阮建華

(北京市順義區(qū)人民檢察院 公訴部，北京 101300)

·司法改革專題(一)·

推進(jìn)並完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制
——以檢查監(jiān)督為視角

阮建華

(北京市順義區(qū)人民檢察院 公訴部，北京 101300)

檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作中擔(dān)負(fù)著重要職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)承接行政執(zhí)法環(huán)節(jié)與刑事司法環(huán)節(jié)，將檢察監(jiān)督觸角從刑事司法活動(dòng)延伸至行政執(zhí)法活動(dòng)，既能保障刑事審判的公正，又能防止以罰代刑、擅自處理涉嫌犯罪案件的違法行為。在行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制中，檢察機(jī)關(guān)具有中樞性和主導(dǎo)型地位，一方面保障案件移送渠道的暢通，另一方面主動(dòng)監(jiān)督行政執(zhí)法活動(dòng)與刑事司法活動(dòng)。在實(shí)踐運(yùn)行過程中，由于監(jiān)督范圍過窄、監(jiān)督力度偏弱、監(jiān)督程序不暢、監(jiān)督保障缺乏等問題，影響著檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的發(fā)揮。而從立法和制度層面進(jìn)一步完善檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督制度，加強(qiáng)檢察監(jiān)督，則成為目前推進(jìn)與完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制之根本。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督制度的健全與完善主要是強(qiáng)化法律監(jiān)督權(quán)，保障檢察機(jī)關(guān)知情權(quán)，規(guī)范案件移送監(jiān)督程序，明確立案監(jiān)督程序，健全績效考評制度。

“兩法銜接”機(jī)制；檢察監(jiān)督；法律監(jiān)督權(quán)

行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制(以下簡稱“兩法銜接”機(jī)制)，既指工商、稅務(wù)、煙草、食藥、銀監(jiān)等具有執(zhí)法職能的行政機(jī)關(guān)或市場監(jiān)管部門，在執(zhí)法中將涉嫌刑事犯罪案件移送至刑事司法機(jī)關(guān)，以追究違法者的刑事責(zé)任的工作機(jī)制[1]；也指刑事司法機(jī)關(guān)在辦理刑事案件過程中，發(fā)現(xiàn)不構(gòu)成刑事犯罪但依法應(yīng)予以行政處罰的案件時(shí)及時(shí)向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送，以追究違法者的行政責(zé)任的工作機(jī)制。“兩法銜接”機(jī)制建立的直接推動(dòng)力是實(shí)踐中普遍存在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)“以罰代刑”“有罪不究”“降格處理”等現(xiàn)象，導(dǎo)致打擊犯罪不力、國家刑罰權(quán)得不到落實(shí)等問題。為消除行政違法與刑事犯罪之間的執(zhí)法空檔，維護(hù)法制統(tǒng)一和公平正義，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、有效監(jiān)督，確?！皟煞ㄣ暯印睓C(jī)制順暢運(yùn)行。

一、檢察機(jī)關(guān)在“兩法銜接”機(jī)制中的角色定位

根據(jù)《憲法》第129條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)、《刑事訴訟法》第111條規(guī)定和《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第14條規(guī)定賦予檢察機(jī)關(guān)案件移送監(jiān)督權(quán)和立案監(jiān)督權(quán)，以及《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》具體劃分行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)各自職責(zé)?？梢?，檢察機(jī)關(guān)對各項(xiàng)法律法規(guī)的執(zhí)行、實(shí)施享有監(jiān)督的權(quán)力，并涵蓋立案、偵查、起訴等各個(gè)階段。其中，包括對“兩法銜接”中行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的案件移送監(jiān)督、刑事司法機(jī)關(guān)的立案以及立案后訴訟過程等多個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督等。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)作為職務(wù)犯罪案件的受理機(jī)關(guān)，還接受和辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的職務(wù)犯罪案件。因此，可以說檢察機(jī)關(guān)在“兩法銜接”機(jī)制中處于中樞性、主導(dǎo)性地位。

