加強城市新居民服務 促進城鄉(xiāng)一體化進程
——以成都市龍泉驛區(qū)為例

■何 勇

加快推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是黨的十八大提出的戰(zhàn)略任務。本文以成都市龍泉驛區(qū)Y新城、S小區(qū)等安置小區(qū)的50戶城市新居民為樣本，采取配額抽樣調(diào)查的方法，對處于角色過渡轉(zhuǎn)換期的新居民快速融入城市生活、徹底改變命運軌跡實地調(diào)研，以期對構(gòu)建城市新居民服務模式提出策略性設想和針對性建議?？傮w上講，著眼提高城市新居民生活質(zhì)量，政府應以加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推動社會服務與發(fā)展，動員社會力量參與，盡快縮短新居民與城市社會融合期，促進城鄉(xiāng)一體化進程。

新居民；城鄉(xiāng)一體化；供給側(cè)；社會建設

作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的特大城市，成都行政轄區(qū)1.46萬平方公里、中心城區(qū)630平方公里，全市常住人口1600多萬、中心城區(qū)超過500萬，“十二五”城鎮(zhèn)化率70.3%，加快城鄉(xiāng)一體化進程，對于破解“大城市帶大郊區(qū)”系列問題、建設國家中心城市和國際化大都市，意義尤為重要。作為大都市區(qū)邊緣區(qū)，龍泉驛區(qū)在“兩化”迅猛推進背景下加快衛(wèi)星城建設，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的前沿地帶（汪娟萍，2011）。農(nóng)村人口在向城市遷移促進城市繁榮同時，也帶來了城市內(nèi)部二元化矛盾，即城市社會秩序受到?jīng)_擊、農(nóng)民進城遭遇歧視和“邊緣化生存方式”（蔡昉，2001）等一系列社會問題。對于提高特大城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平來說，讓新居民融入城市生活，關(guān)鍵要探索建立既立足區(qū)域經(jīng)濟基礎、適應社會建設治理需要，又促進城鄉(xiāng)一體化進程的實現(xiàn)路徑。

一、龍泉驛區(qū)城市新居民抽樣調(diào)查分析

（一）城市新居民釋義

“新居民”是相對“居民”所提出的概念?！俺鞘芯用瘛庇址Q“市民”，通常是指具有城市有效戶籍和常住在市區(qū)的合法公民，因此“城市新居民”也可稱為“新市民”。當前我國出現(xiàn)的大量農(nóng)民工涌進城市的現(xiàn)象，其實質(zhì)上是一種勞動力移民。本文所研究的“城市新居民”，主要是指因征地拆遷安置、山區(qū)因旱因貧生態(tài)移民、災后重建安置移民、成立股份合作社移民等原因，采取統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、統(tǒng)規(guī)自建等方式，在集中居住區(qū)或自建小區(qū)進行集中安置的人員。這些生活在“農(nóng)集區(qū)”的農(nóng)民，與改革開放后大量涌進城市、謀求更高生活質(zhì)量的農(nóng)民工相比，抗風險力、社會保障和生活層次更高一些，與知識移民、財富移民或外來白領階層遷入城市的移民相比，還只是一群普通的低層次移民，因而在生活中、生產(chǎn)中還不同程度地存在障礙和自身能力無法克服的困難。

從身份上看，城市新居民中的大多數(shù)人雖已持有有效的城市戶籍，但仍有部分城市新居民戶籍在農(nóng)村，如生態(tài)移民、災后安置轉(zhuǎn)移等群體，而城市居民一般意義是持有有效的城市戶籍，這些“城市新居民”是傳統(tǒng)的城市居民概念無法包容的，需要通過戶籍制度改革加以解決。隨著城鄉(xiāng)一體化深入推進和城鄉(xiāng)一體戶籍制度的建立，戶籍將不再是劃分城市居民與城市新居民的標準。

從地域上看，城市居民通常是指居住和生活在市轄區(qū)或城區(qū)范圍內(nèi)（即城市）的居民，城市新居民也同樣具備這一特征，本文擬探討的主要是指居住在城市，改變過去村落散居的生活狀態(tài)，在集中居住區(qū)居住的城市新市民。

