柴 榮 劉 鍵

近年來，金融風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)不斷上升趨勢(shì)。無論是意大利、德國的銀行危機(jī)還是我國的股市、匯市動(dòng)蕩，眾多的金融風(fēng)險(xiǎn)事件使我國乃至世界的金融市場(chǎng)籠罩上一層陰影，陷入緊張之中。一系列金融風(fēng)險(xiǎn)的涌現(xiàn)，可以說是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的并發(fā)癥，但也絕對(duì)不排除源于政府對(duì)金融市場(chǎng)的監(jiān)管體制不夠完善，事前防范不夠有力。

對(duì)于金融市場(chǎng)，毫不夸張地說，“蝴蝶效應(yīng)”*對(duì)于這個(gè)效應(yīng)最常見的闡述是：“活動(dòng)在南美洲亞馬遜河流域熱帶雨林中的一只蝴蝶，只要它的翅膀扇動(dòng)幾下，就能夠使美國得克薩斯州發(fā)生一場(chǎng)龍卷風(fēng)。”與“多米諾骨牌效應(yīng)”*“多米諾骨牌效應(yīng)”或“多米諾效應(yīng)”是指在一個(gè)各要素相互聯(lián)系的體系中，一個(gè)微乎其微的初始能量就能夠產(chǎn)生一系列的連鎖反應(yīng)。猶如一列間隔不超過本身長度的整齊擺放的磚，只要第一塊倒下，就會(huì)推倒第二塊、第三塊……直到最后一塊。是對(duì)它最為貼切和最為典型的闡釋。這與“美國經(jīng)濟(jì)一打噴嚏，世界經(jīng)濟(jì)就要感冒”的說法如出一轍。在牽一發(fā)而動(dòng)全身的全球化金融市場(chǎng)，任何國家甚至區(qū)域的金融危機(jī)對(duì)整個(gè)世界金融市場(chǎng)的作用將表現(xiàn)得更加直接迅速。在重大風(fēng)險(xiǎn)和危害后果面前，事前宏觀的政府對(duì)金融的監(jiān)管體制凸顯了其必要性。

一切金融活動(dòng)的運(yùn)作幾乎都是在法律的框架下進(jìn)行的，在某種程度上說，金融制度即代表著金融法律制度。正如伯爾曼所說：“通常在所有社會(huì)中，經(jīng)濟(jì)和法律制度是完全交叉重疊的。例如，財(cái)產(chǎn)權(quán)(所有權(quán))通常就具有經(jīng)濟(jì)和法律的兩個(gè)方面，這兩個(gè)方面水乳交融般地相互聯(lián)系在一起?！?[美]哈羅德·J.伯爾曼：《法律與革命》，賀衛(wèi)方等譯，中國大百科全書出版社1993年版，第650頁。

一、我國臺(tái)灣地區(qū)金融監(jiān)管的體制架構(gòu)沿革

(一)分業(yè)監(jiān)管體制

我國臺(tái)灣地區(qū)在對(duì)金融市場(chǎng)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管以前，一直實(shí)行的是分業(yè)監(jiān)管體制。當(dāng)提到金融監(jiān)管機(jī)關(guān)時(shí)，首先浮現(xiàn)在腦海中的便是中央銀行，但在臺(tái)灣地區(qū)，金融監(jiān)管的主管機(jī)關(guān)是臺(tái)“財(cái)政部”。20世紀(jì)60年代，臺(tái)灣地區(qū)出臺(tái)所謂的“‘財(cái)政部’授權(quán)‘中央銀行’檢查金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)辦法”，明確了相關(guān)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，金融業(yè)務(wù)管理權(quán)與檢查權(quán)由臺(tái)“中央銀行”行使，臺(tái)“財(cái)政部”則享有對(duì)金融業(yè)務(wù)的行政管理權(quán)和處置權(quán)，這體現(xiàn)了臺(tái)灣地區(qū)金融檢察權(quán)與處分權(quán)相分離的特點(diǎn)，同時(shí)也表明了臺(tái)灣地區(qū)金融監(jiān)管制度的分業(yè)監(jiān)管特征已經(jīng)開始初步顯露。1985年臺(tái)“中央存款保險(xiǎn)公司”依據(jù)“存款保險(xiǎn)條例”第21條也可以對(duì)要保金融機(jī)構(gòu)從事金融檢查。除此之外，“中央存款保險(xiǎn)公司”的主要職能是對(duì)發(fā)生擠兌或者破產(chǎn)的銀行進(jìn)行善后，而其為保證金融機(jī)構(gòu)的健康運(yùn)營以不至于發(fā)生倒閉的風(fēng)險(xiǎn)引起消費(fèi)者恐慌、造成消費(fèi)者損失，會(huì)運(yùn)用監(jiān)管手段進(jìn)行事前防范。1991年，形成銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)分別由臺(tái)“財(cái)政部”下的“金融局”“保險(xiǎn)司”“證券暨期貨管理委員會(huì)”監(jiān)管的局面。此后經(jīng)過發(fā)展，“合作金庫”不再被委托檢查金融業(yè)務(wù)，分業(yè)監(jiān)管制度被進(jìn)一步推進(jìn)，由臺(tái)“財(cái)政部”、臺(tái)“中央銀行”、臺(tái)“中央存款保險(xiǎn)公司”相互協(xié)調(diào)，共同監(jiān)督、檢查、管理與發(fā)展。