(一)法律監(jiān)督權(quán)的權(quán)力位階具有中樞性

檢察機(jī)關(guān)在“兩法銜接”機(jī)制中處于中樞地位，這是由檢察機(jī)關(guān)在“兩法銜接”機(jī)制中的作用決定的。“兩法銜接”主要涉及行政權(quán)與司法權(quán)，行政權(quán)是行使最頻繁、與公民接觸最多的權(quán)力，易產(chǎn)生腐敗、濫權(quán)后果，必須予以制約與監(jiān)督，而檢察權(quán)的本質(zhì)和核心是制約和監(jiān)督行政權(quán)，以權(quán)力制衡權(quán)力，確保行政權(quán)法治化、規(guī)范化。檢察機(jī)關(guān)通過履行法律監(jiān)督職能，既保障涉嫌犯罪案件及時(shí)移送，又保障涉嫌犯罪案件有效受理，依法進(jìn)行立案偵查、審查起訴，確保移送的案件得到公正的審判，有效防止出現(xiàn)“以罰代刑”“有罪不究”“降格處理”等現(xiàn)象。

(二)法律監(jiān)督權(quán)的實(shí)施過程具有主導(dǎo)性

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對涉嫌犯罪案件應(yīng)當(dāng)移送而不移送，或刑事司法機(jī)關(guān)對于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件應(yīng)當(dāng)立案而不立案或不應(yīng)當(dāng)立案而立案的，意味著應(yīng)受刑罰懲罰的人逃脫刑罰懲罰或不應(yīng)受到刑罰懲罰的人蒙冤受罰。這不僅造成冤假錯(cuò)案、司法不公的現(xiàn)象，而且影響法制的統(tǒng)一和法律的權(quán)威。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主導(dǎo)“兩法銜接”機(jī)制運(yùn)行，并參與刑事訴訟的全過程，主動(dòng)監(jiān)督行政執(zhí)法活動(dòng)和刑事司法活動(dòng)。由于存在法定性、程序性等特征，在“兩法銜接”機(jī)制中檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)旨在監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行政處罰權(quán)和刑事司法機(jī)關(guān)立案偵查權(quán)的不合理、不合法利用，進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為和刑事司法行為，而非干涉行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行使行政權(quán)、刑事司法機(jī)關(guān)行使立案偵查權(quán)的正常行使。

二、檢察機(jī)關(guān)在“兩法銜接”機(jī)制中面臨的問題

我國“兩法銜接”工作尚處于探索階段，以S直轄市人民檢察院為樣本，在2004年至2009年期間，全市檢察系統(tǒng)建議行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送案件38件43人，公安機(jī)關(guān)不立案啟動(dòng)監(jiān)督程序7件7人。2010年S市建立“兩法銜接”機(jī)制，制定《“兩法銜接”機(jī)制工作辦法》《“兩法銜接”機(jī)制聯(lián)席會(huì)議制度》等規(guī)范性文件，搭建“兩法銜接”信息共享平臺(tái)，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立重大、重點(diǎn)案件提前通報(bào)、研究咨詢制度等。截至2015年12月份，S市建議移送公安機(jī)關(guān)案件85件92人，監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案案件86件103人。自“兩法銜接”機(jī)制建立以來，S市注重“兩法銜接”機(jī)制的規(guī)范性建設(shè)，以環(huán)境資源保護(hù)和食品藥品安全等重點(diǎn)領(lǐng)域推進(jìn)“兩法銜接”機(jī)制，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，不僅增加了辦案數(shù)量，而且確保了案件質(zhì)量，但同時(shí)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)在運(yùn)行中也存在諸多問題。

(一)監(jiān)督范圍過窄。檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職責(zé)的履行囿于監(jiān)督范圍的廣度與深度。整體而言，檢察機(jī)關(guān)在“兩法銜接”機(jī)制中的監(jiān)督范圍不全面、不深入。主要表現(xiàn)在：一是《刑事訴訟法》第111條僅規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)實(shí)施立案監(jiān)督權(quán)力，但未包括檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督；二是注重 對“應(yīng)立而不立”案件監(jiān)督，忽視對“不應(yīng)立而立”案件監(jiān)督，出現(xiàn)“以罰代刑”或“以刑代罰”的違法行為。如以刑罰方式逼迫相對人繳納罰款的行為、以報(bào)復(fù)陷害為目的進(jìn)行徇私舞弊的行為、公安機(jī)關(guān)通過刑罰方式違法插手一般民事經(jīng)濟(jì)糾紛的行為等。實(shí)質(zhì)上，刑事司法機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案的行為所產(chǎn)生的危害程度不低于刑事司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的行為所產(chǎn)生的危害程度。