從職業(yè)上看，城市居民一般是指從事非農(nóng)業(yè)勞動的職業(yè)群體，城市新居民特別是因項目拆遷而失去土地的農(nóng)民雖具備這一特征，但隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌深入推進和社會體制改革的深化，出現(xiàn)了亦工亦農(nóng)、亦城亦鄉(xiāng)的廣大區(qū)域，特別是山區(qū)生態(tài)移民群體，從事除一產(chǎn)業(yè)以外的二、三產(chǎn)業(yè)已不再是城市居民的專屬行為，城鄉(xiāng)之間職業(yè)上的傳統(tǒng)差別已逐漸消失。

（二）龍泉驛區(qū)城市新居民概況

近年來，龍泉驛區(qū)為加快兩化進程，轉(zhuǎn)變農(nóng)民生產(chǎn)、生活方式，采取征地拆遷安置、山區(qū)生態(tài)移民、災后安置轉(zhuǎn)移、成立股份合作社等方式集中安置農(nóng)戶，從根本上提高了農(nóng)民生產(chǎn)生活水平，修建了新居民集中居住區(qū)。從20世紀90年代開始建設農(nóng)民集中安置區(qū)，目前有65個，其中300戶以上統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建的集中居住區(qū)19個，戶數(shù)超過城市社區(qū)規(guī)模指導標準上限4000戶的社區(qū)達8個，人口結(jié)構(gòu)復雜、社區(qū)規(guī)模龐大等問題給城市社區(qū)治理帶來巨大挑戰(zhàn)（鄧靜，2015）。

以龍泉驛主城區(qū)所在的龍泉街道為例，作為全區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌面最大、城市新居民社區(qū)集中最早、數(shù)量又最大的區(qū)域，有新居民集中居住區(qū)35個，承擔了全區(qū)7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集中安置和生態(tài)移民安置，共17453戶、55994人，分布在街道的12個社區(qū)（25個統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建的新居民集中區(qū)安置14055戶、45206人，10個農(nóng)民統(tǒng)規(guī)自建小區(qū)安置3398戶、10788人）。

（三）城市新居民生活質(zhì)量抽樣調(diào)查情況

城市生活質(zhì)量是一個多維度的概念，既反映城市能為市民以及外來人口提供的所有能感受和擁有的日常生活所需要的設施、環(huán)境、技術(shù)、服務等的客觀狀況，又反映社會和個體的心理特征。它包括客觀和主觀兩個方面的內(nèi)容。城市生活質(zhì)量的客觀方面，包括政府為城市居住者提供的生活所需要的設施、環(huán)境、服務的客觀狀況；主觀方面包括城市居住者對其自身生活狀況及其所在城市的主觀看法。

為充分了解龍泉驛區(qū)城市新居民生活質(zhì)量，借鑒《中國城市生活質(zhì)量報告》的立足角度，從與老百姓生存生活狀態(tài)息息相關(guān)的“衣、食、住、行、生、老、病、死、安、居、樂、業(yè)”等12個方面來了解。經(jīng)過細化后，其具體涵蓋的方面，包括城市新居民的住房安居狀況、工資待遇狀況、子女教育狀況、工作環(huán)境狀況、就業(yè)穩(wěn)定狀況、技能培訓狀況、醫(yī)療保障狀況、文化生活狀況和社區(qū)服務狀況等。為此，制作了《龍泉驛區(qū)城市新居民生活質(zhì)量調(diào)查問卷表》，采取配額抽樣調(diào)查的方法，對成都市龍泉驛區(qū)Y新城、S小區(qū)等農(nóng)民集中居住區(qū)的50戶城市新居民進行調(diào)查問卷。共發(fā)出50份調(diào)查問卷，收回49份。

城市新居民生活質(zhì)量的各項具體內(nèi)容調(diào)查結(jié)果：

1.子女教育狀況方面：就讀學校在離家500m以內(nèi)的占38.2%，離家1000m—2000m的占44.2%，離家2000m以上的占17.6%；關(guān)于出現(xiàn)這種情況的原因，選擇教育發(fā)展不均衡的占50%，選擇優(yōu)質(zhì)師資不對等的占18.8%，選擇其他原因的占31.2%，這與城鄉(xiāng)教育發(fā)展一體化不相適應。

2.住房安居狀況方面：居住在安置小區(qū)、在外過渡、投親靠友、自租房的分占84.8%、8.7%、2.2%、4.3%，人均居住面積10㎡以內(nèi)的占21.4%、11—29㎡的占16.7%、30—49㎡的占54.8%、50㎡以上的占7.1%；居住人數(shù)3人及以上的占82%；自租房每月花銷在200元以下、200—399元、400—599元、600元以上分占25%、12.5%、50%、12.5%，這表明新居民住房狀況基本適應。