(二)統(tǒng)一監(jiān)管體制

隨著金融機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)加大，金融產(chǎn)品加速創(chuàng)新，金融業(yè)之間的聯(lián)系與合作也日益增多。臺(tái)灣地區(qū)想實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管有效性的同時(shí)又要滿足實(shí)踐發(fā)展要求，更想與世界接軌——跟隨發(fā)達(dá)國家一元化金融監(jiān)管體制設(shè)計(jì)的潮流，于是臺(tái)灣地區(qū)于2001年通過了“金融六法”，其中以“金融控股公司法”為核心。在短時(shí)間內(nèi)金融集團(tuán)紛紛成立，業(yè)務(wù)范圍也豐富起來，橫跨銀行、證券、保險(xiǎn)、信托等多個(gè)行業(yè)，金融機(jī)構(gòu)不再分業(yè)經(jīng)營，逐漸呈現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營的態(tài)勢(shì)。而長期處于多頭馬車狀態(tài)的分業(yè)金融監(jiān)管、分工金融檢查的體制已經(jīng)難以適應(yīng)金融市場(chǎng)的巨大變化，時(shí)常有多頭把關(guān)、多方推諉的現(xiàn)象出現(xiàn)，無法進(jìn)行有效監(jiān)管，因此整合金融業(yè)監(jiān)督、管理、檢查權(quán)力、提升金融監(jiān)管效率的呼聲此起彼伏。

為了改善對(duì)金融市場(chǎng)宏觀監(jiān)管的失調(diào)，臺(tái)灣地區(qū)進(jìn)行了改革。2001年臺(tái)灣地區(qū)行政管理機(jī)構(gòu)擬訂“行政院金融監(jiān)督管理委員會(huì)組織法”草案并送至臺(tái)灣地區(qū)立法機(jī)構(gòu)審議；2003年該草案被三讀通過；2004年7月1日正式成立了“行政院金融監(jiān)督管理委員會(huì)”(以下簡(jiǎn)稱“行政院金管會(huì)”)。至此，臺(tái)灣地區(qū)對(duì)金融的監(jiān)管體制進(jìn)入了監(jiān)督、管理、檢查統(tǒng)一架構(gòu)的時(shí)代。

臺(tái)灣地區(qū)對(duì)金融監(jiān)管統(tǒng)一化體制設(shè)計(jì)可以體現(xiàn)為主管機(jī)關(guān)的組織分工與功能的變遷?！靶姓航鸸軙?huì)”作為隸屬于臺(tái)灣地區(qū)行政管理機(jī)構(gòu)下的機(jī)關(guān)，可以依法獨(dú)立行使職權(quán)。原由臺(tái)“財(cái)政部”享有的分散在各個(gè)單位的檢查權(quán)、處分權(quán)和政策的制定權(quán)等均移交“行政院金管會(huì)”，并且“行政院金管會(huì)”下設(shè)由原來“財(cái)政部金融局”演變過來的“銀行局”、“保險(xiǎn)局”、“證券期貨局”和新成立的“檢查局”四局，還有“綜合規(guī)劃處”和“國際、法律事務(wù)處”等單位。各“局”分別監(jiān)管對(duì)應(yīng)專業(yè)的金融機(jī)構(gòu)，而各“局”下又設(shè)立多個(gè)工作組，各個(gè)工作組雖然縱向功能性監(jiān)管的側(cè)重點(diǎn)不同，但橫向相互聯(lián)系與協(xié)助。此外，臺(tái)“中央銀行”對(duì)貨幣、外匯等支付系統(tǒng)具有專案檢查的權(quán)力，臺(tái)“中央存款保險(xiǎn)公司”也仍然負(fù)責(zé)“停業(yè)要保機(jī)構(gòu)”的現(xiàn)金賠付與資產(chǎn)處理等工作。

臺(tái)“中央存款保險(xiǎn)公司”于2011年也交由“行政院金管會(huì)”管理，次年依組織法更名為“金融監(jiān)督管理委員會(huì)”，簡(jiǎn)稱“金管會(huì)”。

二、對(duì)我國臺(tái)灣地區(qū)金融監(jiān)管體制的評(píng)價(jià)

(一)我國臺(tái)灣地區(qū)金融市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)和挑戰(zhàn)