(二)監(jiān)督力度偏弱。主要表現(xiàn)在：一是信息交流渠道不暢通，檢察機(jī)關(guān)的案件知情權(quán)無法保障。雖然建立聯(lián)席會(huì)議制度、信息通報(bào)制度、信息共享平臺(tái)等，但仍不規(guī)范、不成熟。聯(lián)席會(huì)議只有在發(fā)現(xiàn)問題需要解決時(shí)才召開，未能形成長效工作機(jī)制。信息通報(bào)意識(shí)差，檢察機(jī)關(guān)同時(shí)充當(dāng)統(tǒng)計(jì)員和通報(bào)員的角色。信息共享平臺(tái)建設(shè)存在差異，有的單位或地區(qū)沒有開始建設(shè)，或者正在規(guī)劃建設(shè)過程中，或者雖已建立但數(shù)據(jù)錄入不及時(shí)、不規(guī)范，使得檢察機(jī)關(guān)很難在信息共享平臺(tái)上發(fā)現(xiàn)案件線索。二是法律監(jiān)督權(quán)內(nèi)容不具體，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能發(fā)揮不充分。目前，我國開展“兩法銜接”工作的規(guī)范依據(jù)主要是行政法規(guī)、最高人民檢察院單獨(dú)或聯(lián)合其他部門出臺(tái)的規(guī)范性文件以及各級(jí)檢察機(jī)關(guān)與各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等部門制定的各項(xiàng)規(guī)范性文件。上述規(guī)范不僅法律位階低，而且沒有具體規(guī)定檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容，難以發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)作用。三是監(jiān)督制約措施強(qiáng)制力不足，檢察監(jiān)督職能被弱化。通常情況下，檢察機(jī)關(guān)可以通過發(fā)《催辦函》等形式督促公安機(jī)關(guān)立案偵查，但缺乏強(qiáng)制力和法律責(zé)任，公安機(jī)關(guān)可以以各種理由敷衍搪塞，致使這種柔性監(jiān)督方式流于形式。

(三)監(jiān)督程序不暢。表現(xiàn)為：1.案件移送監(jiān)督程序不完善。一是案件移送標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)在刑事案件尤其是經(jīng)濟(jì)犯罪案件追訴標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識(shí)存在分歧，沒有確定一個(gè)清晰、明確的涉嫌刑事犯罪移送標(biāo)準(zhǔn)；或者是對移送標(biāo)準(zhǔn)不能全面準(zhǔn)確理解，如刑法規(guī)定犯罪構(gòu)成要件中情節(jié)嚴(yán)重或造成嚴(yán)重后果等條款，未進(jìn)行具體規(guī)定，實(shí)踐中行政執(zhí)法機(jī)關(guān)難以掌握，從而導(dǎo)致“案件移送難”“案件移送不及時(shí)”等問題。二是證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一致。行政處罰案件和刑事處罰案件對證據(jù)要求不同，一般而言，行政處罰案件的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)低于刑事處罰案件，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)收集、固定證據(jù)意識(shí)不強(qiáng)，且未能及時(shí)將行政證據(jù)轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)。2.立案監(jiān)督程序存在漏洞。一方面刑事司法機(jī)關(guān)以行政執(zhí)法機(jī)關(guān)所移送案件未達(dá)到刑事立案基本標(biāo)準(zhǔn)、未取得案件夠罪證據(jù)或案件證據(jù)的調(diào)取已經(jīng)客觀不能、所調(diào)取的證據(jù)形式未進(jìn)行轉(zhuǎn)化(如行政證據(jù)未轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù))等理由不予立案。另一方面刑事司法機(jī)關(guān)對于某些案件(如非法行醫(yī)罪等)要求由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)出具材料(如非法行醫(yī)行為等)為立案的前置要件[2]。對于上述情形，檢察機(jī)關(guān)如何監(jiān)督刑事司法機(jī)關(guān)立案，我國法律未做出規(guī)定。