3.就業(yè)穩(wěn)定狀況方面：進城后遇到過失業(yè)的占58.1%，失業(yè)期間靠自己積蓄生活的占14%，失業(yè)后找親戚朋友借錢生活的占5%，選擇回鄉(xiāng)務農(nóng)的占5%，其他占17.9%。

4.司法運用情況方面：在工作期間遇到過拖欠工資情況的占25.8%，而選擇直接向老板索要的占6.5%，通過政府調(diào)節(jié)索要工資的占22.6%，其他占45.2%。在技能培訓方面，接受過政府培訓的占77.7%、自費參加社會培訓的占6.7%、其他方式參加技能培訓的15.6%。

5.醫(yī)療保障狀況方面：每次看病花費在100元以下、100—199元、200—299元、300元以上的分占54.1%、24.3%、18.9%、2.7%；而100%報銷、報銷費＞50%、報銷費＝50%、報銷費＜50%、不報銷的各占4.5%、59.1%、0、18.2%、18.2%。

6.文化生活狀況方面：新居民閑暇時間選擇打牌（麻將）的占53.1%、逛街或社區(qū)娛樂的占35.7%、登山健身的占9.1%、上網(wǎng)和其他活動方式的2.1%，對精神文化生活的滿意度＞60%的占35%、＜60%的占65%。

7.社區(qū)服務狀況方面：遭遇停水、電、氣，24小時內(nèi)解決的占92.3%、24小時以外解決的占7.7%。

二、城市新居民生活質(zhì)量問題及原因

（一）城市新居民生活質(zhì)量存在的問題

城市新居民進入城市生活，最難適應的是與周圍鄰里的交往過少，周圍人缺乏人情味。情感上的孤獨、周圍環(huán)境的陌生、融入感和融入能力的缺乏，導致新居民難以對新身份快速認同，在個人角色定位轉(zhuǎn)變上存在一個較長的過渡期，這既與基層政府職能轉(zhuǎn)變密切相關(guān)，同時也與新居民自身原因以及社會多方面因素相關(guān)。通過對城市新居民生活質(zhì)量調(diào)研及分析，可以發(fā)現(xiàn)如果以現(xiàn)有的普通城市居民已經(jīng)享有的配套服務機制健全、醫(yī)療保障覆蓋全體、失業(yè)率控制在4%以內(nèi)、子女享受均衡教育、精神文化生活滿意度＞60%及自覺運用司法維權(quán)等方面的水平而言，城市新居民在這幾個關(guān)鍵性指標方面還沒有達到城市生活的最低標準，特別是由于城市新居民集中居住的小區(qū)建設時間跨度較長、前后建設標準差異較大、拆遷和建設規(guī)模較大，對一些新情況還缺乏系統(tǒng)研究，因此在建設和管理方面還存在一些矛盾，新居民城市生活質(zhì)量還存在一些問題。

1.城市新居民“三個充分”不夠滿意

在充分就業(yè)方面，“4050”人員穩(wěn)定就業(yè)困難，就業(yè)崗位和收入多數(shù)居于中下水平，甚至還有近1/3新居民月工資收入水平?jīng)]有高于最低工資標準，就業(yè)培訓缺乏針對性，技能培訓效果不夠理想，就業(yè)不穩(wěn)定問題依然突出，失業(yè)保障意識及維權(quán)意識還較淡??；在充分安居方面，基本實現(xiàn)了住有所居，人均住房面積也基本高于當前成都市的人均居住面積，但在外過渡人員租房花銷較多，占收入比例較大，生活壓力大；在充分社保方面，部分小區(qū)勞動保障服務平臺尚不健全，醫(yī)療報銷比例參差不齊，“看病貴”“因病致貧”問題仍然存在。

2.城市新居民“三個均衡”不夠全面

教育均衡方面，城市新居民子女教育基本實現(xiàn)就近入學，但對教育狀況特別是優(yōu)質(zhì)師資配備狀況還不夠滿意；文體均衡方面，日常生活單調(diào)，業(yè)務愛好單一，健康積極休閑方式較少；公共服務均衡方面，居住區(qū)配套服務還不夠到位，部分小區(qū)在公廁、廣播站、農(nóng)貿(mào)市場、健身設施、綜合辦公用房、管理用房及小區(qū)圍墻等公用設施方面還未完全到位；部分小區(qū)因報建、質(zhì)檢、消防等手續(xù)不齊全，使用集體用地建設，“小產(chǎn)權(quán)房”交易等原因，尚無法正常辦理相關(guān)權(quán)證。

