陳曉杰，王文嶺

（中共湖州市委政法委員會，浙江 湖州 313000）

民宿集聚區(qū)社會治理工作探析
——以莫干山民宿集聚區(qū)為例

陳曉杰，王文嶺

（中共湖州市委政法委員會，浙江 湖州 313000）

德清縣莫干山鎮(zhèn)是“洋家樂”的起源地，依托行業(yè)先發(fā)優(yōu)勢，民宿產(chǎn)業(yè)在已逐漸成長為該鎮(zhèn)拉動農(nóng)民增收的主導產(chǎn)業(yè)的同時，也使當?shù)厣鐣霈F(xiàn)了深刻的變化，帶來了不少社會管理難題。當?shù)攸h委、政府緊緊依靠社會組織和民間力量，構(gòu)建民宿集聚區(qū)社會治理工作站，制訂自治公約，形成“兩個駐點管理、兩支自治隊伍”，并取得初步成效。進一步踐行習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”重要思想，應積極推進綜合治理、依法治理，全面提升社會治理能力，為民宿產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展提供和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。

民宿集聚區(qū)；社會治理；莫干山

德清縣莫干山鎮(zhèn)是“洋家樂”的起源地，依托行業(yè)先發(fā)優(yōu)勢，民宿產(chǎn)業(yè)已逐漸成長為該鎮(zhèn)拉動農(nóng)民增收的主導產(chǎn)業(yè)。民宿經(jīng)濟的快速發(fā)展吸引了大量外來投資者和相關(guān)從業(yè)人員，他們在為莫干山鎮(zhèn)旅游經(jīng)濟注入新活力的同時，也給基層社會治理工作帶來了新的挑戰(zhàn)。為此，莫干山鎮(zhèn)積極探索工作新模式，通過構(gòu)建民宿集聚區(qū)社會治理工作站，管理與自治有機融合，推動民宿集聚區(qū)社會治理制度化、法制化、常規(guī)化。

一、民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展概況

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人民生活水平日益提高，以“洋家樂”為主要模式的民宿經(jīng)濟已成為德清縣莫干山旅游發(fā)展的新增長點，在有效促進當?shù)剞r(nóng)民增收的同時，也使當?shù)厣鐣l(fā)展出現(xiàn)了深刻的變化。

（一）發(fā)展迅猛，收益可觀。自2011年南非人高天成（Grand Horsfield）在德清縣筏頭鄉(xiāng)開辦裸心谷度假酒店并大獲成功以來，“洋家樂”模式就在當?shù)乇粡V為復制，近年來呈現(xiàn)出爆發(fā)式增長之勢。從2013年莫干山鎮(zhèn)僅有63家民宿，經(jīng)過2014年、2015年兩年的創(chuàng)辦高潮，至今已達600多家，民宿業(yè)密度已遠超鄰近的安吉縣。民宿業(yè)為本地村民提供了創(chuàng)業(yè)平臺和就業(yè)機會，有效帶動了農(nóng)民增收。目前，民宿業(yè)每年為當?shù)卮迕駧碜饨鹗找孢_900萬元，工資收入1000萬元，土特產(chǎn)品銷售收入800萬元，自辦民宿收益1800萬元。同時政府財政收入也大幅提升，據(jù)統(tǒng)計，2015年民宿產(chǎn)業(yè)為全鎮(zhèn)貢獻稅收1800余萬元，占全鎮(zhèn)財政收入近四分之一。

（二）良莠不齊，缺失規(guī)范。莫干山民宿產(chǎn)業(yè)在其發(fā)展之初就出現(xiàn)了裸心谷、法國山居等服務(wù)高消費群體的精品民宿，并成為行業(yè)領(lǐng)頭羊，也有如西坡酒店、清境原舍、大樂之野等一批規(guī)范經(jīng)營、口碑不錯的特色民宿。與此同時，受巨大的利益回報誘惑，當?shù)厝罕娡练ㄉ像R，將原有房屋稍作裝修就開門營業(yè)，服務(wù)水平較低，缺少配套設(shè)施，管理不規(guī)范，難以帶給游客休閑度假體驗。2013年，德清縣出臺《民宿管理辦法》，但由于前期預計不足，復雜的審批流程趕不上村民一擁而上的開辦熱情，真正取得特種行業(yè)許可證和工商營業(yè)執(zhí)照的比率僅達到29%，造成監(jiān)督管理無序、混亂。