(四)監(jiān)督保障缺乏。一是組織領(lǐng)導(dǎo)制度不健全。缺乏自上而下的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各單位各自為政，未能形成統(tǒng)一的工作模式和標(biāo)準(zhǔn)；缺乏權(quán)威的牽頭部門，僅依靠檢察機(jī)關(guān)一方來牽頭推動(dòng)多個(gè)不同部門的工作，勢必有些“力不從心”，難以保障“兩法銜接”機(jī)制中的制度規(guī)定落到實(shí)處。二是績效考核和責(zé)任追究制度不完善。缺少將“兩法銜接”工作納入地方政府的綜合考核評價(jià)體系，削弱行政執(zhí)法機(jī)關(guān)開展“兩法銜接”工作的積極性；不接受檢察監(jiān)督的法律責(zé)任及后果不明確等。

三、“兩法銜接”機(jī)制中檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督制度的健全與完善

(一)強(qiáng)化法律監(jiān)督權(quán)

擴(kuò)大并豐富檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)內(nèi)涵，將監(jiān)督范圍從“立案——偵查——審判——執(zhí)行”監(jiān)督擴(kuò)展到行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為監(jiān)督?！兑?guī)定》賦予了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為權(quán)力，但監(jiān)督權(quán)的具體形式內(nèi)容缺乏，制約檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的發(fā)揮。筆者認(rèn)為，修改《人民檢察院組織法》等法律，將行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行為納入檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督范圍，把檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)延伸至“移送——立案——偵查”全過程，加強(qiáng)監(jiān)督力度，提高監(jiān)督效力。具體而言，一要賦予提前介入權(quán)。對于人民群眾呼聲高、涉及金額大、影響范圍廣的案件，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為必要時(shí)，可以指派檢察官提前介入到行政執(zhí)法環(huán)節(jié)或者派駐檢察官到行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)辦公場所進(jìn)行指導(dǎo)，引導(dǎo)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)收集、固定證據(jù)，避免證據(jù)遺失或損毀。二要賦予調(diào)卷審查權(quán)。檢察機(jī)關(guān)有權(quán)調(diào)閱行政處罰卷宗材料，調(diào)查核實(shí)違法者犯罪事實(shí)，徹底改變行政執(zhí)法機(jī)關(guān)被動(dòng)、怠惰移送涉嫌刑事犯罪案件的情形。三要賦予督促糾正權(quán)。檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為中存在違法違規(guī)情形有權(quán)督促其糾正。對于情節(jié)輕微的，檢察機(jī)關(guān)可以向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議以督促糾正；對于情節(jié)嚴(yán)重并構(gòu)成刑事犯罪的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將犯罪線索和相關(guān)材料移交具有管轄權(quán)的刑事司法機(jī)關(guān)進(jìn)行立案偵查。為保障檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)，可以降低徇私舞弊不移交刑事案件入罪標(biāo)準(zhǔn)，即單位或個(gè)人故意不移交刑事案件的即可夠罪，而徇私情節(jié)則應(yīng)加重處罰[3]；同時(shí)修改我國《行政處罰法》相關(guān)條款，使其更好與《刑法》銜接。

(二)保障檢察機(jī)關(guān)知情權(quán)