20世紀(jì)80年代初期美國、英國等西方發(fā)達(dá)國家和地區(qū)競(jìng)相采取各項(xiàng)自由化措施，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)能在資源配置中的作用，對(duì)臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)起了示范作用。*柴榮：《臺(tái)灣地區(qū)金融法律制度變遷研究》，北京師范大學(xué)出版社2007年版，第12頁。為保證國際上的經(jīng)濟(jì)地位，自由化成為臺(tái)灣地區(qū)金融發(fā)展的應(yīng)有之義，因此臺(tái)灣地區(qū)多次對(duì)“銀行法”“外匯管理?xiàng)l例”等法作出修改以配合金融自由化的推行。此舉的確提高了金融市場(chǎng)的效率，促進(jìn)了金融市場(chǎng)的繁榮，但隨著資本流通的加速，科技的日新月異等多變因素，再總結(jié)近年來臺(tái)灣地區(qū)推進(jìn)金融自由化過程中的心態(tài)過急、步伐較為錯(cuò)亂和政治勢(shì)力的影響，臺(tái)灣地區(qū)的金融市場(chǎng)已經(jīng)顯露出不穩(wěn)定的隱患和較大的風(fēng)險(xiǎn)。美國學(xué)者羅納德·麥金農(nóng)和愛德華·肖認(rèn)為，在金融自由化進(jìn)程中必須加強(qiáng)政府對(duì)金融活動(dòng)的監(jiān)管。*[美]羅納德·麥金農(nóng)：《經(jīng)濟(jì)自由化的順序——向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡中的金融控制》，中國金融出版社1993年版，第26頁。也就是說，金融自由化進(jìn)程要與政府對(duì)金融的監(jiān)管體制相契合，如此才能保證金融自由化的積極推進(jìn)，臺(tái)灣地區(qū)金融市場(chǎng)的穩(wěn)步前行和監(jiān)管體制的健康發(fā)展。

隨著多次區(qū)域性和全球性金融危機(jī)的出現(xiàn)，金融全球化引起了經(jīng)濟(jì)學(xué)界的廣泛關(guān)注*武力超、陳熙龍、王凱：《臺(tái)灣金融競(jìng)爭(zhēng)力現(xiàn)狀與經(jīng)濟(jì)績(jī)效分析》，載《亞太經(jīng)濟(jì)》2013年第1期。，在全球化的時(shí)代，各地區(qū)都在積極追求與國際接軌，尤其是對(duì)外依賴程度較高的臺(tái)灣地區(qū)，為了提高在國際舞臺(tái)中的整體地位和帶動(dòng)金融自由化的發(fā)展，也推行了金融國際化，通過修改多部法律的規(guī)定，放寬外國金融機(jī)構(gòu)在臺(tái)的一系列準(zhǔn)入門檻，同時(shí)不斷尋求向國際拓展的機(jī)會(huì)，加強(qiáng)與國際間的業(yè)務(wù)聯(lián)系。但國際化畢竟是一席大浪潮，各個(gè)地區(qū)如不把握好方向，盲目妥協(xié)于國際潮流，很容易在國際化的漩渦中迷失自我，尤其是在金融這樣變化無常的領(lǐng)域。

隨著社會(huì)的高速運(yùn)行，并經(jīng)過多年的社會(huì)發(fā)展建設(shè)，金融市場(chǎng)中競(jìng)爭(zhēng)日益加劇，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相對(duì)飽和，新技術(shù)帶動(dòng)新產(chǎn)品，與新商業(yè)模式接踵而來，法律和監(jiān)管體制卻應(yīng)接不暇?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)革新的確為金融市場(chǎng)的發(fā)展提供了便利，但同時(shí)也加劇了復(fù)雜性與隱蔽性。一些企業(yè)在“無形中”打破金融市場(chǎng)原有規(guī)則，擾亂市場(chǎng)秩序，隱藏于法律的“真空地帶”和監(jiān)管體制的框架之外興風(fēng)作浪，甚至有些金融創(chuàng)新的初衷就是為了逃避監(jiān)管，大大增加了金融市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)性。

(二)我國臺(tái)灣地區(qū)金融監(jiān)管體制的不足及重構(gòu)

我國臺(tái)灣地區(qū)對(duì)金融的監(jiān)管體制改革經(jīng)過磨合期后確實(shí)提高了監(jiān)管效率、增強(qiáng)了監(jiān)管的靈活性和有效性，為臺(tái)灣地區(qū)金融市場(chǎng)的穩(wěn)健發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。例如，1997年的亞洲金融風(fēng)暴、2008年的雷曼金融海嘯，臺(tái)灣地區(qū)雖然不是受影響最大的，但也不是受影響最小的，由此可以看出臺(tái)灣地區(qū)金融監(jiān)管體制不成熟的一面及需要改進(jìn)的空間。

