿率提高，面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在累積，凈資產(chǎn)回報(bào)率下降。五是外匯儲(chǔ)備流失明顯，資本外逃情況比較嚴(yán)重?！蓖鹾觏迪蛴浾弑硎?。

從國(guó)內(nèi)形勢(shì)看，李勇堅(jiān)分析稱(chēng)，第一，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)仍然存在。我國(guó)金融業(yè)過(guò)度發(fā)展、資金脫實(shí)就虛、房?jī)r(jià)泡沫比較嚴(yán)重，都為進(jìn)一步的宏觀調(diào)控帶來(lái)了一定風(fēng)險(xiǎn)。第二，宏觀政策，尤其是財(cái)政政策，進(jìn)一步擴(kuò)張的空間有限。近年來(lái)，我國(guó)財(cái)政收入增速放緩，財(cái)政赤字逐年增長(zhǎng)，壓縮了財(cái)政政策的操作空間。第三，貨幣政策需要慎重使用。長(zhǎng)期擴(kuò)張的貨幣政策，使貨幣政策的邊際效應(yīng)正在遞減，并使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行隱藏著一定風(fēng)險(xiǎn)。第四，微觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)基礎(chǔ)不牢。近年來(lái)，我國(guó)微觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)基礎(chǔ)受制于核心技術(shù)缺失、成本上升、融資困難、國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不明朗等因素，其發(fā)展基礎(chǔ)仍不牢固。

中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心信息部部長(zhǎng)、研究員王軍認(rèn)為，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)、新任務(wù)和新要求，我國(guó)宏觀調(diào)控工作仍存在很多不適應(yīng)、不到位的問(wèn)題，具體有五個(gè)方面：一是在統(tǒng)籌兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源、兩類(lèi)規(guī)則方面還須拓寬國(guó)際視野。二是在產(chǎn)能過(guò)剩背景下解決有效需求不足的經(jīng)驗(yàn)不足。三是在經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效和存量調(diào)整方面措施不到位。四是政府在工作重心由事前審批向事中事后監(jiān)管和服務(wù)轉(zhuǎn)變方面缺乏有效機(jī)制。五是在通過(guò)普惠性產(chǎn)業(yè)政策營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展環(huán)境方面缺乏經(jīng)驗(yàn)。六是在利用市場(chǎng)信號(hào)引導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期方面經(jīng)驗(yàn)不足。

張俊偉說(shuō)，宏觀調(diào)控還面臨以下問(wèn)題：第一，政策變化大、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)高，民間投資預(yù)期不穩(wěn)；第二，對(duì)政府投資依賴(lài)度高，需要加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型步伐；第三，加強(qiáng)金融監(jiān)管帶來(lái)了金融收縮效應(yīng)；第四，去杠桿的成本主要由小企業(yè)、民營(yíng)資本承擔(dān)，不利于穩(wěn)定居民預(yù)期；第五，加強(qiáng)外匯流動(dòng)管理，對(duì)企業(yè)資本“走出去”也帶來(lái)一定的負(fù)面影響。

進(jìn)一步提高宏觀政策效能

十九大的腳步聲臨近，在新的歷史和時(shí)代條件下，黨中央將針對(duì)我國(guó)發(fā)展面臨的突出矛盾，從戰(zhàn)略全局上將對(duì)黨和國(guó)家事業(yè)做出新的部署和規(guī)劃。下一步，在新框架下進(jìn)行宏觀調(diào)控，重點(diǎn)要做好哪些方面的工作？李勇堅(jiān)表示，“關(guān)鍵是要提高宏觀經(jīng)濟(jì)政策的效能，預(yù)防經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力。將宏觀調(diào)控的重點(diǎn)放在使政策更為精準(zhǔn)化、預(yù)防經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)、關(guān)注就業(yè)問(wèn)題等方面”。

張俊偉建議，第一，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行納入法治化軌道。在全面深化改革各項(xiàng)舉措出臺(tái)之后，要抓緊改革措施的落地工作，使新規(guī)則盡快有效運(yùn)行起來(lái)。第二，在處理風(fēng)險(xiǎn)事件、化解過(guò)剩產(chǎn)能過(guò)程中，政府采取了大量行政性措施。許多措施是臨時(shí)性的，便宜從事。應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用的內(nèi)在要求，積極推動(dòng)臨時(shí)措施的清理和推出，為市場(chǎng)機(jī)制更好地發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。第三，應(yīng)根據(jù)更好地發(fā)揮政府作用的要求，以行政執(zhí)法、公共服務(wù)為重點(diǎn)，加快政府機(jī)構(gòu)改革和管理流程再造，全面提升政府效能，推動(dòng)依法治國(guó)。第四，加快養(yǎng)老、醫(yī)療體制改革，加大扶貧攻堅(jiān)力度，為擴(kuò)大內(nèi)需奠定制度基礎(chǔ)。

從具體實(shí)施角度，王軍認(rèn)為未來(lái)應(yīng)實(shí)現(xiàn)新常態(tài)下宏觀調(diào)控的九大轉(zhuǎn)變：一是由傳統(tǒng)的側(cè)重國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)調(diào)控向統(tǒng)籌運(yùn)用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源、兩類(lèi)規(guī)則，在全球范圍內(nèi)優(yōu)化資源配置轉(zhuǎn)變；二是由經(jīng)濟(jì)增速管控向經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和效益提升轉(zhuǎn)變；三是由單純的項(xiàng)目管理向重大戰(zhàn)略謀劃、規(guī)劃制定、政策協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變；四是由需求管理向需求與供給管理兼顧轉(zhuǎn)變；五是由事前審批向事中事后監(jiān)管與服務(wù)轉(zhuǎn)變；六是由要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和提高全要素生產(chǎn)率轉(zhuǎn)變；七是由特定激勵(lì)性產(chǎn)業(yè)政策向普惠性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變；八是由側(cè)重投資管理向投資與消費(fèi)管理并重轉(zhuǎn)變；九是由短期經(jīng)濟(jì)刺激向利用市場(chǎng)信號(hào)進(jìn)行調(diào)控轉(zhuǎn)變。

在王宏淼看來(lái)，下一步中國(guó)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)值得期待和關(guān)注。最重要的，一是要依靠市場(chǎng)機(jī)制和企業(yè)家精神，二是政府自身的改革要落地，三是處理好債務(wù)率和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。