1.科學(xué)搭建信息共享平臺(tái)。信息共享平臺(tái)可以實(shí)現(xiàn)“行政處罰案件共享+案件移送及備案+案件流程全面跟蹤+行政執(zhí)法動(dòng)態(tài)宣傳+案件情況通報(bào)”多功能、多元化、多要素的信息共享與對接。在平臺(tái)上，刑事司法機(jī)關(guān)可以隨時(shí)查詢信息隨時(shí)發(fā)現(xiàn)涉嫌刑事犯罪案件線索，也可以通過信息篩選、比對進(jìn)行案件分析，而行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以通過關(guān)注案件處理動(dòng)態(tài)信息并從中發(fā)現(xiàn)行政違法案件線索以及不規(guī)范執(zhí)法行為等，從而形成雙向互導(dǎo)式“兩法銜接”信息共享機(jī)制。在信息共享平臺(tái)建設(shè)中，政府牽頭，并在轄區(qū)內(nèi)搭建統(tǒng)一的信息共享平臺(tái)，對信息共享的主體、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、期限、責(zé)任等統(tǒng)一規(guī)范，實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)卣?wù)網(wǎng)與信息共享平臺(tái)對接。具體內(nèi)容有：一是明確信息共享主體。在“兩法銜接”機(jī)制的語境中，信息共享主體主要是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)。前者包括具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)以及法律法規(guī)明確授權(quán)的具有行政處罰權(quán)的組織；后者包括公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，其中公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的反貪污賄賂部門、反侵權(quán)瀆職部門具有刑事偵查權(quán)。二是明確信息共享范圍。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對除適用簡易程序外以適用一般程序和聽證程序所做出行政處罰的案件信息；刑事司法機(jī)關(guān)立案情況以及向檢察機(jī)關(guān)提請審查逮捕、移送審查起訴的案件信息；檢察機(jī)關(guān)對于立案監(jiān)督、審查逮捕、審查起訴案件信息以及在辦理刑事案件中未構(gòu)成犯罪但構(gòu)成行政違法的案件信息。但信息共享的范圍僅限于“兩法銜接”信息共享平臺(tái)。三是明確信息共享期限。對于符合移送標(biāo)準(zhǔn)的案件，移送后三日內(nèi)在信息共享平臺(tái)上錄入該類案件信息；對于其他類型的案件，應(yīng)當(dāng)在行政立案后七日內(nèi)在信息共享平臺(tái)上錄入該類案件信息；若執(zhí)法查辦中案情發(fā)生變化的案件，應(yīng)當(dāng)在信息共享平臺(tái)上實(shí)時(shí)報(bào)道最新動(dòng)態(tài)。刑事司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將案件受理及處理情況于接受案件移送后三日內(nèi)錄入。

2.信息通報(bào)制度。雙向性+全面性。通報(bào)信息主要包括行政執(zhí)法機(jī)關(guān)定期通報(bào)行政處罰案件和移送涉嫌犯罪案件情況，公安機(jī)關(guān)定期通報(bào)案件受理、立案偵查、提請逮捕和移送審查起訴情況，檢察機(jī)關(guān)定期通報(bào)案件移送、立案和偵查監(jiān)督、審查逮捕和起訴以及提起訴訟后獲得審判機(jī)關(guān)判決情況。各自相關(guān)的工作簡報(bào)、信息應(yīng)當(dāng)相互交換，新法律規(guī)范、司法解釋應(yīng)相互抄送等。在信息通報(bào)過程中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以就涉嫌犯罪立案條件、證據(jù)收集固定等方面向刑事司法機(jī)關(guān)咨詢，而刑事司法機(jī)關(guān)在案件查辦過程中可以提出意見和建議，相互之間及時(shí)調(diào)整，以達(dá)到最佳執(zhí)法效果。

3.聯(lián)席會(huì)議制度。常規(guī)化+實(shí)質(zhì)化?！皟煞ㄣ暯印惫ぷ魃婕氨姸嗖块T和領(lǐng)域，諸多疑難問題需要協(xié)商解決，檢察機(jī)關(guān)可以定期或不定期組織和主持召開聯(lián)席會(huì)議，對行政處罰案件和刑事犯罪案件在調(diào)查處理以及移送過程中所遇到困難等問題進(jìn)行協(xié)商。在協(xié)商基礎(chǔ)上達(dá)成一致意見，對聯(lián)席會(huì)議成員均有約束力，并在后期“兩法銜接”工作中嚴(yán)格執(zhí)行。另外，在召開聯(lián)席會(huì)議時(shí)，可以允許相關(guān)當(dāng)事人和其他群眾旁聽，并聽取其合理意見；邀請新聞媒體列席會(huì)議，對重大案件的情況和重大決議進(jìn)行報(bào)道。檢察機(jī)關(guān)亦可以通過群眾檢舉、控告等方式，或通過新聞媒體的報(bào)道來發(fā)現(xiàn)有關(guān)行政執(zhí)法中涉嫌犯罪的案件線索，拓寬信息渠道。