3.城市新居民“三項機制”不夠健全

新居民集中區(qū)建管機制不夠健全。建設與配套標準不夠明確，難以統(tǒng)一管理；區(qū)、鎮(zhèn)、村三級長效管理、專管服務機構(gòu)沒有完全延伸至各小區(qū)，容易造成管理缺位；新居民集中居住區(qū)與城市新型社區(qū)、農(nóng)村新型社區(qū)、新居工程、安居工程、拆遷和移民安置小區(qū)概念混淆，容易造成管理錯位。新居民居住區(qū)經(jīng)費保障機制不夠健全。專項資金保障力度不夠，維修資金及新居民進入集中居住區(qū)超安置面積購房的貸款擔保等尚未到位；物業(yè)管理費用保障力度不夠，據(jù)調(diào)查，全區(qū)新居民集中區(qū)每年需近2000余萬元物業(yè)管理費用，其補貼由區(qū)級財政統(tǒng)籌承擔；尚無專項的管理經(jīng)費，存在管理人員少、工作量大、人員待遇低等問題，嚴重影響小區(qū)管理質(zhì)量。新型治理機制不夠健全。部分小區(qū)尚未建立健全基層組織，基層黨組織在新居民集中居住區(qū)中的作用發(fā)揮還不夠明顯；部分小區(qū)尚未建立健全業(yè)主委員會，尚未對小區(qū)物管工作形成有效的監(jiān)督管理機制，小區(qū)管理亟待規(guī)范；部分小區(qū)尚無專門的新居民教育服務機構(gòu)，小區(qū)群眾接受新居民教育不夠系統(tǒng)，向新居民轉(zhuǎn)變的過程較慢，未完全適應城市生活。

（二）城市新居民生活質(zhì)量存在問題的原因

城市新居民受地域來源差異影響，加之由于失去農(nóng)村中地緣親屬關(guān)系的天然聯(lián)系，居民的凝聚力較差。通常認為，外來人口因為受到正式制度的區(qū)別對待和本地居民的排斥與歧視而同當?shù)厣鐣嬖诟裟ぃㄍ牵R西恒，2008）。對新居民而言，這種社會融合度既受制于基層政府職能轉(zhuǎn)變，同時也受限于新居民自身以及社會多方面因素。

一是政府職能轉(zhuǎn)變滯后影響城市生活質(zhì)量。政府作為社會資源合理調(diào)配的宏觀主導者，但因職能轉(zhuǎn)變滯后等多種原因?qū)μ幱谌鮿莸匚坏某鞘行戮用窬戎蛔?，主要表現(xiàn)在：首先，公共服務和社會管理體制轉(zhuǎn)變滯后，我國計劃經(jīng)濟時代所形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是影響新居民城市生活的最主要原因，伴隨這種體制而產(chǎn)生的即是戶籍制度的限制。對作為進入城市生活的新居民群體來說，相關(guān)政策和社會管理方式在許多方面還停留在城鄉(xiāng)二元分割的體制上，一些部門職責不清，辦事效率低。其次，法律法規(guī)保障力度不大，國務院《社會保險費征繳暫行條例》規(guī)定中，沒有將新居民群體納入，而近年來的農(nóng)村社保試點并推行又將這部分“進城”新居民剔除，在國家為公民享有這些權(quán)利而大力發(fā)展包含全體公民的諸如社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)等社會事業(yè)中，城市新居民容易被忽略。最后，隨著城鄉(xiāng)一體化深入推進，城市新居民對政府公共服務和公共產(chǎn)品的需求不斷上升，對政府的期望值不斷提高，但因政府職能未能及時轉(zhuǎn)變，公共服務滯后，總量供應不足，公共投入短缺，資源分配不平衡，一些部門和工作人員存在官僚主義、形式主義，脫離群眾，失職瀆職，甚至濫用權(quán)力、貪污腐敗，致使人民群眾對基層政府認可度、滿意率和信用度的主觀評價降低。