2016年的兆豐銀行案*臺(tái)灣地區(qū)兆豐銀行的紐約分行因涉嫌違反美國《銀行保密法》及反洗錢法法令，被美國紐約州金融服務(wù)署罰款1.8億美元。明顯地暴露出臺(tái)灣地區(qū)的金融監(jiān)管法律存在問題。臺(tái)灣地區(qū)檢察官慶啟人曾對(duì)此事作出評(píng)價(jià)說，兆豐銀行對(duì)洗錢的認(rèn)知顯然與美國的法律規(guī)定存在差距，換句話說，臺(tái)灣地區(qū)關(guān)于反洗錢的規(guī)定早已經(jīng)落后于國際標(biāo)準(zhǔn)。早在1996年臺(tái)灣地區(qū)就曾出臺(tái)“洗錢防制法”，但是多年過去，國際上已經(jīng)過多次修改，增加了多種洗錢或者疑似洗錢行為，條文已有40條之多，而臺(tái)灣地區(qū)還處于2009年的修訂狀態(tài)，條文也只有17條。

法律在金融監(jiān)管體制中具有舉足輕重的作用，金融監(jiān)管也同金融市場(chǎng)一樣具有難以克服的缺陷，二者都需要法律規(guī)范的正確引導(dǎo)，并確保監(jiān)管的權(quán)威性和有效性。前文已述金融創(chuàng)新已經(jīng)打破傳統(tǒng)局面，為市場(chǎng)增加了不穩(wěn)定性和風(fēng)險(xiǎn)性，如法律覆蓋面不全存在“真空地帶”，導(dǎo)致監(jiān)管遲緩甚至裹足不前，例如“金融控股公司法”只規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)本身的問題，在業(yè)務(wù)方面卻鮮少涉及。并且有些關(guān)鍵概念定義得過于狹窄，無法規(guī)制“換湯不換藥”的創(chuàng)新形式。對(duì)于多種權(quán)力都收歸“金管會(huì)”所有，但是從法律上，并沒有對(duì)改革后的權(quán)力作出修整補(bǔ)充和細(xì)化，如“證券交易法”“期貨交易法”等，從而使相關(guān)部門的權(quán)責(zé)和監(jiān)管程序未能明確與厘清，執(zhí)行性嚴(yán)重不足，資源未能更好地整合。

此外，爭(zhēng)論較多的就是關(guān)于金融監(jiān)管方面，雖然臺(tái)灣地區(qū)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)合，但法律沒有統(tǒng)合。“金管會(huì)”下共有三十多部法律、三百多個(gè)法規(guī)命令，例如，“銀行局”主管的有“銀行法”“信托業(yè)法”等，“證券局”主管的有“證券交易法”“期貨交易法”等，“保險(xiǎn)局”主管的有“保險(xiǎn)法”等。主張法律統(tǒng)合的學(xué)者認(rèn)為，單純的機(jī)構(gòu)統(tǒng)合無法保障金融監(jiān)管的有機(jī)運(yùn)行，離開法律的統(tǒng)籌規(guī)劃，會(huì)產(chǎn)生諸多亂象。然而，不主張法律統(tǒng)合的學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前存在較大困難，各個(gè)行業(yè)有自身的監(jiān)管特點(diǎn)和目標(biāo)，導(dǎo)致自2007年開始的“金融服務(wù)法”草案已經(jīng)產(chǎn)生了十幾個(gè)版本，并且英國用10年時(shí)間產(chǎn)生的統(tǒng)合法律《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》是有其特殊背景條件的，在無法復(fù)制別國背景環(huán)境的同時(shí)也無須刻意粘貼法律。在“公說公有理，婆說婆有理”的情況下，此問題還有待考究。

“金管會(huì)”成立的初衷即是滿足現(xiàn)實(shí)金融市場(chǎng)發(fā)展的需要，整合眾多的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，形成一元化監(jiān)管體制，進(jìn)行統(tǒng)一有效監(jiān)管，但由下設(shè)的四個(gè)“局”可以看出依然沿襲了分業(yè)監(jiān)管的實(shí)質(zhì)，和美國的多元功能性監(jiān)管模式相似，但沒有進(jìn)行徹底的功能性整合，一元化監(jiān)管僅停留在表面，并沒有真正落實(shí)。由于金融市場(chǎng)像一張巨大的網(wǎng)，具有很強(qiáng)的整體性，同時(shí)又具有快速流動(dòng)性的特點(diǎn)，所以分業(yè)監(jiān)管的實(shí)質(zhì)導(dǎo)致功能性監(jiān)管切割化、碎片化，無法高度適應(yīng)金融市場(chǎng)整體性的特點(diǎn)。