（三）綜合治理，前景看好。莫干山系水資源保護區(qū)，已不允許開辦有污染排放的企業(yè)以及養(yǎng)殖業(yè)，因此開辦民宿是發(fā)展旅游經(jīng)濟，轉(zhuǎn)化綠水青山為金山銀山的最佳途徑，也是實現(xiàn)當?shù)剞r(nóng)民增收的最佳方案。莫干山景區(qū)歷史文化深厚，地處長三角最發(fā)達地區(qū)三小時車程以內(nèi)，得天獨厚的生態(tài)環(huán)境、文化素養(yǎng)和區(qū)位優(yōu)勢，使民宿產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成為一種歷史必然。2016年，莫干山鎮(zhèn)被評為中國國際鄉(xiāng)村度假旅游目的地，并成功舉辦首屆國際鄉(xiāng)村旅游大會，鄉(xiāng)村旅游的知名度和美譽度不斷提升。因此，只要我們正視問題、合理引導、規(guī)范經(jīng)營、依法管理，其經(jīng)濟社會效益將會越來越大。

二、民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的問題

莫干山鎮(zhèn)70%以上的民宿聚集在勞嶺、仙潭、廟前、后塢四個行政村。隨著民宿數(shù)量的急劇增長，旅游、觀光、度假和相關(guān)從業(yè)人員大量增多，從社會治理的角度分析，也引發(fā)了一系列社會問題，帶來了社會管理難題。

（一）安全隱患增多。由于民宿房屋大多為木結(jié)構(gòu)或磚木混結(jié)構(gòu)，因此火災隱患較多；村民安全意識薄弱，為節(jié)約開支、降低成本，消防設(shè)施配備不足且大多不會正確使用、維護；無序開辦的民宿激增，加之監(jiān)管力量、手段和相關(guān)管理規(guī)范相對滯后，在瓶裝燃氣儲存使用、壁爐安裝、火警噴漆等方面存在較多隱患。2014年，莫干山鎮(zhèn)被縣掛牌為消防安全隱患重點整治區(qū)域。

（二）矛盾糾紛高發(fā)。民宿集聚區(qū)矛盾糾紛高發(fā)，且案例特點鮮明，大多因利益糾紛引發(fā)。對于長期經(jīng)濟落后的山區(qū)來說，農(nóng)房出租價格從最初的每年數(shù)千元到現(xiàn)在的每年五萬元起步，導致不少村民心態(tài)失衡。民宿集聚區(qū)約40%的民宿是外來投資者租賃當?shù)剞r(nóng)房開辦，租賃協(xié)議一般長達20-30年，但近兩年來房屋租金水漲船高，最高租金比2010年相比翻了5-6倍，早期的房屋出租者由于收益低與承租方發(fā)生租金糾紛；農(nóng)房改建中因挖水管、修路、停車發(fā)生鄰里糾紛；多年前的山林調(diào)換，由于當前資源稀缺導致權(quán)屬糾紛；為實現(xiàn)利益最大化，亂搭建、超面積、房屋加層等違建現(xiàn)象增多，與周邊群眾的矛盾加大，等等。據(jù)統(tǒng)計，2016年此類矛盾糾紛同比上升82.4%，且調(diào)處難度加大。

（三）治安管理難度加大。由于無序開辦、無證經(jīng)營較多，使旅館業(yè)治安登記系統(tǒng)安裝不足，手工登記無法適應日益增長的客源，這就使可能隱藏在旅客中的不法分子甚至暴恐分子難以甄別。民宿經(jīng)營主體復雜，既有來自境外，也有來自省外或市外。外來投資者難以融入本地管理，尤其是外國人經(jīng)營的“洋家樂”，西方私人領(lǐng)地式的經(jīng)營模式管理使得當?shù)乇O(jiān)管工作很難滲入，同時外國旅客近年來也大幅增加，針對外國人的管理成了一個新課題。另外，由于外來流動人口增加，對當?shù)厣鐣伟埠头?wù)管理也帶來較大壓力。