二是新居民自身原因影響城市生活質(zhì)量。因為城市新居民自身因素所造成的生活質(zhì)量不高主要表現(xiàn)為工資待遇、行業(yè)分布、司法運用、文化生活等方面，其中起決定性作用的因素是新居民的受教育程度較低。首先，這種低水平的受教育程度直接影響到了其所從事的行業(yè)及其對應的報酬上，新居民文化程度普遍不高，從事行業(yè)多屬勞動密集型行業(yè)，因而在就業(yè)方面不存在競爭優(yōu)勢。其次，新居民的受教育程度還影響著其對待事物的看法、態(tài)度、意識及處理事情的方式方法，特別是在選擇解決工資糾紛的方式上表現(xiàn)出較大的差異性，受教育程度相對較高者更偏好于通過政府調(diào)解及正當?shù)姆墒侄蝸斫鉀Q，更有法律性和正當性，而受教育程度相對較低者更傾向于采取直接索取的方式。再次，受教育程度和視野影響，新居民接受新事物能力相對城市居民較弱；受傳統(tǒng)思想觀念的影響，新居民習慣了傳統(tǒng)的農(nóng)耕生活，進入城市生活后，難以適應城市生活節(jié)奏，存在一定的抵觸情緒，“誰受益誰買單”意識不強；與文明標準相比，新居民存在的一些亂扔、亂倒、亂吐、亂堆等不文明行為，也直接影響著其城市生活質(zhì)量。

三是社會各方因素影響城市生活質(zhì)量。由于傳統(tǒng)封建思想在我國的長期影響及新中國建立后實行的城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)，逐漸使得我國社會形成階層固化的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為城市階層和農(nóng)村階層，每個階層都有屬于自己領域的固定邊界。城市新居民作為農(nóng)村階層突破城市階層進入城市階層生活領域而出現(xiàn)的一個特殊群體，首先要承受來自城市居民的壓力。初進城，一些習慣難以與城市居民相融，致使出現(xiàn)一些自卑情緒。其次，部分企業(yè)對城市新居民設置的就業(yè)門檻較高，甚至對其就業(yè)還存在歧視現(xiàn)象，一定程度上影響了新居民的就業(yè)。再次，相對城市居民而言，城市新居民的教育和其子女的教育還相對滯后，教育投入不足，師資配備不強。最后，隨著城市新居民的增多，醫(yī)療服務需求較大，但現(xiàn)實是新居民無法就近就醫(yī)，無法實現(xiàn)“小病不出集中居住區(qū)”。此外，受市場經(jīng)濟和一些腐朽思想的侵襲，新居民相應產(chǎn)生一些消極情緒，從而影響其城市生活質(zhì)量。

四是其他方面因素影響城市生活質(zhì)量。一些城市新居民所居住的集中區(qū)交通配套不夠完善，通訊設施特別是移動通訊存在信號死角，城市新居民出行及對外聯(lián)系不夠方便。一些大型集中居住區(qū)人口密度大，流動人口多，社會治安綜合治理壓力大，存在偷盜、打架斗毆等威脅群眾生命和財產(chǎn)安全行為。隨著城市新居民生活質(zhì)量的提高，對精神生活需求也進一步提升，但受場地、設備等客觀因素影響，城市新居民開展積極健康的文化娛樂活動不夠方便。

三、以供給側(cè)改革促進城市新居民社會建設與治理

城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益均等化是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的前提。加強城市新居民救助、提高城市新居民生活質(zhì)量，直接關(guān)系到社會的安定團結(jié)及和諧社會建設，也是消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、縮小貧富差距、促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的題中之義，更是衡量我國社會保障政策完善與否的一把重要標尺?？扑沟臒羲碚撝赋?，在市場經(jīng)濟條件下，可用政府投資并經(jīng)營的社會團體產(chǎn)權(quán)制度來解決公共服務供給不足的難題。這為我們在新形勢下，發(fā)揮政府作用，推動社會服務與發(fā)展、解決新居民城市生活質(zhì)量問題提供了新的思路。政府應以加強供給側(cè)改革推動社會服務與發(fā)展，動員社會力量參與，盡快縮短新居民與城市社會融合期，促進城鄉(xiāng)一體化進程。