臺(tái)灣地區(qū)政黨之間斗爭(zhēng)激烈早已有所耳聞，像前述兆豐銀行案曾一度演變?yōu)檎螁栴}。政府對(duì)金融的監(jiān)管領(lǐng)域也難逃政治勢(shì)力影響，利用政治影響來操縱“金管會(huì)”以縱容某一部分金融機(jī)構(gòu)的違法行為成為可能。這種“金管會(huì)”未能擺脫政治影響的情況使它的獨(dú)立性受到了質(zhì)疑，對(duì)于“金管會(huì)”到底應(yīng)不應(yīng)該成為獨(dú)立機(jī)關(guān)也眾說紛紜。在“金管會(huì)”成立之初并未過多考慮獨(dú)立性的問題，多半是跟隨國際潮流和現(xiàn)實(shí)的迫切要求，在2010年“組織法”修正草案中明確了臺(tái)“金管會(huì)”與“中央銀行”為同屬“行政院”的“二級(jí)機(jī)關(guān)”，但“金管會(huì)”的獨(dú)立性又涉及執(zhí)法公正性問題，所以“金管會(huì)”的獨(dú)立性改革呼吁聲不斷。一方面，“金管會(huì)”事務(wù)的決策與執(zhí)行需要專業(yè)化和去政治化*許宗力：《獨(dú)立機(jī)關(guān)——我國臺(tái)灣地區(qū)行政組織法的難題》，載《行政法學(xué)研究》2015年第3期。，成為獨(dú)立機(jī)關(guān)的正當(dāng)性可以證成；而另一方面，臺(tái)灣地區(qū)歷來對(duì)獨(dú)立機(jī)關(guān)的設(shè)置較為謹(jǐn)慎，規(guī)定了一系列能夠成為獨(dú)立機(jī)關(guān)的條件，臺(tái)“中央行政機(jī)關(guān)組織基準(zhǔn)法”甚至限定了獨(dú)立機(jī)關(guān)的個(gè)數(shù)。通過綜合分析，我們比較贊同獨(dú)立的說法。作為獨(dú)立機(jī)關(guān)可以提高監(jiān)管效率，落實(shí)監(jiān)管有效性，不受政治勢(shì)力影響，公正處理監(jiān)管金融活動(dòng)問題。

面對(duì)復(fù)雜且敏感的金融市場(chǎng)，不能一成不變，也不能瞬息萬變，整個(gè)機(jī)構(gòu)的組織設(shè)計(jì)要具有全局性、前瞻性又不能脫離實(shí)際。此外，要想最大可能實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管的目標(biāo)，不僅政府的宏觀監(jiān)管機(jī)關(guān)要進(jìn)行體制改革，而且要培養(yǎng)自律監(jiān)管和調(diào)動(dòng)社會(huì)監(jiān)管。

三、兩岸金融監(jiān)管體制的合作構(gòu)想

(一)我國臺(tái)灣地區(qū)金融監(jiān)管體制對(duì)大陸的借鑒意義

大陸的金融監(jiān)管組織架構(gòu)為“一行三會(huì)”，即由中國人民銀行、中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)、中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)和中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)構(gòu)成，不難看出仍然處于分業(yè)監(jiān)管的模式。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在整理的142個(gè)國家中，實(shí)行完全分業(yè)監(jiān)管的國家僅為36個(gè)，僅占總數(shù)量的25.35%。*夏偉亮、王利維：《金融危機(jī)前后國際金融監(jiān)管體制改革的趨勢(shì)、經(jīng)驗(yàn)與啟示》，載《華北金融》2017年第1期。多數(shù)國家已經(jīng)邁開了改革的步伐，處于分業(yè)監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管的過渡當(dāng)中，從現(xiàn)有趨勢(shì)觀察，分業(yè)監(jiān)管體制將在世界金融監(jiān)管體系中越來越少。隨著金融領(lǐng)域資本的快速流動(dòng)與產(chǎn)品的加速創(chuàng)新，大陸的分業(yè)監(jiān)管模式已經(jīng)逐漸對(duì)具有混業(yè)經(jīng)營趨勢(shì)的金融市場(chǎng)力不從心，迎來諸多困難與挑戰(zhàn)。

與我國臺(tái)灣地區(qū)相同，大陸明顯地衍生出很多創(chuàng)新性金融產(chǎn)品和創(chuàng)新商業(yè)模式，隨之而來的即為具有多元性、復(fù)雜性、綜合性的金融風(fēng)險(xiǎn)，“三會(huì)”中的任何一會(huì)都較難抵擋，難以全方位、深層次地評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的涉及范圍與輕重程度，更難以單獨(dú)化解風(fēng)險(xiǎn)與達(dá)到整體性監(jiān)管的要求，導(dǎo)致出現(xiàn)了類似“E租寶”等事件。同時(shí)，在大陸的分業(yè)監(jiān)管模式下，即使部門上的明確劃分也并沒有代表權(quán)責(zé)上的明確劃分，依然存在重疊監(jiān)管和監(jiān)管盲區(qū)的問題，也自然存在溝通摩擦和互相扯皮現(xiàn)象，削弱了各主管機(jī)關(guān)之間合作與共享的動(dòng)力，也削弱了金融監(jiān)管的有效性。

