鄧云園

(贛南師范大學(xué) 政治與法律學(xué)院，江西 贛州 341000)

·抽象行政行為研究專(zhuān)題·

完善我國(guó)抽象行政行為司法審查制度的思考

鄧云園

(贛南師范大學(xué) 政治與法律學(xué)院，江西 贛州 341000)

抽象行政行為司法審查是一種由司法機(jī)關(guān)根據(jù)法律的規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)運(yùn)用其公權(quán)力施行具備法律效力的正式文件的行為開(kāi)展監(jiān)督，目的是既糾正違法活動(dòng)，同時(shí)也對(duì)因此造成的損害開(kāi)展相應(yīng)補(bǔ)救的司法活動(dòng)。應(yīng)當(dāng)看到，這一司法活動(dòng)是完全可行且不可或缺的，具有非常重要的意義?？偟貋?lái)看，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益、遵守入世規(guī)則及依法行政的要求、契合國(guó)家司法體制改革的趨勢(shì)等，構(gòu)成了完善該制度的法治意義。由于該制度當(dāng)前仍然存在著抽象行政行為的外延不足、憲法法律規(guī)定不完善、司法審查的對(duì)象與范圍不合理、原告資格的確定不恰當(dāng)?shù)葐?wèn)題，因此，有必要探尋我國(guó)該項(xiàng)制度的完善之道，以便更好地諧和行政法治的立法宗旨?；诳陀^事實(shí)，以問(wèn)題為導(dǎo)向、增強(qiáng)針對(duì)性是實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)制度完善的應(yīng)然選擇。具體說(shuō)來(lái)，抽象行政行為的外延、憲法和行政訴訟法的規(guī)定、司法審查的對(duì)象和范圍、原告資格等方面，為通過(guò)完善立法的方式維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，進(jìn)而推進(jìn)我國(guó)司法審查制度的發(fā)展與完善提供了相應(yīng)的路徑參考。

抽象行政行為；司法審查；完善路徑

眾所周知，在理論上，依照適用對(duì)象特定與否為準(zhǔn)，行政行為大體劃分為具體和抽象兩種類(lèi)型。對(duì)后者進(jìn)行司法審查，就是司法機(jī)關(guān)依照有關(guān)規(guī)定，就相關(guān)主體做出具備法律約束力的正式文件之行為所開(kāi)展的司法活動(dòng)。應(yīng)當(dāng)看到，此監(jiān)督活動(dòng)是司法監(jiān)督行政、權(quán)力制約權(quán)力的體現(xiàn)。這一制度在推進(jìn)我國(guó)行政法治方面確實(shí)產(chǎn)生了積極意義，有力地保護(hù)了相對(duì)人的合法利益、推動(dòng)了行政法治進(jìn)程。十八大以來(lái)，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里越發(fā)成為黨和國(guó)家以及廣大民眾的一致要求；隨后的四中全會(huì)進(jìn)而指出，要加速踐行依法行政，以助推法治社會(huì)的早日到來(lái)。無(wú)法否認(rèn)，由司法機(jī)關(guān)開(kāi)展審查既是域外的通例，亦體現(xiàn)了我國(guó)未來(lái)推進(jìn)法治建設(shè)的應(yīng)然選擇。然而，鑒于行政機(jī)關(guān)及其行政權(quán)在我國(guó)的強(qiáng)勢(shì)地位及現(xiàn)行法律的規(guī)定，我國(guó)的這一制度還存在較多與實(shí)現(xiàn)依法行政、建設(shè)法治政府的要求不適應(yīng)、不符合的問(wèn)題。倘若不就抽象行政行為施以恰當(dāng)?shù)乃痉ūO(jiān)督，抽象行政行為就可能產(chǎn)生較之具體行政行為更為嚴(yán)重的后果。從這一角度來(lái)看，以維護(hù)相對(duì)人的合法利益、實(shí)現(xiàn)依法行政為目標(biāo)，加大對(duì)我國(guó)這一制度的研究力度就具有了重要的理論意義與實(shí)踐價(jià)值。