（一）加快轉(zhuǎn)變基層政府職能推進公共服務均等化

針對城市新居民在基礎教育、公共醫(yī)療、社會保障等基本公共服務方面的差距，加快公共服務體系建設，提高包括城市新居民在內(nèi)的城鄉(xiāng)低收入群體的生活水平，發(fā)揮政府在公共服務體系中的主體作用，加快公共財政建設步伐，加大財政支出中用于社會公共服務項目的比重，是建設服務型政府的首要之舉。當務之急，關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能，解決政府在社會公共領域的缺位問題，改變完全由政府提供公共服務的局面，實現(xiàn)公共服務提供主體的多中心。市場化的核心是引入競爭機制，打破國家對公共服務領域的壟斷，在多元化的公共服務主體間，形成有效競爭機制，從而提高公共服務供給的效率，實現(xiàn)資源的有效配置。要加快深化行政管理體制改革，建設服務型政府。政府職能轉(zhuǎn)變是深化行政管理體制改革的核心，要求全面履行政府職能，在改善經(jīng)濟調(diào)節(jié)、嚴格市場監(jiān)管的同時，更加注重社會管理和公共服務。要以“放管服”改革為契機，以加快街道職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，以?yōu)化政務服務環(huán)境、增強便民利民功能、提升基層治理能力為重點，把強化街道便民利民服務功能作為簡政放權(quán)改革的出發(fā)點和落腳點，著力提升街道公共服務和社會管理水平。通過深入推進街道綜合管理體制改革，進一步創(chuàng)新街道組織架構(gòu)、優(yōu)化管理運行機制，切實理順街區(qū)關(guān)系、條塊關(guān)系、街居關(guān)系，強化基層自治功能，實現(xiàn)管理重心下移，不斷提高基層治理能力和公共服務水平。完善新市民集中區(qū)公共管理服務機制。所在街道可組建集中居住區(qū)專管機構(gòu)，配備專職人員，建立健全新居民集中區(qū)各項管理制度，統(tǒng)籌抓好新市民集中區(qū)管理服務工作。組織部、民政等部門結(jié)合每個新市民集中區(qū)實際，按照有利于發(fā)揮群眾主體作用、有利于鞏固基層政權(quán)的要求，探索成立黨的基層組織和自治組織，推動新居民集中居住區(qū)管理規(guī)范化、民主化；區(qū)文體、教育、衛(wèi)生、計生、廣電、科技等部門要將職能延伸至每個集中居住區(qū)，不斷提高城市新居民子女就學、醫(yī)衛(wèi)、康體娛樂、計生和科普教育等工作的服務質(zhì)量，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化；工青婦等群團要在集中居住區(qū)成立組織，積極開展促進就業(yè)、青年服務、婦女維權(quán)等活動。

（二）運用統(tǒng)籌城鄉(xiāng)理念拓寬城市新居民服務思路

總體上，加強城市新居民服務、促進城鄉(xiāng)一體化進程，可按“14235”總體思路來推進。“1”就是堅持“以人為本、共建共享”的理念；“4”就是貫徹四項原則，即以人為本、服務為先，多方參與、共同治理，民主法治、溝通協(xié)商，統(tǒng)籌兼顧、穩(wěn)步推進；“2”就是突破兩大重點，即突出抓好以改善民生、健全以公共服務體系為重點的社會建設，促進新居民盡快適應新生活，突出抓好以發(fā)揚民主、健全基層群眾自治機制為重點的社會管理，促進新居民盡快融入新生活；“3”就是推進三項建設，大力推進源頭治理、動態(tài)協(xié)調(diào)、應急處置綜合體系建設，深入推進動態(tài)平衡、井然有序、矛盾化解機制建設，全面推進應急管理的領導體制、預案體系、全民風險防范和應急處置能力建設；“5”就是健全五大機制，即建立健全社會成員遵規(guī)守矩的自律機制，城鄉(xiāng)基本公共服務均衡發(fā)展機制，城鄉(xiāng)社區(qū)“四自”治理機制，社會矛盾疏導化解機制以及社會組織和志愿服務發(fā)展機制。具體上，要把“用心服務、細心管理、安心維穩(wěn)、全心促和”落實到對城市新居民服務、加強農(nóng)民集中區(qū)管理各項工作當中，把健全服務體系、創(chuàng)新社會管理、加強基層基礎作為各級黨委政府的重點工作內(nèi)容；要著力構(gòu)建“服務、管理、維穩(wěn)、促和”機制，建立和理順“政府抓規(guī)范保障、部門抓組團服務、街鎮(zhèn)抓組織實施、社區(qū)抓貼近落實、居民抓民主自治、社會抓整合支持”的工作模式，在所有城市社區(qū)建立居民議事會的基礎上，以村（社區(qū)）新一輪換屆為契機，著力抓好作用發(fā)揮，構(gòu)建城市新居民“四自”長效機制；要創(chuàng)新民情研判機制，組建專門的問題管理和調(diào)解工作部門，逐步構(gòu)建民情問題收集、懇談、解決、反饋工作新模式；要加強城市新居民素質(zhì)教育，辦好市民藝術(shù)節(jié)等群眾性節(jié)慶活動，廣泛開展城鄉(xiāng)志愿服務行動，營造“感恩”“奮進”氛圍。