（四）交通和生態(tài)環(huán)境壓力加大。民宿經(jīng)營如今已無淡季旺季之分，由于受山區(qū)地形和相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)滯后，以及交通管理體制不完善和人員不足所限，每逢大小長假，大批游客、汽車長時間擁堵在崎嶇山區(qū)小路，既增加了交通安全隱患，也影響了莫干山旅游形象。大量游客的涌入對莫干山鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境造成了一定影響，處理游客活動產(chǎn)生的生活、生產(chǎn)垃圾，原有的村莊管理機制、配套設(shè)施已不相匹配，民宿經(jīng)營活動產(chǎn)生的污水、噪聲也對周邊的農(nóng)戶造成困擾，村民對此類情況的投訴也逐漸增多。

三、構(gòu)建社會治理工作站的有益探索

面對民宿經(jīng)濟的飛速發(fā)展帶來的社會治理新問題，當?shù)攸h委、政府不等不靠，充分挖掘自身潛力，緊緊依靠社會組織和民間力量，構(gòu)建社會治理工作站，并取得初步成效。

（一）工作站布局及基本構(gòu)架。根據(jù)民宿分布現(xiàn)狀，當?shù)匾?guī)劃了勞嶺、仙潭、廟前、后塢四個民宿集聚區(qū)社會治理工作站。目前，勞嶺工作站已經(jīng)有序運行，仙潭、廟前、后塢三個工作站也于2016年5月底投入使用。

每個站點因地制宜制訂民宿集聚區(qū)自治公約，形成“兩個駐點管理、兩支自治隊伍”，其中“兩個駐點管理”指的是公安、城管駐點管理，“兩支自治隊伍”指的是民宿管家自治服務(wù)隊、志愿者自治服務(wù)隊。

（二）工作站主要工作成效。

1.制訂民宿集聚區(qū)自治公約。借鑒村規(guī)民約的成功經(jīng)驗，根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H制定民宿集聚區(qū)自治公約。勞嶺站點組織當?shù)卮迕窦懊袼薰芗议_展自治公約學習實踐活動10余次，既規(guī)范了民宿業(yè)主的民宿建設(shè)和管理，也增強了村民的契約意識和法制意識，激發(fā)了業(yè)主與村民雙方合力參與基層治理的熱情，有效推動了平安建設(shè)。2016年，依托民宿集聚區(qū)社會治理工作站，當?shù)貢沙鏊?、法院等部門先后三次召開民宿業(yè)主座談會，為民宿業(yè)主提供了租房合同范本，規(guī)范了合同簽訂，有效防止了違約行為。

2.完善民宿集聚區(qū)治安防控體系。良好的社會治安是進一步打響莫干山民宿品牌的基礎(chǔ)保障，工作站以動靜結(jié)合的方式打造立體化社會治安防控體系。動態(tài)防控以公安駐點為主，調(diào)動民兵、志愿者等社會力量，采取分層級、分區(qū)域、分時段的辦法，開展24小時動態(tài)巡邏，編織一張巡邏網(wǎng)絡(luò)，一旦發(fā)現(xiàn)警情，迅速進行處置，努力形成全民巡防格局。靜態(tài)防控就是將每個民宿的視頻監(jiān)控與公安機關(guān)的監(jiān)控體系結(jié)合起來，進一步消除視頻監(jiān)控盲點，及時發(fā)現(xiàn)、防范、打擊違法犯罪活動。2015年，勞嶺工作站通過自治巡查消除多個安全隱患，同時開展交通疏導、水電維修等志愿服務(wù)50余次。