一、抽象行政行為司法審查制度概述

在面對(duì)法律問(wèn)題時(shí)，概念具有非常重大的工具價(jià)值，假若缺少了限定嚴(yán)格的專(zhuān)門(mén)概念，將難以清楚而又理性地思考法律問(wèn)題[1]。為了更好地開(kāi)展本文研究，筆者將首先就司法審查制度進(jìn)行含義上的分析與總結(jié)。在此基礎(chǔ)上，厘清我國(guó)司法審查的現(xiàn)狀，有利于深化該制度的認(rèn)識(shí)、提出相應(yīng)的完善之道。

(一)抽象行政行為及其司法審查的含義

既然概念的工具價(jià)值很大，那么就有必要厘清本文的核心概念。從詞義上看，可以將本文的核心概念一分為二，即抽象行政行為及司法審查。如此一來(lái)，既能展現(xiàn)兩概念之間的聯(lián)系，亦更加有利于研究的開(kāi)展。

1.關(guān)于抽象行政行為的概念。如前述及，抽象行政行為并不存在于具體的法律條文中，即法條并未對(duì)其界定，而是作為學(xué)理概念存在。從性質(zhì)上看，通說(shuō)主張它是與較之于具體來(lái)說(shuō)的一類(lèi)行政行為。關(guān)于它的概念，有學(xué)者指出，是指行政主體就不特定的事或人做出抽象的、普遍性規(guī)定，只要符合它的規(guī)定就都將產(chǎn)生法律效果[2]。從對(duì)這個(gè)概念的基本界定來(lái)看，該行為所展現(xiàn)出來(lái)的特點(diǎn)表明其與具體行政行為并列存在。綜合來(lái)看，本文認(rèn)為，抽象行政行為即是行政管理行為，是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用其行政權(quán)力施行有著一般法律效力的正式文件的活動(dòng)，其適用對(duì)象具有不特定特性。

2.關(guān)于司法審查的概念。司法審查是廣泛存在于當(dāng)今民主國(guó)家、地區(qū)的法律制度之一，是一種由司法機(jī)關(guān)糾正行政違法活動(dòng)，同時(shí)開(kāi)展相應(yīng)補(bǔ)救的司法活動(dòng)[3]。就層次來(lái)說(shuō)，盡管它涵蓋了多個(gè)層面，但是，由于我國(guó)只有行政法層面的司法審查，法院不能審查行政主體的行政行為是否合憲，因而本文主要涉及行政法層面的內(nèi)容。綜上，司法審查是一種由司法機(jī)關(guān)依照現(xiàn)行法的規(guī)定，對(duì)行政主體運(yùn)用其行政權(quán)力出臺(tái)具備一般約束效力的規(guī)范性文件的行為進(jìn)行審查，目的是既糾正違法活動(dòng)，同時(shí)，對(duì)因此造成的損害開(kāi)展相應(yīng)補(bǔ)救的司法活動(dòng)。

(二)我國(guó)抽象行政行為司法審查的現(xiàn)狀

毋庸置疑，意欲完善該制度，就必然離不開(kāi)對(duì)其現(xiàn)狀的審視。因?yàn)楝F(xiàn)狀為提出相應(yīng)的完善之道提供了問(wèn)題導(dǎo)向，使其更具針對(duì)性。綜合來(lái)看，我國(guó)司法審查制度的現(xiàn)狀主要體現(xiàn)為立法與司法兩層面，二者之間具有密切的聯(lián)系。