（三）基于提高城市生活質(zhì)量構(gòu)建新居民服務機制

在前述新居民城市生活質(zhì)量困難及原因分析基礎上，著重從民生問題化解、居住小區(qū)管理、社區(qū)公共服務等方面，保障城市新居民在進城之后生活方面存在的突出問題。從增強新居民集中居住區(qū)秩序的穩(wěn)定性出發(fā)，按照人性化、生活化要求，抓緊解決新居民集中區(qū)辦公用房、服務站、治安室及供水、供氣、供電、交通、排污等公用基礎設施和公共服務配套問題，逐步完善商業(yè)網(wǎng)點用房、公廁、農(nóng)貿(mào)市場、學校、幼兒園、圖書室等一系列生活服務設施及居民廣場、籃球場等健身休閑公共服務配套，構(gòu)建方便、快捷的社會服務網(wǎng)絡。從增強新居民集中居住區(qū)管理的長效性出發(fā)，明確管理職責，落實管理經(jīng)費，將已建集中居住區(qū)的建設專項資金和物管補貼納入財政預算，加強對集中居住區(qū)物業(yè)管理工作的業(yè)務指導，督促引導社區(qū)居委會與物管企業(yè)搞好業(yè)務培訓，加強溝通聯(lián)系，配合公安、消防、城管、教育、衛(wèi)生等部門，落實新市民集中區(qū)物業(yè)管理服務，共同做好住宅小區(qū)的管理工作，為小區(qū)居民提供清潔、優(yōu)美、安全、舒適的生活環(huán)境。從增強新居民集中居住區(qū)服務的有效性出發(fā)，各職能部門和相關(guān)街鎮(zhèn)鄉(xiāng)切實加強對新居民集中區(qū)社區(qū)建設工作的領導指導，及時協(xié)調(diào)、解決社區(qū)建設中存在的困難和問題，深入研究社區(qū)建設問題，建立健全社區(qū)組織網(wǎng)絡，指導社區(qū)組織完善相關(guān)制度，規(guī)范服務管理；抓好社區(qū)干部隊伍建設，通過選、聘、招、調(diào)等方式，將一批政治素質(zhì)好、工作能力強的街鎮(zhèn)鄉(xiāng)機關(guān)干部、經(jīng)過實踐鍛煉的“一村一大”、退伍軍人等充實到社區(qū)工作者隊伍中去；整合街道社區(qū)現(xiàn)有公共服務隊伍，建立符合實情的社區(qū)公共服務工作站，有效解決多頭管理、運行不暢的問題，全面提升社區(qū)公共服務水平。

（四）健全完善城鄉(xiāng)一體的社會綜合保障體系

社會綜合保障是社會成員在暫時或永久喪失工作能力、失去工作機會，或收入不能維持必要生活水平等狀況時，獲得由國家或社會提供的保障基金。健全和完善社會保障體系，就是要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充，進而實現(xiàn)社會安定和諧、人民安居樂業(yè)。其主要作用首先是“安全網(wǎng)”，保障人民群眾在年老、失業(yè)、工傷等情況下的基本收入和基本醫(yī)療不受影響，此外還保障無收入、低收入等群體有生活來源，以滿足他們最基本的生存需求；其次是“平衡器”，社會保障制度具有收入再分配的功能，一方面可以消除社會群體就業(yè)機會的不均等，另一方面也可以縮小社會成員之間的貧富差距；再次是“助推器”，完善的社會保障制度，使勞動群體的切身利益得到了保障，從而在一定程度上激發(fā)勞動群體的積極性，推動經(jīng)濟的發(fā)展，又可以平衡社會供需的總量，防止經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)波動。重點從以下方面，健全完善城鄉(xiāng)一體的新居民社會綜合保障體系：一是健全多元化投入機制，強化新市民集中區(qū)建設經(jīng)費保障。形成政府投入社會建設、加強新市民救助幫扶財力持續(xù)增長的機制，建立規(guī)范的社會保障預算制度；完善政府購買社會組織公共服務制度，提高公共財政資金的使用效益。二是健全社?；鸹I集監(jiān)管機制，積極引導參保人員繳納社會保險費，完善社會捐贈政策，擴大社保基金的籌集渠道，鼓勵企業(yè)、個人和社會團體捐款捐物，發(fā)展公益和慈善事業(yè)，積極探索基金監(jiān)督的方式方法，加大保險基金的監(jiān)管制度，真正保護好城市新居民的“養(yǎng)命錢”；三是健全統(tǒng)籌推進機制，建立集中區(qū)建設和管理聯(lián)席會議制度，由各級黨委主要領導為召集人，政府相關(guān)領導為副召集人，統(tǒng)籌、建設、規(guī)劃、國土、財政、房管、發(fā)改、勞動等部門和相關(guān)街鎮(zhèn)鄉(xiāng)主要領導為成員，協(xié)調(diào)解決集中居住區(qū)建設和管理的有關(guān)問題，對新市民集中區(qū)建設實施方案（包括子方案）落實完成情況進行檢查驗收；四是健全新居民集中區(qū)工作督查機制，集中區(qū)工作事關(guān)保增長、保民生、保穩(wěn)定，政府部門應對已建成新居民集中區(qū)存在的問題進行認真梳理，制定整改計劃并盡快完成相關(guān)問題的整改，黨委和政府把集中居住區(qū)工作納入督察管理，相關(guān)部門建立健全工作督查機制，每周收集掌握集中居住區(qū)工作開展情況，每個月對相關(guān)街鎮(zhèn)鄉(xiāng)和區(qū)級有關(guān)部門進行一次專項督查，對工作不力的，責令限期整改。