3.創(chuàng)新民宿集聚區(qū)管家自治模式。工作站每周開展一次“管家咖啡”活動。一方面做好信息收集工作。第一時間掌握民宿集聚區(qū)矛盾糾紛、治安、消防、犯罪活動情況，為各類突發(fā)事件提供預警和做好應急處理準備。另一方面有效推動矛盾糾紛調(diào)處化解。建立民宿從業(yè)者與當?shù)卮迕裰g的溝通橋梁，尋找兩者訴求和利益的平衡點，減少民宿集聚區(qū)內(nèi)兩者矛盾糾紛的發(fā)生，避免矛盾糾紛的擴大，最終實現(xiàn)兩者和諧共處、互利共贏的目標。2015年，勞嶺工作站解決租金糾紛等各類矛盾20余起。

4.健全民宿集聚區(qū)環(huán)境治理機制。依托城管駐點管理，圍繞民宿集聚區(qū)無違章搭建、無明顯垃圾、無亂堆亂放、無垃圾河、無綠化缺失、無亂張貼的“六無”目標，全面推進潔化、綠化、美化行動，為“三改一拆”“五水共治”等中心工作的推進建立有效載體。依托志愿者自治服務(wù)隊，開展民宿集聚區(qū)的旅游環(huán)境治理與公共服務(wù)，并將此日?；?，推動民宿集聚區(qū)的自我管理，最后形成一個有利于社區(qū)整體運作的公益綜合體系。

四、民宿管理相關(guān)建議

民宿產(chǎn)業(yè)做為一種新型、綠色、陽光產(chǎn)業(yè)，不僅是當?shù)匕l(fā)展的重點產(chǎn)業(yè)，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化、促進當?shù)剞r(nóng)民增收的有效途徑。只有進一步踐行習總書記“綠水青山就是金山銀山”重要思想，積極探索推進綜合治理、依法治理，全面提升社會治理能力，才能為民宿產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展提供和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。

（一）源頭管控，規(guī)范審批。囿于自然生態(tài)和交通條件，莫干山區(qū)域民宿承載能力有限，“洋家樂”“農(nóng)家樂”不可能無限擴張，因此，要從可持續(xù)發(fā)展、綠色發(fā)展角度進行考量，對莫干山區(qū)域及周邊地區(qū)進行整體規(guī)劃，在控制總量的同時合理確定可以發(fā)展、限制發(fā)展和禁止發(fā)展區(qū)域，合理布局產(chǎn)業(yè)密度。在規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對民宿經(jīng)營、注冊條件和各項管理制度進行全面梳理，結(jié)合已經(jīng)大量現(xiàn)實存在的房屋超面積、違章建筑和辦證審批流程過于復雜，監(jiān)督管理人員不足等問題，分別采取不同措施，實施全方位規(guī)范管理和綜合治理。建議在整體規(guī)劃前提下，將審批權(quán)限下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同時以莫干、筏頭鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為契機，以相關(guān)政策性文件規(guī)定的時間節(jié)點為界限，區(qū)別處理節(jié)點后的農(nóng)村房屋超面積、違章搭建問題。如在嚴格控制新增違建的基礎(chǔ)上，通過繳納罰金并作出相關(guān)承諾的方式處理規(guī)定時間節(jié)點之前的違建問題，以便于大多數(shù)民宿能納入監(jiān)管體系，對少數(shù)不服從管理的民宿予以處罰打擊，達到快速厘清底數(shù)，有效管理的目的。

（二）嚴守底線，加強監(jiān)管。民宿業(yè)管理的重點和底線就是安全，絕不允許發(fā)生群死群傷和涉外安全問題。首先，由公安牽頭，消防、治安、行政執(zhí)法、安監(jiān)、旅游、農(nóng)業(yè)、市場監(jiān)管等多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，對區(qū)域內(nèi)民宿業(yè)進行專項綜合治理，對無證經(jīng)營、超面積房屋、違章建筑、消防隱患、旅客實名登記、外國人管理、餐飲、流動人口服務(wù)管理等事項進行集中排查、清理，全部納入日常監(jiān)管。對拒不整改或整改不到位的，要取消經(jīng)營資質(zhì)，徹底清除各類安全隱患。其次，要加大日常消防安全監(jiān)管，根據(jù)當?shù)貙嶋H合理配置消防、安監(jiān)人員，做到有人管事，對業(yè)主進行專業(yè)短期培訓，使其對各類消防制度、設(shè)施、設(shè)備應知、會用，并加強日常監(jiān)督。第三，要大力推廣旅客實名登記制，民宿全部安裝旅館業(yè)信息登記系統(tǒng)并與當?shù)嘏沙鏊?lián)網(wǎng)，及時甄別相關(guān)信息，確保安全。