1.立法層面的現(xiàn)狀。從立法上看，我國(guó)關(guān)于司法審查的法律制度還不是很完善，在可訴性及操作性方面比較欠缺，其內(nèi)容也主要體現(xiàn)為規(guī)制抽象行政行為的價(jià)值宣傳層面，并且分散于多部法律中。經(jīng)過(guò)梳理發(fā)現(xiàn)，我國(guó)目前主要有《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《反壟斷法》《行政訴訟法》等法律就行政行為及其司法審查做出了規(guī)定。應(yīng)當(dāng)注意的是，盡管在競(jìng)爭(zhēng)法律制度里具有重要的歷史地位，然而《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》對(duì)前述行為的規(guī)制并不多甚至非常少。該法僅在第7條對(duì)行政主體的行為做出了較為簡(jiǎn)單的規(guī)定，除此之外沒(méi)有更多其他詳細(xì)規(guī)定。相比之下，《反壟斷法》對(duì)規(guī)制抽象行政行為的規(guī)定就顯得豐富得多，其中，直接針對(duì)該行為的條文占全文總數(shù)的七分之一左右。該法對(duì)該行為的主體范圍、責(zé)任承擔(dān)、表現(xiàn)形式及反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)等問(wèn)題做了規(guī)定，被譽(yù)為迄今規(guī)制該行為最到位的一部法律。具體來(lái)說(shuō)，該法第8條表明了行政主體的范圍；第5、6章則分別解決的是抽象行政行為的表現(xiàn)形式及法律責(zé)任等問(wèn)題。經(jīng)過(guò)梳理可以發(fā)現(xiàn)，前述兩部法律都是規(guī)制抽象行政行為的正式法律，但也存在未對(duì)該行為進(jìn)行司法監(jiān)督做出規(guī)定的共同之處，而僅有的一處類(lèi)似規(guī)定也是建立在一定條件的滿(mǎn)足之上(詳見(jiàn)后者第53條)。此外，2015年施行的《行政訴訟法》為法院便于審查行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為提供了條件，該法從受案范圍、審查標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任承擔(dān)等方面，針對(duì)該行為開(kāi)展司法審查形成了較為細(xì)致的規(guī)定。例如，第2條肯定了相對(duì)人可以就行政主體及其工作人員提起訴訟的權(quán)利；第12條將該行為也納入了受案范圍；第53條明晰了審查的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，盡管這部新修的行政程序法在助力我國(guó)該制度發(fā)展的意義上具有重要作用，但其仍存在較多不足之處，如有關(guān)司法審查的對(duì)象和范圍過(guò)窄、原告資格確定不合理等問(wèn)題。

2.司法層面的現(xiàn)狀。從司法實(shí)踐角度看，司法審查在現(xiàn)實(shí)中的境遇也并非高枕無(wú)憂(yōu)。一方面，較多的抽象行政行為案件最終并未被司法機(jī)關(guān)受理，另一方面，在種種因素綜合作用之下，那些確已為司法機(jī)關(guān)受理的抽象行政行為案件也未受到應(yīng)有的裁決。具體說(shuō)來(lái)，那些最終不被司法機(jī)關(guān)受理的案件、糾紛多是由行政主體的抽象類(lèi)行政行為導(dǎo)致，而該行為歷來(lái)被行政程序法的受案范圍所否認(rèn)，這也正是我國(guó)《反壟斷法》和《行政訴訟法》對(duì)抽象行政行為訴訟受案規(guī)定不一致的體現(xiàn)。此外，即使被受理的抽象行政行為案件也面臨著法院不支持通過(guò)直接司法審查的方式處理案件、舉證責(zé)任不明及法律責(zé)任的承擔(dān)不到位等難題。因此，在這些因素的綜合作用之下，相關(guān)行政主體往往逃脫了法律的應(yīng)有制裁，因抽象行政行為造成的損害仍然在不斷地侵害正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序及不特定的相對(duì)人的合法利益?？傊?，無(wú)論立法層面抑或具體的司法實(shí)踐操作層面，我國(guó)該制度的現(xiàn)狀仍然不盡如人意，與我國(guó)法治建設(shè)的整體要求還存在著較大落差，所以有必要對(duì)該制度予以修繕。