雖然臺(tái)灣地區(qū)現(xiàn)存的金融監(jiān)管體制存在諸多不足，但相比較大陸而言，仍然處于相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。一是臺(tái)灣地區(qū)金融市場(chǎng)起步較早，監(jiān)管時(shí)間較長，風(fēng)險(xiǎn)案例較多，監(jiān)管與改革經(jīng)驗(yàn)充足。二是臺(tái)灣地區(qū)由于曾受美國、日本影響，在金融監(jiān)管體制方面帶有先進(jìn)的國際成分。尤其是前述近年來大陸不斷涌現(xiàn)游離于監(jiān)管邊緣的創(chuàng)新商業(yè)模式，使學(xué)習(xí)和參照臺(tái)灣地區(qū)的“金融控股公司法”迫在眉睫，面對(duì)監(jiān)管出現(xiàn)的種種困難和挑戰(zhàn)，大陸在2015年年末有全國人大常委提出了改革金融監(jiān)管體制的建議，更有眾多學(xué)者從多種角度論述改革的必要性及意義。從發(fā)展趨勢(shì)來看，汲取臺(tái)灣地區(qū)的一元化監(jiān)管體制之長已成為現(xiàn)實(shí)的必然要求?？傊?，無論是在臺(tái)灣地區(qū)金融監(jiān)管體制的構(gòu)建、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織設(shè)計(jì)，還是在金融監(jiān)管法律的訂立方面，都值得大陸借鑒。

(二)兩岸金融監(jiān)管體制的合作路徑

近些年，通過兩岸同胞的不斷努力，兩岸關(guān)系日益密切，取得了突破性進(jìn)展。在全球經(jīng)濟(jì)一體化的背景下，兩岸不僅迎來了“三通”時(shí)代，而且經(jīng)貿(mào)往來和投資活動(dòng)日益頻繁。為了使兩岸的金融交流與合作步入正軌并健康發(fā)展，2009年雙方簽訂了《兩岸金融監(jiān)理合作諒解備忘錄》(MOU)，其核心內(nèi)容就是金融監(jiān)管合作，涉及信息的交換與保密、金融檢查、持續(xù)聯(lián)系和危機(jī)處置五個(gè)方面，翹首以盼的兩岸金融合作終于打開了大門。2010年雙方又簽署了《海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》(ECFA)，進(jìn)一步就兩岸放寬業(yè)務(wù)限制、金融機(jī)構(gòu)互設(shè)分支機(jī)構(gòu)等作出了規(guī)定。雖然兩岸貿(mào)易往來頻繁，但往來的結(jié)算貨幣以美元為主，間接匯率提高了匯兌成本，“地下通匯”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，為兩岸貿(mào)易往來帶來諸多不便，削弱了合作熱情。于是，2012年兩岸正式簽署《海峽兩岸貨幣清算合作備忘錄》，兩岸貨幣清算機(jī)制的框架初步建立，標(biāo)志著兩岸在金融監(jiān)管方面的合作邁出了關(guān)鍵性的一步。

但是值得惋惜的是，MOU和ECFA已經(jīng)生效多年，兩岸政府金融監(jiān)管的合作卻停滯不前，依然停留在原則性的框架協(xié)議上，沒有進(jìn)一步細(xì)化與落實(shí)，導(dǎo)致兩岸的金融監(jiān)管合作與兩岸政治、經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)展的需求嚴(yán)重不符。當(dāng)今國際金融市場(chǎng)動(dòng)蕩，環(huán)境復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)重重，兩岸攜手應(yīng)對(duì)是優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的必然要求和互利共贏的必然選擇。如前所述，大陸的金融監(jiān)管體制雖有不足，但其擁有廣闊的市場(chǎng)和發(fā)展空間，對(duì)于臺(tái)灣地區(qū)的市場(chǎng)飽和、資源匱乏可謂是雪中送炭，臺(tái)灣地區(qū)也逐漸意識(shí)到，只有不斷加深兩岸金融監(jiān)管的交流與合作，才不會(huì)在大陸及亞太經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展中被邊緣化和萎縮化。*郭春松：《海峽兩岸金融合作發(fā)展研究》，載《中國市場(chǎng)》2014年第23期。同時(shí)，臺(tái)灣地區(qū)金融監(jiān)管制度較為領(lǐng)先，經(jīng)驗(yàn)更足，大陸通過合作可以對(duì)自身進(jìn)行改革，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)優(yōu)化，體制優(yōu)化，快速成長。因此，落實(shí)兩岸金融監(jiān)管合作是雙方共同提高國際競(jìng)爭(zhēng)力和影響力的突破口，也是兩岸有待協(xié)商的重中之重。正如臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者王曉波先生認(rèn)為的那樣，海峽兩岸在經(jīng)濟(jì)上有互補(bǔ)性，“合則兩利，分則兩害”。

盡管兩岸已經(jīng)簽署了關(guān)于金融監(jiān)管合作的框架性協(xié)議，但由于兩岸經(jīng)濟(jì)、文化等方面的差異，導(dǎo)致目前金融監(jiān)管合作障礙重重。我們認(rèn)為，可以從以下幾個(gè)方面嘗試加強(qiáng)兩岸金融監(jiān)管合作：