(三)完善案件移送監(jiān)督程序

1.建立移案監(jiān)督制度。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送而不進(jìn)行移送或者遺漏案件移送或者超期后移送案件的，應(yīng)當(dāng)要求其說明理由，經(jīng)審查理由不成立的，以書面通知并要求其限期移送案件。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)收到案件移送通知后限期內(nèi)移送案件，同時(shí)將案卷材料隨案移送，繼續(xù)不移送案件的，檢察機(jī)關(guān)或者書面通知該轄區(qū)公安機(jī)關(guān)直接立案偵查，或者發(fā)送檢察建議至該行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的上級(jí)單位并由其上級(jí)單位責(zé)令其限期移送。案件移送要制作《案件移送函》(一式三份)，一份留底存檔、一份交予公安機(jī)關(guān)、一份交予檢察機(jī)關(guān)便于監(jiān)督，確保案件移送到公安機(jī)關(guān)。

2.統(tǒng)一行政證據(jù)與刑事證據(jù)轉(zhuǎn)化規(guī)則。行政證據(jù)與刑事證據(jù)銜接的關(guān)鍵是，行政證據(jù)能否用于刑事程序中。我國《刑事訴訟法》第52條規(guī)定，雖然確立行政證據(jù)與刑事證據(jù)轉(zhuǎn)化制度，但是證據(jù)轉(zhuǎn)化具體規(guī)則比較模糊。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)證據(jù)類型、證明力大小、證據(jù)性質(zhì)等方面對證據(jù)轉(zhuǎn)化方式區(qū)別對待。實(shí)物證據(jù)，原則上無須由刑事司法機(jī)關(guān)重新收集，只需形式上的合法性審查，補(bǔ)充法律手續(xù)后，即可采納，但若實(shí)物證據(jù)在收集過程中有瑕疵，且無法彌補(bǔ)的，則排除使用；言詞證據(jù)，原則上需要刑事司法機(jī)關(guān)重新收集，但例外情形下如有完整視聽資料佐證的證人證言、證人因意外死亡或失去記憶等情形導(dǎo)致無法重新收集等，只在與其他證據(jù)相印證下才具刑事證據(jù)效力。行政證據(jù)轉(zhuǎn)化刑事證據(jù)，要嚴(yán)格遵循刑事證據(jù)規(guī)則。行政機(jī)關(guān)移送刑事司法機(jī)關(guān)的證據(jù)形式必須符合《刑事訴訟法》規(guī)定的法定證據(jù)種類，證據(jù)收集程序必須符合《刑事訴訟法》規(guī)定的程序要求。證據(jù)轉(zhuǎn)化要遵循非法證據(jù)排除規(guī)則，刑事司法機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)收集證據(jù)的合法性嚴(yán)格審查，對于以非法方式取得的證據(jù)或行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不能說明來源的證據(jù)不得作為刑事證據(jù)使用。

3.確定不移送案件的法律后果。對于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送而未移送但需要追究相關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任的，檢察機(jī)關(guān)或者向其發(fā)出檢察建議以督促其糾正或者將違法材料移交給紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)或紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)將處理情況函告檢察機(jī)關(guān)。對于情節(jié)嚴(yán)重且涉嫌職務(wù)犯罪的，依法應(yīng)當(dāng)追究其刑事責(zé)任的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將刑事犯罪材料移送檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂部門、反瀆職侵權(quán)部門立案偵查。