二、完善我國(guó)抽象行政行為司法審查的法治意義

同立法權(quán)、司法權(quán)等權(quán)力相比，行政權(quán)因其具有的廣泛特性最容易成為一種直接侵害行政相對(duì)人權(quán)益的權(quán)力，且規(guī)制行政權(quán)力的實(shí)施程序也遠(yuǎn)無(wú)法與立法權(quán)和司法權(quán)相提并論，這就意味著行政權(quán)最容易失范。實(shí)際上，司法審查既是保護(hù)相對(duì)人權(quán)益、司法正義之需要，也是實(shí)現(xiàn)依法行政、推動(dòng)依法治國(guó)之要求[4]。鑒于此，當(dāng)行政主體所實(shí)施的抽象行政行為有可能造成相對(duì)人合法利益的減損時(shí)，司法審查作為一種高效的監(jiān)督制度，對(duì)規(guī)制此種行為有著十分重要的作用，而且也是完全可行的。

(一)有利于保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益

事實(shí)上，完善我國(guó)該制度的法治意義，首先體現(xiàn)為它有利于推動(dòng)國(guó)家民主制度的進(jìn)步，有利于保障相對(duì)人之正當(dāng)利益。因?yàn)?，行政訴訟本身具有針對(duì)相對(duì)人之私權(quán)利遭受公權(quán)力侵犯后開(kāi)展救濟(jì)的效果，它的完善與發(fā)展可以為被侵犯主體提供一個(gè)維護(hù)權(quán)利的平臺(tái)，同時(shí)，一旦受到侵害將得到及時(shí)、有效的補(bǔ)救。能夠肯定的是，在法院展開(kāi)司法審查后，那些遭受損失的相對(duì)人就能夠間接或者直接的以其合法權(quán)益受到侵害為由，訴請(qǐng)法院對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的救濟(jì)，這也是憲法賦予公民監(jiān)督權(quán)法律化、制度化的表征。司法審查制度的完善，能夠于更加有效地維護(hù)公民的正當(dāng)利益，同時(shí)，還可以使我國(guó)憲法賦予公民的權(quán)利具化。因此，這就要求只有通過(guò)擴(kuò)大有權(quán)提起司法審查主體之范圍，讓更多的相對(duì)人能夠確保自身的正當(dāng)利益，這樣才能更為有效地踐行訴訟法律制度的立法宗旨。換言之，讓抽象行政行為較之以往更易被訴，有助于保障相對(duì)人的權(quán)益?？傊?，在我國(guó)對(duì)抽象行政行為開(kāi)展司法監(jiān)督更加有利于保護(hù)被抽象行政行為侵害了利益的相對(duì)人。

(二)是遵守入世規(guī)則及依法行政的要求

不可否認(rèn)，我國(guó)在成功入世以后，在享有相應(yīng)權(quán)利的時(shí)候，亦負(fù)有遵守WTO原則與規(guī)則的義務(wù)，而抽象行政行為免于被訴明顯不符合WTO基本原則，妨礙了我國(guó)兌現(xiàn)入世時(shí)的承諾。因?yàn)?，WTO組織為了塑造自由公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境就對(duì)行政行為開(kāi)展相應(yīng)的司法審查提出了要求。所以，開(kāi)展司法審查確是履行入世義務(wù)的需要。此外，我國(guó)積極推進(jìn)行政法治，它和當(dāng)今社會(huì)對(duì)行政法治的呼吁是一致的，且抽象行政行為有可能導(dǎo)致行政壟斷，從而將嚴(yán)重地侵犯相對(duì)人之正當(dāng)利益，對(duì)構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)的秩序百害無(wú)益。因此，司法審查的開(kāi)展還能夠更為有效地打擊行政主體及其工作人員的違法經(jīng)濟(jì)行為[5]。應(yīng)當(dāng)看到，法治國(guó)家的立足點(diǎn)在于依法治國(guó)，行政權(quán)的行使也應(yīng)是在法律允許的范圍內(nèi)合理使用，但該行為的實(shí)質(zhì)是行政權(quán)力的不當(dāng)運(yùn)用，它嚴(yán)重違背了依法治國(guó)的要求。通過(guò)加強(qiáng)和修繕?biāo)痉▽彶橹贫?，有利于推進(jìn)我國(guó)法制健全、有益于督促行政機(jī)關(guān)依法行政及法治政府之建設(shè)。所以，從遵守入世規(guī)則及依法行政的角度看，我國(guó)亦需要加強(qiáng)與修繕?biāo)痉▽彶橹贫取?/p>