（三）行業(yè)自治，綜合治理。在目前民宿集聚區(qū)社會治理工作站試點探索的基礎(chǔ)上合理布局，并進一步完善各項制度機制，全面提升當?shù)厣鐣卫硭健７e極引導當?shù)貥I(yè)主自發(fā)組織的行業(yè)協(xié)會，尤其是以“宿盟”為代表的行業(yè)自治組織，由政府牽頭，以村或片為單位，改變過去只吸納高端精品民宿業(yè)主，行業(yè)自治管理覆蓋面小的狀況，在自愿的基礎(chǔ)上將凡是具有合法經(jīng)營主體資格的業(yè)主全面吸納進來，建立民宿行業(yè)協(xié)會，并給予政策支持。行業(yè)協(xié)會在政府指導下，通過協(xié)商、自治方式，以社會治理工作站為依托，集民智、聽民意，進一步修訂制訂民宿集聚區(qū)自治公約；堅持智能化、信息化、社會化，進一步建立健全民宿集聚區(qū)立體化社會治安防控體系；堅持民主協(xié)商、共治共享，不斷創(chuàng)新民宿集聚區(qū)管家自治模式；堅持綠色發(fā)展、科學發(fā)展，進一步健全民宿集聚區(qū)環(huán)境治理機制，深層次推進民宿行業(yè)發(fā)展壯大，形成行業(yè)自治自律的良好局面。

（四）創(chuàng)新方法，提升效能。面對民宿發(fā)展的新形勢、新要求，只有緊跟形勢，不斷創(chuàng)新，才能不被時代淘汰。首先，要改善經(jīng)營主體結(jié)構(gòu)。當前在民宿集聚區(qū)除一些精品民宿在人員、安全、制度等各方面管理較為規(guī)范外，較多民宿仍由留守老人日常打理，因此，在經(jīng)營理念的推廣以及一些登記系統(tǒng)、安全設(shè)施等的使用上存在較大困難。以民宿旅游為切入點，吸引年輕人和高素質(zhì)人才回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，是解決問題的根本之道，也是民宿發(fā)展的未來之途。其次，要綜合運用大數(shù)據(jù)。在全面擴大旅館業(yè)登記系統(tǒng)的覆蓋面，提高實名登記率的基礎(chǔ)上，要結(jié)合以視頻監(jiān)控為核心的立體化治安防控體系建設(shè)及外來流動人員管理，充分利用大數(shù)據(jù)、云計算，及時分析甄別各類涉安全穩(wěn)定信息，提前預警預防。再次，要發(fā)揮群眾力量。要動員和組織群眾主動參與社會治理、平安創(chuàng)建，發(fā)揮各類志愿者在矛盾糾紛調(diào)解、交通秩序維護、文明行為監(jiān)督、生態(tài)環(huán)境保護、安全隱患排查、治安防范巡邏等方面的作用，促進共治共享。

[1]馬建文.如何完善立體化社會治安防控體系[N].人民日報，2015-04-03（7）.

[2]史亞杰.信息化背景下立體化社會治安防控體系建設(shè)研究[J].邊疆經(jīng)濟與文化，2016（7）.

[3]梁國良.社會治安防控體系建設(shè)的法治化保障思考[N].法制日報，2015-12-23（11）.

（責任編輯：潘晶安）

“‘楓橋經(jīng)驗’與和諧社會”欄目由 中共浙江省委政法委員會研究室 本刊編輯部合辦

D616

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1674-3040（2017）03-0029-04

2017-05-03

陳曉杰，中共浙江省湖州市委政法委委員，市委維穩(wěn)辦副主任；王文嶺，該市委政法委辦公室主任。