(四)完善立案監(jiān)督程序

1.立案監(jiān)督范圍及期限。檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督范圍包括移送涉嫌犯罪案件未依法予以立案的情況和刑事司法機(jī)關(guān)擴(kuò)大受案范圍并主動(dòng)將某些不構(gòu)成刑事犯罪的行政違法案件予以立案的情況。刑事司法機(jī)關(guān)在接收到行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移交的案件后三日內(nèi)做出立案或者不立案決定，但是重大、疑難復(fù)雜情形可以經(jīng)本部門負(fù)責(zé)人同意后延長至十日。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)存在行政違法行為且涉嫌刑事犯罪的應(yīng)當(dāng)書面通報(bào)至刑事司法機(jī)關(guān)，刑事司法機(jī)關(guān)自接收到通報(bào)之日起十個(gè)工作日內(nèi)做出立案或者不立案決定。

2.立案監(jiān)督程序。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)全程跟蹤刑事司法機(jī)關(guān)立案情況，督促刑事司法機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)立案偵查。刑事司法機(jī)關(guān)對移送案件做出不立案或撤銷案件決定的，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有提請復(fù)議權(quán)或向檢察機(jī)關(guān)建議立案監(jiān)督；有關(guān)單位或個(gè)人對刑事司法機(jī)關(guān)做出立案或不立案決定有異議的，可以提請復(fù)議或向檢察機(jī)關(guān)控告或者舉報(bào)。檢察機(jī)關(guān)對刑事司法機(jī)關(guān)不立案或立案后又撤銷案件的，經(jīng)審查認(rèn)為依法應(yīng)當(dāng)立案的，要求刑事司法機(jī)關(guān)做出不予立案理由說明，刑事司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以書面形式向檢察機(jī)關(guān)說明不予立案理由。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為刑事司法機(jī)關(guān)不予立案理由不成立的，應(yīng)通知刑事司法機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)予以立案，刑事司法機(jī)關(guān)接到通知后應(yīng)當(dāng)予以立案，并將立案情況以書面形式告知檢察機(jī)關(guān)。

3.立案監(jiān)督效力。公安機(jī)關(guān)做出不立案理由說明后，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為理由不成立的，應(yīng)當(dāng)書面通知立案，公安機(jī)關(guān)收到通知后十五日內(nèi)予以立案，并將立案情況函告知檢察機(jī)關(guān)，否則檢察機(jī)關(guān)有權(quán)向其發(fā)出糾正違法通知書。若檢察機(jī)關(guān)在立案監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)刑事司法機(jī)關(guān)工作人員涉嫌職務(wù)犯罪的，應(yīng)當(dāng)將犯罪材料移送檢察機(jī)關(guān)職務(wù)偵查部門立案偵查，依法追究其刑事責(zé)任。

(五)健全績效考評制度

確立“兩法銜接”機(jī)制的監(jiān)測指標(biāo)，納入行政執(zhí)法機(jī)關(guān)績效考評體系。監(jiān)測評價(jià)的主體是各級(jí)檢察機(jī)關(guān)。監(jiān)測結(jié)果作為政府法制部門綜合評價(jià)的基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)和對比分析使用。以S市人民檢察院為例，監(jiān)測指標(biāo)分為兩部分：涉刑案件主動(dòng)移送率和涉刑職權(quán)移送要件規(guī)范率。因簡化公式形式，方便計(jì)算，下文公式中涉及檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一簡稱“檢”、公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一簡稱“公”、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)統(tǒng)一簡稱“行”。計(jì)算方法分別如下：

1.涉刑案件主動(dòng)移送率=[年內(nèi)主動(dòng)移送涉嫌犯罪案件數(shù)量÷年內(nèi)主動(dòng)移送涉嫌犯罪案件數(shù)量+檢建議(含督辦)移送案件數(shù)量]×100%。其中：①年內(nèi)主動(dòng)移送涉嫌犯罪案件數(shù)量=行主動(dòng)書面移送公案件數(shù)量+移送案件抄送檢后檢立案監(jiān)督案件數(shù)量+行向檢提請會(huì)商后檢建議移送的案件數(shù)量+行提請檢立案監(jiān)督的案件；②檢建議(含督辦)移送案件數(shù)量=檢在辦理其他案件中發(fā)現(xiàn)的應(yīng)當(dāng)移送而未移送的案件+檢通過新聞媒體渠道發(fā)現(xiàn)的應(yīng)當(dāng)移送而未移送的案件+上級(jí)檢督辦后發(fā)現(xiàn)的應(yīng)當(dāng)移送而未移送的案件+人大代表建議、政協(xié)委員提案方式要求檢監(jiān)督后發(fā)現(xiàn)的應(yīng)當(dāng)移送而未移送的案件+人民群眾到檢控告舉報(bào)后發(fā)現(xiàn)的應(yīng)當(dāng)移送而未移送的案件。檢建議(含督辦)移送案件是指行已經(jīng)先行查處并做行政結(jié)案處理，檢察機(jī)關(guān)通過所列途徑發(fā)現(xiàn)并建議移送的涉嫌犯罪案件。