(三)契合國(guó)家司法體制改革的趨勢(shì)

自黨的十八大以來(lái)，圍繞著以推進(jìn)我國(guó)司法體制改革為中心的系列問(wèn)題成為研究的熱點(diǎn)。同時(shí)，此項(xiàng)改革的深入開(kāi)展也將為我國(guó)司法審查制度的完善提供幫助。應(yīng)當(dāng)看到，早在四中全會(huì)的正式文件里就提出關(guān)于深化這一改革的內(nèi)容，為推進(jìn)國(guó)家司法體制改革吹響了號(hào)角，也對(duì)規(guī)制行政執(zhí)法、完善司法審查制度具有重要意義。據(jù)此來(lái)看，前述論斷為我國(guó)司法體制改革明晰了方向，也為對(duì)該行為進(jìn)行司法審查塑造了有利條件。眾所周知，在司法活動(dòng)仍易受到行政領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)的訴訟環(huán)境下，自相對(duì)人訴請(qǐng)法院受理抽象行政行為始至司法審查結(jié)束的整個(gè)過(guò)程將步履蹣跚、充滿(mǎn)荊棘，致使效率低下、進(jìn)展緩慢等現(xiàn)象的發(fā)生，遑論追究行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任。在此背景下，開(kāi)展有助于提升審判機(jī)關(guān)獨(dú)立審判的改革活動(dòng)，無(wú)疑具有非常重要的意義，既契合國(guó)家深入推進(jìn)改革的大趨勢(shì)，又符合司法審查制度自身發(fā)展的需要。因此，國(guó)家大力推進(jìn)司法體制改制，將必然增強(qiáng)法院的獨(dú)立性、自主性，進(jìn)而為我國(guó)司法審查的順利進(jìn)行提供強(qiáng)有力的制度支持。

三、完善我國(guó)抽象行政行為司法審查制度的路徑選擇

行政主體在履行職權(quán)時(shí)“任性”現(xiàn)象的存在，決定了加強(qiáng)對(duì)其做出的行為監(jiān)督的必要性。在前述行為中，適用范圍廣、社會(huì)影響大等特性使得抽象行政行為接受司法監(jiān)督的意義更為重大。筆者認(rèn)為，為踐行立法宗旨，應(yīng)該從多方面、多舉措地推進(jìn)司法審查制度的發(fā)展與完善。具體說(shuō)來(lái)，以下措施具有一定的參考意義。

(一)擴(kuò)大抽象行政行為的外延

當(dāng)談及抽象行政行為時(shí)，一般都認(rèn)為其是由行政主體出臺(tái)的規(guī)范性文件，這限縮了它的外延，不利于對(duì)它進(jìn)行審查。應(yīng)當(dāng)看到，司法審查制度的完善離不開(kāi)前述外延的恰當(dāng)界定，其外延過(guò)小或太大都不利于該制度的完善。從西方國(guó)家民主法治發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，結(jié)合我國(guó)法治政府加速建設(shè)的需要，本文認(rèn)為，我國(guó)的抽象行政行為不應(yīng)當(dāng)受限于當(dāng)前法律的規(guī)定，而應(yīng)當(dāng)將其擴(kuò)展至以下兩方面。

1.經(jīng)過(guò)依法獲得授權(quán)的組織有權(quán)制定抽象行政行為。根據(jù)現(xiàn)行立法法的規(guī)定，特定的組織經(jīng)由法規(guī)等的授權(quán)，能夠獲得行政主體的地位，可以擁有相關(guān)法規(guī)授予的公共管理職權(quán)。這意味著它可以對(duì)公民、法人和其他組織實(shí)施管理與服務(wù)行為。同時(shí)，為了更好地規(guī)范接受授權(quán)組織的管理和服務(wù)行為，授權(quán)組織可以在符合國(guó)家法律規(guī)定的基礎(chǔ)上出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)范性文件，從而調(diào)整相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

