李 輝

充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督體系建設的對策研究

李 輝

于2016年10月27日召開的中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第六次全體會議審議并通過了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，習近平總書記就《條例(討論稿)》向全會作了重要闡釋和詳盡說明?？梢哉f，這是執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨在傳承黨內(nèi)監(jiān)督優(yōu)良傳統(tǒng)的基礎上又一次制度性的飛躍。

一、中國共產(chǎn)黨在新中國成立以來對加強黨內(nèi)監(jiān)督的不懈努力

毛澤東十分注重通過加強共產(chǎn)黨員理想信念教育進行黨內(nèi)監(jiān)督的治理，毛澤東不止一次地講，“共產(chǎn)黨的唯一任務就是團結全體人民，奮不顧身地向前戰(zhàn)斗，為人民與民族謀利益，絕無任何私利可言”。毛澤東認為只有全黨樹立正確的理想信念，強化廣大黨員自身建設和能力水平，才能使黨內(nèi)監(jiān)督做到有始有終。鄧小平在1956年時就曾經(jīng)指出：“我們需要實行黨的內(nèi)部的監(jiān)督，也需要來自人民群眾和黨外人士對于我們黨的組織和黨員的監(jiān)督”。為了更加清晰表達這一思想，鄧小平在1957年專門寫了一篇文章《共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督》，文中強調(diào)“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領導干部。凡是搞特權、特殊化，經(jīng)過批評教育而又不改的，人民就有權依法進行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免、要求他們在經(jīng)濟上退賠，并使他們受到法律、紀律處分”。鄧小平結合當時中國的現(xiàn)實國情和國際風云變幻，高瞻遠矚地提出了以法律制度、黨內(nèi)民主、民主黨派、道德信念以及人民群眾為主體的社會主義監(jiān)督體系，這一體系的出現(xiàn)，也正式標志著黨內(nèi)監(jiān)督開始走向制度化軌道。在2000年1月的中紀委四次全體會議上，江澤民指出，由于黨內(nèi)監(jiān)督管理體制和機制尚未完善，導致“越是高級干部越缺少有力的監(jiān)督和管理。黨內(nèi)監(jiān)督，尤其是對高中級干部的監(jiān)督，仍然是一個薄弱環(huán)節(jié)”。胡錦濤也高度重視制度整合對黨內(nèi)監(jiān)督的作用。黨的十七大報告指出：“落實黨內(nèi)監(jiān)督條例，加強民主監(jiān)督，發(fā)揮好輿論監(jiān)督作用，增強監(jiān)督合力和實效。”中紀委向黨的十七大報告中也提道：“把黨內(nèi)監(jiān)督與人大監(jiān)督、政府專門機關監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等結合起來，拓寬監(jiān)督渠道，增強監(jiān)督合力。” 2009年9月召開的十七屆四中全會通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》中強調(diào)：“以加強領導干部特別是主要領導干部監(jiān)督為重點，建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結構和運行機制，推進權力運行程序化和公開透明?！笔舜笾赋觥巴七M權力運行公開化、規(guī)范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度，健全質(zhì)詢、問責、經(jīng)濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度，加強黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行”，同時強調(diào) “牢牢掌握意識形態(tài)工作領導權和主動權，堅持正確導向，提高引導能力，壯大主流思想輿論”。可以說，在我國人民民主專政制度之下，以人民代表大會為權力機構的運行機制中，新中國成立以來，我們歷任國家領導人無不以立足長遠、以人民利益為己任的大局意識和使命擔當建設著我國的黨內(nèi)監(jiān)督制度體系。

二、黨內(nèi)監(jiān)督體系建設與黨要管黨、從嚴治黨的要求仍有差距

我們在為成績歡欣鼓舞之時，仍需清醒地意識到該體系建設的不足之處，主要表現(xiàn)在：首先權力配置的科學性不夠。我們的決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權在其內(nèi)部尚未形成相互制約、彼此協(xié)調(diào)的良性互動，這就極易導致會因領導者個人能力與素質(zhì)不同發(fā)生權力要么高度集中、要么過于分散的兩種極端現(xiàn)象。其次，權力運行的監(jiān)督力度不夠。我國有紀檢監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督、審計監(jiān)督等體系較為完整，覆蓋領域較為全面的監(jiān)督網(wǎng)絡，但是令人遺憾的是這些監(jiān)督機構和職能部門的相互協(xié)調(diào)配合缺乏制度上的保障。導致各自為政，難以發(fā)揮監(jiān)督主體的集群效應。監(jiān)督體系和權力運作之間因為信息的不對稱，使得監(jiān)督權威性不足和難以對濫權現(xiàn)象形成制約。對黨風廉政責任制落實不夠徹底，公民的有序參與未能形成常態(tài)，對執(zhí)行權力者難以實時監(jiān)控，所有這些都會造成監(jiān)督難、難監(jiān)督的結果。再次，制度執(zhí)行力不強。西漢法學家恒寬說過，世不患無法，而患無必行之法。中國年紀最大的憲法，在實施的過程中尚不能真正發(fā)揮其限權、賦權、保權之功能，其他制度的執(zhí)行情況可見一斑。再好的制度也需要人來執(zhí)行，中國多年的人情社會、關系社會、熟人社會積習使得法律制度實施徘徊在情與法的抉擇之中。如果有了制度而不去執(zhí)行，那么再好的制度也只能是寫在紙上、掛在墻上的擺設。制度是以執(zhí)行為出發(fā)點和目標值的，在制度執(zhí)行中不允許打折扣。所謂有令不行、有禁不止、枉法用權最后損害的是法律的尊嚴和制度的實效性。