第一，共同制定金融監(jiān)管合作實(shí)施細(xì)則?，F(xiàn)有的金融監(jiān)管合作框架性協(xié)議僅僅指出了合作的大體方向與原則，而具體的實(shí)際操作問題卻一片空白，導(dǎo)致框架性協(xié)議成為空中樓閣。兩岸相關(guān)政府主管部門例如證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)等與臺(tái)灣地區(qū)“金管會(huì)”之間應(yīng)該加強(qiáng)聯(lián)系，舉行具有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的會(huì)議進(jìn)行協(xié)商洽談，盡快勾勒出帶有兩岸特色的金融監(jiān)管合作法律體系，為兩岸金融監(jiān)管合作提供具體的正當(dāng)性來源，使MOU和ECFA真正落地，在引導(dǎo)下早日步入正軌。另外，大陸已經(jīng)出現(xiàn)了金融控股公司的商業(yè)模式，但相關(guān)立法卻沒有跟進(jìn)，使得這部分金融主體游離于法律的邊緣地帶，給監(jiān)管帶來了模棱兩可的困境。而臺(tái)灣地區(qū)在此方面已經(jīng)日趨成熟，若大陸不完善相關(guān)法律進(jìn)行引導(dǎo)與規(guī)制，則無法對(duì)臺(tái)灣地區(qū)金融控股公司在大陸的分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效監(jiān)管，這對(duì)于兩岸監(jiān)管合作來說也是不小的障礙。

第二，統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則。監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的統(tǒng)一是兩岸實(shí)現(xiàn)監(jiān)管合作的基本前提。由于兩岸金融監(jiān)管體制架構(gòu)不盡相同，發(fā)展背景和歷程也大相徑庭，兩岸金融監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)自然而然存在差異。若監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)例如金融業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、支付標(biāo)準(zhǔn)、金融用語等專業(yè)名詞和規(guī)則不統(tǒng)一，主管機(jī)關(guān)即使聯(lián)手合作，也難以達(dá)成一致意向，反而產(chǎn)生諸多誤解與矛盾。對(duì)此，兩岸主管部門的業(yè)務(wù)精英應(yīng)進(jìn)行充分的討論與交流，盡最大可能求同存異，參照國際標(biāo)準(zhǔn)和兩岸實(shí)際情況，統(tǒng)一監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，減少標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則的多樣性，同時(shí)也減少理解上的歧義和執(zhí)行上的分歧。

第三，加強(qiáng)監(jiān)管部門業(yè)務(wù)溝通和信息共享。為了貫徹信息透明化原則，應(yīng)建立高效的信息互換、資源、技術(shù)共享機(jī)制，比如定期互派技術(shù)團(tuán)隊(duì)培訓(xùn)、學(xué)習(xí)，分享監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，探討預(yù)防重大風(fēng)險(xiǎn)案例，更新監(jiān)管理念等。同時(shí)，由于兩岸金融監(jiān)管合作剛剛邁出第一步，無論是觀念上的不同、技術(shù)上的分歧還是體制上的障礙都會(huì)不可避免地暴露出摩擦，此時(shí)就需要一個(gè)研討與協(xié)調(diào)機(jī)制，來化解一系列的摩擦與矛盾，統(tǒng)籌雙方計(jì)劃，規(guī)范雙方行為，以達(dá)到監(jiān)管合作的目的。此外，由于互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，在給金融交易帶來快捷便利的同時(shí)，現(xiàn)今犯罪活動(dòng)也呈現(xiàn)高科技、跨境跨地區(qū)的復(fù)雜性特點(diǎn)，例如地下錢莊、信用詐騙、洗錢等，兩岸聯(lián)合打擊此類金融犯罪活動(dòng)已經(jīng)成為必然趨勢(shì)，對(duì)此兩岸可以成立合作平臺(tái)，及時(shí)溝通，協(xié)助調(diào)查，聯(lián)合處理。

第四，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管合作。支付寶、微信錢包等網(wǎng)絡(luò)交易的普及使金融支付方式發(fā)生了翻天覆地的變化，其順應(yīng)了互聯(lián)網(wǎng)金融的大趨勢(shì)，卻給金融監(jiān)管帶來全新挑戰(zhàn)。快速涌現(xiàn)的跨境電子商務(wù)，互聯(lián)網(wǎng)理財(cái)?shù)葝湫碌臉I(yè)務(wù)模式提高了互聯(lián)網(wǎng)金融的風(fēng)險(xiǎn)性，擴(kuò)大了波及的規(guī)模，加大了結(jié)果的危害，也倒逼監(jiān)管手段的更新?lián)Q代。兩岸有必要在互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管技術(shù)上交流與合作，例如共同開發(fā)與利用數(shù)據(jù)共享的監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，企業(yè)、個(gè)人的信用評(píng)價(jià)系統(tǒng)等，共同應(yīng)對(duì)衍生的互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品所代帶來的風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)、準(zhǔn)確地將發(fā)生在線上聯(lián)系線下的金融風(fēng)險(xiǎn)控制在萌芽之時(shí)，維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)金融市場(chǎng)的安全，保障廣大境內(nèi)外金融消費(fèi)者的利益。