2.社會(huì)中介組織的內(nèi)部規(guī)則也屬于抽象行政行為。社會(huì)中介組織是介于國(guó)家和公民之間的，履行諸如溝通、管理與服務(wù)職能的組織，它可以分為私法與公法意義上的中介組織。要推動(dòng)各類(lèi)中介組織的壯大，應(yīng)著重變革我國(guó)當(dāng)前各種團(tuán)體、單位的組織結(jié)構(gòu)。因?yàn)檫@些組織是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制下形成的，在過(guò)去的時(shí)間有著重大的意義。但鑒于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)快速發(fā)展與全面建設(shè)法治國(guó)家戰(zhàn)略的提出，這些團(tuán)體、組織明顯不適應(yīng)我國(guó)的實(shí)際情況，亟待改革完善。

作為一種選擇，通過(guò)借鑒域外的做法，將前述二者分別改革為作為行政主體組成部分的公務(wù)法人以及具有自律、自治性質(zhì)的社會(huì)中介組織[6]。就此看來(lái)，經(jīng)過(guò)法律法規(guī)及規(guī)章授權(quán)的組織以及一些社會(huì)中介組織都可以制定具有廣泛約束效力的規(guī)范性文件，也就意味著司法審查應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展至此二者。

(二)完善憲法和行政訴訟法

一般而言，當(dāng)對(duì)某一法律制度進(jìn)行完善時(shí)，必然無(wú)法繞開(kāi)特定法律部門(mén)的修繕問(wèn)題。從法律部門(mén)角度看，我國(guó)該制度的發(fā)展、進(jìn)步，涉及憲法和行政程序法的修改問(wèn)題。

1.修改《憲法》。從憲法的規(guī)定上看，由于缺少相關(guān)的具體規(guī)定，使得司法審查的憲法性支持不足，導(dǎo)致在較大的意義上阻礙它的完善進(jìn)程。憲法作為一國(guó)母法，其具有強(qiáng)大的價(jià)值導(dǎo)向作用。因此，為了保障該司法活動(dòng)的權(quán)威性，有必要借助憲法修正案的形式夯實(shí)司法審查的憲法基礎(chǔ)，例如明確賦予法院的司法審查權(quán)、規(guī)定相對(duì)人有權(quán)對(duì)此提起訴訟等。

2.修改《行政訴訟法》。此外，完善該制度還應(yīng)該對(duì)新修的《行政訴訟法》進(jìn)行再修訂，因?yàn)樵摲ㄈ匀淮嬖谳^多不當(dāng)之處。關(guān)于如何加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督以及如何修改《行政訴訟法》，我國(guó)法學(xué)界與實(shí)務(wù)界存在不同的看法。一方面，附帶審查論者主張于現(xiàn)有的法律框架內(nèi)通過(guò)法律解釋等途徑來(lái)確定有限司法審查，即仍然維持間接的附帶司法審查性質(zhì)，對(duì)規(guī)章等審查后將合法的內(nèi)容當(dāng)作裁判依據(jù)，而不合法的則排除出適用的范圍；另一方面，受理審查論者占多數(shù)，其主張修改行政程序法第12條及相關(guān)條文，把一些抽象的行政行為(主要指規(guī)章與其他正式文件)置于受案領(lǐng)域之中，由法院對(duì)其進(jìn)行審查，對(duì)其中違法的該行為予以撤銷(xiāo)。從結(jié)果上看，此次新修的《行政訴訟法》雖然摒棄了以往的傳統(tǒng)劃分而統(tǒng)一以行政行為稱(chēng)呼，但是從第2、53條的規(guī)定來(lái)看，該法仍然沒(méi)有把該行為置于審查、監(jiān)督領(lǐng)域之中。就此而言，行政程序法的相關(guān)規(guī)定反倒成為推動(dòng)我國(guó)司法審查制度發(fā)展、完善的一大障礙。所以，應(yīng)該從根本法、部門(mén)法兩個(gè)層面出發(fā)，修繕憲法與行政程序法的相應(yīng)規(guī)定，以促進(jìn)該制度朝著法治方向日臻完善。