三、充分發(fā)揮新聞媒體在從嚴治黨過程中的輿論監(jiān)督作用

所謂輿論監(jiān)督是指新聞媒體運用輿論的獨特力量，依據(jù)法定的程序和要求，幫助公眾了解行政事務、社會事務、黨的方針政策以及一切涉及公共利益的事務，并促使其沿著法治和社會生活共同準則方向運作一種社會行為。此次《條例》專設一節(jié)，通過法條33和34明確了輿論監(jiān)督是十種監(jiān)督制度之一，將其上升到黨內(nèi)法規(guī)層面，在黨的發(fā)展史上尚屬首次，足見其重要性。輿論監(jiān)督對從嚴治黨的作用主要體現(xiàn)在：

(一)及時準確靈活地發(fā)布信息，有效監(jiān)督公權

無論是行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、立法監(jiān)督還是黨內(nèi)監(jiān)督，程序合法的同時也需合理是監(jiān)督主體行使監(jiān)督權的必然要求，否則極有可能出現(xiàn)監(jiān)督本身就違法違規(guī)問題，所以監(jiān)督主體在行使監(jiān)督權過程中必須秉承職權法定原則，確保程序無瑕疵，而追求程序的公平公正是以部分或全部犧牲效率為代價的，滯后性、被動性便是最明顯的特征。而輿論監(jiān)督由于其天生的及時快捷、廣泛便利、直接性、零距離、抗干擾性強、立體直觀、生動形象等要素存在，可以在第一時間主動地、前沿地對監(jiān)督對象進行監(jiān)督，如果不能及時發(fā)聲，則必然導致整個社會主體降低對其工作的評價，這顯然是任何一個新聞工作者都不愿看到的結果。甚至在有些輿論監(jiān)督過程中，新聞媒體為其他法定監(jiān)督主體及時提供了信息和線索，為其他監(jiān)督主體及時啟動調(diào)查程序和強制措施爭取了有效的時間。

(二)擴大知情范圍，有利于強化黨員自律意識

在社會信息化的今天，社會群眾可以通過多種渠道獲取自己想要的信息，但是準確的、權威的、及時地獲取方式仍然是新聞媒體。我們知道，社會公眾無法在第一時間知曉權力運作的相關信息，而唯一能打破這一瓶頸的就是新聞媒體了。輿論監(jiān)督通過職業(yè)的媒體機構和從業(yè)人員，專業(yè)進行信息收集，必然會極大地拓展普通公民的信息來源渠道，而正是基于媒體無所不在的監(jiān)督作用，我們廣大的黨員特別是領導干部，始終會感覺到自己的一言一行時時刻刻處于輿論的監(jiān)督之下，迫使其在靈魂深處牢固樹立自重、自警、自勵、自省的黨性修養(yǎng)，使廣大黨員特別是領導干部在大起大落面前能保持正確的政治立場，在形形色色誘惑之下能筑牢思想道德防線，恬靜地對待個人名利得失，始終以一個共產(chǎn)黨員的標準履行自己的職責，敬畏法律、敬畏人民、敬畏組織、敬畏監(jiān)督。

(三)有利于更好地發(fā)揮輿論監(jiān)督的正向作用

《條例》第34條規(guī)定：“新聞媒體應當堅持黨性原則，遵守新聞紀律和職業(yè)道德，把握輿論監(jiān)督的正確導向，注重輿論監(jiān)督的社會效果?！薄吨腥A人民共和國保密法》第27條規(guī)定：“報刊、圖書、音像制品、電子出版物的編輯、出版、印制、發(fā)行，廣播節(jié)目、電視節(jié)目、電影的制作和播放，互聯(lián)網(wǎng)、移動通信網(wǎng)等公共信息網(wǎng)絡及其他傳媒的信息編輯、發(fā)布，應當遵守有關保密規(guī)定。”新聞媒體行使輿論監(jiān)督權時必須是在堅持黨的領導和恪守職業(yè)道德的基礎上進行的，當然，按照保密法的規(guī)定，泄密是更加不被容許的行為。新聞輿論監(jiān)督是屬于一種自上而下的社會監(jiān)督方式，應該更多將目光聚集在高級別的領導機關、領導干部及其政治生活上，當然這是需要勇氣和相應的權利保障的。我們必須承認，雖然我國對新聞輿論監(jiān)督管理比較嚴格和規(guī)范，但是，在激烈的市場競爭中，一些新聞媒體為追求所謂的轟動效應，片面蓄意夸大、斷章取義、歪曲事實，甚至突破職業(yè)底線，同一些當事方聯(lián)手炒作，制造假新聞，混淆視聽。這雖然是個別現(xiàn)象，但同樣嚴重損害了新聞媒體應有的傳遞信息、監(jiān)督權力的公信力。此次《條例》在賦予媒體輿論監(jiān)督權利的同時，也明確了其應盡義務，可以使新聞媒體真正發(fā)揮激濁揚清的正向作用。

(作者系中共黑龍江省委黨校政治學教研部教授)