第五，逐步放寬準(zhǔn)入門檻和政策限制。在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上兩岸同時(shí)放寬金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻和業(yè)務(wù)經(jīng)營的政策限制是實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管合作、充分發(fā)揮兩岸金融互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)的必由之路。例如，可以采用進(jìn)一步放寬互設(shè)分支機(jī)構(gòu)條件，擴(kuò)大投資參股等形式，鼓勵(lì)有實(shí)力的大陸居民到臺(tái)灣地區(qū)投資，不僅可以解決臺(tái)灣地區(qū)中小機(jī)構(gòu)融資困難的問題，而且可以增強(qiáng)自身實(shí)力，為金融監(jiān)管合作提供素材。同時(shí)，鑒于雙方都具有維護(hù)本地區(qū)金融安全的顧慮，雖然為擴(kuò)大合作平臺(tái)放寬準(zhǔn)入條件，雙方卻可以嚴(yán)格排查與審核擬設(shè)立的機(jī)構(gòu)與投資。

第六，建立區(qū)域人民幣離岸中心。隨著人民幣的國際化趨勢(shì)持續(xù)走高，人民幣已經(jīng)成為和美元、歐元并肩的三大結(jié)算貨幣。臺(tái)灣地區(qū)早在1980年左右就提出成為“金融中心”的構(gòu)想，但由于種種原因至今未能實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前大陸已經(jīng)成為臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突破口，建立區(qū)域人民幣離岸中心有利于臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步上升和美好構(gòu)想的實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)兩岸貨幣清算機(jī)制已經(jīng)初步建立，但人民幣和新臺(tái)幣還不能完全自由流通，如此就限制了人民幣的流通量，無法滿足人民幣在臺(tái)灣地區(qū)的需求。兩岸可以嘗試分別開放試驗(yàn)區(qū)，促進(jìn)人民幣的流通和區(qū)域人民幣離岸中心的建立。

四、結(jié)語

監(jiān)管機(jī)關(guān)，無論對(duì)于國家還是地區(qū)來說都是必不可少的行政機(jī)關(guān)，無論是在穩(wěn)定的領(lǐng)域還是流動(dòng)易變的領(lǐng)域都不可能發(fā)揮強(qiáng)大的自律性，進(jìn)行完全的自我監(jiān)督，“任何人都不可能做自己的法官”，內(nèi)部監(jiān)督的不足必然需要通過外部監(jiān)督來彌補(bǔ)，尤其是在金融這樣日新月異的領(lǐng)域。因此，俗話說“南橘北枳”，金融監(jiān)管體制的架構(gòu)的確需要因地制宜，但更重要的是因時(shí)制宜。通過分析臺(tái)灣地區(qū)的金融監(jiān)管體制架構(gòu)沿革可以看出臺(tái)灣地區(qū)在此方面是兼顧風(fēng)險(xiǎn)管控監(jiān)管要求的同時(shí)尋求自身發(fā)展并緊隨國際潮流的。相較而言，大陸的金融監(jiān)管體制已經(jīng)難以滿足現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，臺(tái)灣地區(qū)的金融監(jiān)管體制架構(gòu)能夠積極促進(jìn)大陸地區(qū)金融監(jiān)管體制改革。同時(shí)，隨著兩岸人民的共同努力和共同期盼，兩岸在各方面的交流與合作日益密切，從現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)流通和多個(gè)框架性協(xié)議的簽署上可以看出。在金融監(jiān)管層面，通過主管機(jī)關(guān)的會(huì)晤及洽談進(jìn)一步細(xì)化機(jī)構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)等方式的監(jiān)管合作舉措，開展信息、資源、技術(shù)、專家共享，實(shí)現(xiàn)事前風(fēng)險(xiǎn)管控，聯(lián)手打擊金融領(lǐng)域跨地區(qū)、跨行業(yè)犯罪，進(jìn)行更有效的監(jiān)管，在此層面的合作相得益彰。值得注意的是，大陸根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，提高自身在金融監(jiān)管上的水平，加快改革的步伐，盡量適應(yīng)金融領(lǐng)域現(xiàn)實(shí)的發(fā)展要求，顯得尤為重要，否則，與臺(tái)灣地區(qū)進(jìn)行合作的努力將是徒勞，對(duì)兩岸金融領(lǐng)域的穩(wěn)定發(fā)展與互惠互利的結(jié)果也將大打折扣。無論對(duì)于大陸還是臺(tái)灣地區(qū)來說，金融監(jiān)管體制的道路還很長，希望在摸索著前進(jìn)的道路上兩岸能夠攜手而行。