(三)確定司法審查的對(duì)象和范圍

在司法審查制度中，必須解決適用對(duì)象與范圍等問(wèn)題。否則將極大地影響這一制度的實(shí)際效果和意義。因此，確定對(duì)象和范圍之于該制度具有重要的意義，直接關(guān)系著法院能在該制度中發(fā)揮的作用。

1.確定審查的對(duì)象。審查對(duì)象的確定首先要協(xié)調(diào)好違憲和違法審查之間的關(guān)系，從而構(gòu)筑起二者既相關(guān)聯(lián)又存在區(qū)分的制度。在理論界，一個(gè)形成通說(shuō)性的觀點(diǎn)是我國(guó)應(yīng)組建違憲監(jiān)督部門(mén)，借助訴訟的方式達(dá)到增強(qiáng)憲法適用性與健全法制的目的。例如，有的學(xué)者主張于最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與常設(shè)機(jī)構(gòu)中組成特定的憲法監(jiān)督部門(mén)，這既符合國(guó)家的根本政治制度，也與我國(guó)利益主體眾多的現(xiàn)實(shí)也是相一致的；此外，其他學(xué)者傾向于實(shí)現(xiàn)審查的司法化，通過(guò)最高審判機(jī)關(guān)和單獨(dú)成立的審查機(jī)構(gòu)運(yùn)用審查監(jiān)督權(quán)[7]。不管如何，前述措施皆與法院和權(quán)力機(jī)關(guān)的審查職權(quán)、違憲及違法審查對(duì)象如何分工相關(guān)。

2.確定審查的范圍?；谖覈?guó)的行政訴訟與未來(lái)的違憲審查的銜接，主張?jiān)瓌t上應(yīng)該把全部的該行為皆置于審查的受案領(lǐng)域中，但從現(xiàn)實(shí)考慮，不妨在具體個(gè)案中對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章行使附帶性審查判斷權(quán)，其以外的則置于受案領(lǐng)域中。就此而言，既能促進(jìn)司法審查的完善，又考慮到了法規(guī)、規(guī)章的權(quán)威性，是不錯(cuò)的想法。此外，緣于具備變動(dòng)性特征，要合理分配不同階段的審查范圍。具體說(shuō)來(lái)，可以考慮先把現(xiàn)行法律規(guī)定之“其他規(guī)范性文件”置于訴訟領(lǐng)域之中，實(shí)現(xiàn)與我國(guó)《行政復(fù)議法》第7條內(nèi)容相一致；隨著司法實(shí)踐的深入開(kāi)展，進(jìn)而逐漸擴(kuò)大前述范圍，實(shí)現(xiàn)把規(guī)章一同置于審查范圍之內(nèi)，這也正是現(xiàn)行行政訴訟法不足之處的體現(xiàn)?？偠灾瑧?yīng)該選擇漸進(jìn)擴(kuò)大的途徑確定審查范圍。