2.涉刑職權(quán)移送要件規(guī)范率=[年內(nèi)移送符合要件要求的涉刑案件數(shù)量÷年內(nèi)移送(主動(dòng)+建議+督辦)涉嫌犯罪案件數(shù)量] ×100%。其中：①年內(nèi)移送符合要件要求的涉刑案件數(shù)量主要考查的是行是否按照有關(guān)工作流程要求規(guī)范辦理。年內(nèi)移送符合要件要求的涉刑案件數(shù)量=年內(nèi)主動(dòng)移送涉嫌犯罪案件中書面正式向公移送的案件+向公移送案件同時(shí)抄備檢的案件+檢建議移送后向公移送的案件；②年內(nèi)移送(主動(dòng)+建議+督辦)涉嫌犯罪案件數(shù)量=年內(nèi)主動(dòng)移送涉嫌犯罪案件數(shù)量(應(yīng)與“涉刑案件主動(dòng)移送率”中的數(shù)據(jù)一致)。

以上各類案件統(tǒng)一以每件一分來計(jì)算分值。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)具體考核指標(biāo)包括應(yīng)當(dāng)移送而未移送案件(減分項(xiàng))、疑難案件向檢咨詢會(huì)商后，檢建議移送的案件(加分項(xiàng))、移送公案件抄備檢的案件(加分項(xiàng))、不同意公不受理、不立案決定提請檢立案監(jiān)督的案件(加分項(xiàng))?？己瞬块T為各級(jí)檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)考核打分后，將評價(jià)結(jié)果和評價(jià)依據(jù)提供給同級(jí)政府法制部門，由政府法制部門按權(quán)重核入總分。

四、結(jié)語

為保障涉嫌刑事犯罪案件進(jìn)入國家刑事訴訟程序，促進(jìn)國家刑罰權(quán)實(shí)施與國家行政權(quán)規(guī)范，完善檢察機(jī)關(guān)對“兩法銜接”的法律監(jiān)督機(jī)制顯得尤為重要。檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)制的完善要圍繞著法律監(jiān)督權(quán)展開，集中在“案件移送—立案受理—偵查偵破”監(jiān)督、知情權(quán)保障以及配套制度機(jī)制健全完善等方面的建設(shè)上。其中，重中之重則是從國家立法和制度層面確立“兩法銜接”機(jī)制，明確各方主體的職能權(quán)責(zé)，強(qiáng)化檢察監(jiān)督，確保檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處。

[1] 楊永華.行政執(zhí)法和刑事司法銜接的理論與實(shí)踐[M].北京：中國檢察出版社,2013:147.

[2] 王春麗.行政執(zhí)法與刑事司法銜接研究:以醫(yī)療兩法銜接為視角[M].上海：上海社會(huì)科學(xué)院出版社,2013:188.

[3] 印仕柏.行政執(zhí)法與刑事司法銜接實(shí)務(wù)大全[M].長沙：湘潭大學(xué)出版社,2013:577-622.

〔責(zé)任編輯：張 毫〕

2016-11-20

阮建華(1988-)，男，陜西商洛人，助理檢察員，從事刑事法學(xué)研究。

D90

A

1000-8284(2017)01-0053-05

依法治國研究 阮建華.推進(jìn)並完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制——以檢查監(jiān)督為視角[J].知與行,2017,(1):53-57.