（五）進一步健全城市新居民救助組織體系和網(wǎng)絡

加強城市新居民救助工作，深化完善新型救助體系，是政府履行社會管理和公共服務的重要職能之一。各級政府要切實加強領導，按照相關(guān)目標要求，健全城市新居民救助工作組織體系，充分發(fā)揮各級民政、勞動保障、教育、建設、衛(wèi)生等部門以及工會、共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)等“樞紐型”社會群團組織的作用。加強新居民救助基層機構(gòu)建設，建立健全街鎮(zhèn)鄉(xiāng)、社區(qū)勞動保障和社會救助綜合管理服務機構(gòu)體系，并在基層機構(gòu)、職能調(diào)整中，充實和加強社會保險、社會救助和公共服務等方面的力量，做到機構(gòu)、人員、場地、經(jīng)費、制度和工作到位，健全城市新居民救助服務網(wǎng)絡。各級城市新居民救助工作領導小組辦公室要加強督促檢查，抓好調(diào)查研究和工作協(xié)調(diào)。要加大對城市新居民救助的資金投入，確保各項救助政策的落實。要加強規(guī)劃，整合資源，加快城市新居民救助信息化建設，努力提高救助工作的水平。要進一步加大城市新居民法律援助工作力度，建立完善城鄉(xiāng)一體的法律服務體系，健全常態(tài)化法律服務機制，加大以法律援助為主的政府公益法律服務供給，為城市新居民提供法律咨詢、代理、訴訟和非訴訟法律事務、公證和刑事辯護等無償法律援助。應把深化收入分配制度改革，解決城市新居民養(yǎng)老保障問題作為破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重要突破口，加強收入分配制度和養(yǎng)老保險制度改革，加快形成以中低收入群體為主的分配格局，讓改革發(fā)展成果惠及全體人民。

總之，加強城市新居民服務，充分依靠統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展理念、思路、方法和體制機制，始終堅持“尊重群眾意愿、做好群眾工作、維護群眾合法權(quán)益”的原則，更加注重保障和改善民生，推進基本公共服務均等化，既要加快基層政府職能轉(zhuǎn)變、簡化和優(yōu)化辦事流程，又要充分考慮區(qū)域?qū)嵡?，緊密結(jié)合成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，平衡有序推進。讓所有新居民盡快融入城市新生活，徹底轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式，將極大促進城鄉(xiāng)群眾共創(chuàng)共享改革發(fā)展成果，為破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，特別是給農(nóng)村發(fā)展注入新動力，更好更快促進城鄉(xiāng)一體化進程，讓廣大農(nóng)民平等參與改革發(fā)展進程、共同享受改革發(fā)展成果。

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[2]新華社.授權(quán)發(fā)布:中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/fortune/2015-11/03/c_1117027676.htm.

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2017-03-11

何勇，中共成都市委政策研究室副處長。（四川成都，610000）

C912.81

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1008-679（2017）02-0060-07

責任編輯 楊 陽