(四)明確司法審查的原告資格

毫無(wú)疑問(wèn)，在將該行為置于審查范圍之后，必然要面臨明確原告資格的問(wèn)題。也就是說(shuō)，應(yīng)該明確由誰(shuí)作為原告，就抽象行政行為對(duì)其產(chǎn)生的不法侵害提起行政訴訟。對(duì)此，學(xué)術(shù)界存在相反的主張，總地來(lái)看主要有：一是人大作為提起主體，二是利害關(guān)系人作為提起主體，三是檢察機(jī)關(guān)通過(guò)國(guó)家的層面開(kāi)展訴訟。本文認(rèn)為，在因不服該類(lèi)行為而展開(kāi)的行政訴訟中，賦予利害關(guān)系人作為原告更有利于彰顯維護(hù)相對(duì)人權(quán)益的立法宗旨。事實(shí)上，對(duì)“利害關(guān)系人”這一概念做出恰當(dāng)?shù)慕忉尣攀橇⒎皩?shí)務(wù)界的應(yīng)然舉措。放眼域外，在“公共利益訴訟”進(jìn)行的過(guò)程中，更加偏向于通過(guò)賦予相對(duì)人提起訴訟的權(quán)利而不適用適格理論的方式，以糾正公共性不正當(dāng)行為[8]。因此，借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，利害關(guān)系人理應(yīng)首先成為我國(guó)此類(lèi)訴訟的原告。我國(guó)持該觀點(diǎn)的學(xué)者也主張，因不服抽象行政行為而提起訴訟的原告，應(yīng)該是合法權(quán)益受其侵損的行政相對(duì)人。據(jù)此分析，本文認(rèn)為，把握構(gòu)成要件是厘清“利害關(guān)系”內(nèi)涵的核心，因?yàn)橥ㄟ^(guò)構(gòu)成要件的核查，可以更為準(zhǔn)確地判斷出其是否屬于《行政訴訟法》所指的原告。從語(yǔ)境的角度來(lái)看，對(duì)“利害關(guān)系”可以這樣理解：首先，它是一種原告與法院做出何種裁決之間的利害關(guān)系；其次，它是一種發(fā)生于相對(duì)人和被訴行政行為之間的利害關(guān)系；最后，前述二者中，后者產(chǎn)生在先而前者在后，即在法院裁決做出之前，原告資格就已經(jīng)查明確定[9]。

四、結(jié)語(yǔ)

目前來(lái)看，盡管新修的行政訴訟法摒棄了傳統(tǒng)上抽象與具體行政行為的劃分轉(zhuǎn)而采用行政行為代替，但是這并不表明行政主體將不存在抽象行政行為，更未表明抽象行政行為不會(huì)對(duì)現(xiàn)實(shí)生活產(chǎn)生影響。因此，對(duì)我國(guó)司法審查制度進(jìn)行相應(yīng)的修繕不但是必要的，而且也是可行的?？傊?，通過(guò)對(duì)前述若干方面的把握，有助于實(shí)現(xiàn)借助完善立法的方式，構(gòu)筑起行政相對(duì)人依法維權(quán)的制度通道，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)該制度的完善。

[1] [美]博登海默．法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法[M]．鄧正來(lái)，譯．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004：504．

[2] 王連昌．行政法學(xué)[M]．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1994：119．

[3] 羅豪才．中國(guó)司法審查制度[M]．北京：北京大學(xué)出版社，1993：1．

[4] 曾長(zhǎng)雋．論我國(guó)抽象行政行為的司法審查及其制度構(gòu)建[J]．理論與改革，2005，(1)：144．

[5] 王先林．WTO競(jìng)爭(zhēng)政策與中國(guó)反壟斷立法[M]．北京：北京大學(xué)出版社，2005：120．

[6] 羅豪才．行政法論叢(第5卷)[M]．北京：法律出版社，2002：72．

[7] 劉俊祥．抽象行政行為的司法審查研究[M]．北京：中國(guó)檢察出版社，2005：337．

[8] [意]莫諾·卡佩萊蒂．福利國(guó)家與接近正義[M]．劉俊祥，等，譯．北京：法律出版社，2000：83．

[9] 孫亞峰．行政訴訟利害關(guān)系人原告資格初探[D]．蘇州：蘇州大學(xué)，2015：8．

〔責(zé)任編輯：徐雪野 李彬琳〕

2016-12-01

鄧云園(1992-)，女，江西會(huì)昌人，碩士研究生，從事行政法學(xué)研究。

D925.3

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1000-8284(2017)02-0145-05

博士碩士論壇 鄧云園.完善我國(guó)抽象行政行為司法審查制度的思考[J].知與行,2017,(2):145-149.